|
3.2.2. Пути совершенствования грантовой системы в нашей стране.
Грантовое финансирование должно обеспечивать поддержку активно работающих научных групп — покупку приборов, расходных материалов и услуг сервисных фирм, выплату надбавок к зарплате сотрудникам и аспирантам, работающим по контракту. Распределение грантов должно осуществляться между коллективами(уровня лабораторий и ниже, но не между организациями), предлагающими выполнение конкретных проектов по широкому спектру тематик. Однако исключительно важно, что выигрыш гранта группой ученых должен приносить существенный доход и институту/университету, в котором эта группа работает (так называемая система «оверхедов»).
В российской практике конкурсного финансирования науки и сейчас существует практика выделения организациям, в которой работает выигравшая грант группа, определенной доли гранта на«организационно-техническое сопровождение проекта». Однако на эти цели выделяется сравнительно незначительная часть грантовых средств, к примеру, РФФИ разрешает расходовать на эти цели не более 15%. Увеличить долю отчислений при нынешних размерах грантов невозможно – однако в будущем на эти цели можно направить часть бюджетных средств, распределяемых сейчас между организациями по неконкурсным принципам. Увеличение размеров грантов в разы сделает возможным повышение процента отчислений на нужды института/университета ( «оверхедов») до 30% и выше. Таким образом, инфраструктурное развитие организации будет зависеть от привлечения грантов, что повысит конкуренцию организаций за дееспособные коллективы и их мотивацию на обеспечение достойной инфраструктуры. Оверхеды также могут быть использованы для дополнительных стимулирующих выплат сотрудникам, руководящему и вспомогательному персоналу, по усмотрению ученого совета и дирекции организации.
Ещё одна важная черта грантовой системы, которую нужно последовательно проводить в жизнь, – отсутствие узких тематик, заранее заданных грантодателем(этим, в частности, «грешат» многие нынешние ФЦП). Конкурсы должны в основном объявляться по крупным научным направлениям. Конкретные темы исследований должны определять для своих проектов сами заявители, а подтверждать их перспективность должна независимая экспертиза. Решение, является ли тема исследования актуальной или нет, должен принимать эксперт, рассматривающий заявку, а не чиновник, объявляющий конкурс. Именно такой подход позволяет наиболее эффективно выявлять «точки роста» современной науки. В отдельных особых случаях тематические грантовые программы также возможны, однако рубрикатор тематик должен быть разработан таким образом, чтобы обеспечить конкурс на уровне никак не ниже 1:3, а лучше – хотя бы 1:5.
В-третьих, грантов должно быть достаточно много. Конкурсы, в которых на всю страну, по всем направлениям науки выделяется считанное число неадекватно крупных грантов, заведомо не являются эффективными. Система, при которой в стране существует всего несколько сильных научных коллективов по каждому из направлений, даже если их возглавляют нобелевские лауреаты, обречена на неудачу, так как по определению не способна обеспечить достаточный уровень конкуренции и становления новых направлений, воспроизводство научных кадров, развитие научной инфраструктуры(в частности, западные фирмы, снабжающие учёных продукцией для научных исследований, не станут ради нескольких лабораторий открывать в стране свои представительства). Конечно, не стоит впадать и в другую крайность – «размазывать деньги тонким слоем» по десяткам тысяч откровенно слабых научных коллективов – но в то же время ни в коем случае не следует ограничиваться «мегапроектами» и «мегагрантами». Такие формы финансирования должны быть лишь «верхушкой пирамиды».
При анализе эффективности деятельности государственных научных фондов следует учитывать результаты их работы(в частности, число публикаций по проектам после завершения конкурсных программ, основных и специальных). Такая оценка предполагает максимальную открытость фондов как на уровне отдельных проектов (публикацию не только списка победителей с указанием объема финансирования грантов, но и итоговых кратких отчетов по грантам с указанием списка публикаций), так и на уровне сводной информации по результатам программ (объем финансирования, число поддержанных проектов, общее число публикаций в ведущих рецензируемых научных изданиях по итогам проектов, а также полный список публикаций в топ-25% журналов по импакт-фактору по направлениям науки).
Достижение успеха в построении системы научных фондов, повышении качества экспертизы и т.д. в значительной степени зависит от принципов комплектования руководящих органов фондов(Советов РФФИ и РГНФ и т.д.). Научную политику фондов должны определять наиболее высококвалифицированные работающие ученые, не перегруженные различными административно-управленческими функциями (не занимающими позиций ректоров вузов и директоров институтов). Высокий научный уровень этих ученых – в тех областях науки, где это возможно – должен подтверждаться в том числе объективными наукометрическими показателями (индекс цитирования, индекс Хирша), высокими для данного направления науки по мировым меркам.
Принципиально важным в работе системы научных фондов должно быть наличие разнообразия инструментов грантовой поддержки научных исследований в плане задач, объемов финансирования и сроков выполнения проектов. Разнообразие грантовых программ позволит обеспечить не только поддержку наиболее квалифицированных и работоспособных научных коллективов, но и будет создавать стимулы к росту квалификации и качества исследовательских работ для тех научных групп, которые пока не соответствуют достаточно жестким требованиям, но имеют потенциал роста.
Помимо упомянутых выше«базовых» грантов в области естественных наук, должны существовать грантовые программы с меньшими объемами финансирования грантов и продолжительностью выполнения проектов. Такие гранты должны быть ориентированы на научные группы из области общественно-гуманитарных наук и группы, не ведущие затратных экспериментальных исследований, а также на научную молодежь. Грантовые программы с более скромным финансированием могут быть рассчитаны и на решение специфических задач, к примеру, важной задачи развития науки в региональных вузах – на поддержку тех научных коллективов из этих вузов, которые еще не обладают соответствующей мировому уровню квалификацией, но способны повышать свой научный уровень.
3.2.3. Рекомендуемая схема развития грантовой системы
На сегодняшний день примерная схема финансирования фундаментальной и прикладной науки в России может быть реализована в следующем виде. На первом этапе(2013 – 2015 гг.) одной из основных задач должно быть увеличение финансирования наиболее массовых программ РФФИ – инициативных проектов по областям знаний типа «а». Именно эти гранты, которыми поддержана работа нескольких тысяч научных групп, являются основным смыслом работы РФФИ и именно они дают основной вклад в массив поддержанных РФФИ публикаций в ведущих научных журналах, индексируемых в базе данных Web of Science. Уже в ближайшие годы необходимо увеличение среднего размера такого гранта хотя бы до уровня, позволяющего проводить минимально необходимые для проведения экспериментальных исследовательских работ закупки как расходных материалов, так и недорогого научного оборудования. Средний размер гранта РФФИ по традиционным конкурсам по областям науки (инициативные проекты типа «а») должен быть в сжатые сроки (не более 3 лет) доведен как минимум до 2 млн. руб. без существенного сокращения процента поддержанных заявок (сокращение процента поддержанных заявок чревато существенным ростом роли «вненаучных» факторов при распределении финансирования). Исходя из текущего размера грантов, а также недопустимости сокращения процента поддержанных заявок, это потребует увеличения бюджетного финансировании РФФИ, как минимум, до 25 млрд. руб. уже в 2015 г.
Другой важной задачей является трансформация системы грантов с повышенным финансированием, направленных на поддержку исследований, проводимых наиболее высококвалифицированными научными группами. Эта задача на первом этапе должна решаться как в рамках конкурсов ведущих научных фондов(РФФИ, РГНФ), так и в рамках обновленных ФЦП.
В частности, рамках новой ФЦП – преемницы ФЦП«Кадры» в 2014 – 2015 гг. – имеет смысл провести конкурсы, основной целью которых будет привлечение молодежи и ее закрепление в научно-образовательных коллективах и научных группах наиболее высокого уровня. Типичный размер гранта в рамках основных мероприятий должен составлять в зависимости от области знаний от 5 до 20 млн. руб. в год, сроки грантов должны составлять не менее 3 лет, а их число – не менее 2-3 тысяч, причем следует предусмотреть возможность продления финансирования части грантов еще на два года. Также в рамках обновленной ФЦП «Кадры» следует предусмотреть конкурсы для поддержки карьерного роста научной молодежи (см. раздел 2.2.1.) При оценке заявок в таких конкурсах следует делать упор на квалификацию коллективов с обязательным учетом (в тех областях, где это возможно) наличия публикаций в высокорейтинговых международных журналах (по данным Web of Science)
На втором этапе(начиная с 2016 г.) следует постепенно переходить к формированию полноценной и современной системы грантовой поддержки научных исследований на основе системы научных фондов, с тенденцией к увеличению средних размеров гранта и сроков проекта.
3.2.4. Ведущие научные школы
Отдельно следует упомянуть механизмы поддержки так называемых ведущих научных школ. В России существует определенное число сильных научных коллективов, уровень международных публикаций которых не оставляет сомнений в целесообразности их активного существования. Однако существующая система выделения ведущих научных школ, с одной стороны, отличается непрозрачной экспертизой, с другой – не подкрепляется разумным финансированием. Так, грант научной школы составляет на сегодня 0.5 млн. руб. в год, что в 30 раз ниже разумной суммы, которая должна направляться на поддержание одной из отобранных лучших научных школ всей России. В качестве позитивного примера можно привести научную программу«Молекулярная и клеточная биология» Президиума РАН, в рамках которой проводится отбор лучших финансируемых коллективов по объективным показателям – совокупному импакт-фактору публикаций. Однако эта программа касается только одной области науки и на сегодняшний день остро недофинансирована. В результате, для получения достаточного или хотя бы минимального финансирования даже ведущие научные школы и сильнейшие ученые страны вынуждены тратить до 60% своего рабочего времени на обслуживание забюрократизированной системы выделения средств по госконтрактам.
Разумные меры в этом направлении включают многократное увеличение финансирования и одновременно существенное усиление экспертизы грантов ведущих научных школ, согласно которым основным предметом оценки является подтвержденная на международном уровне квалификация заявителя, а исполнителю остается широкое поле для выбора конкретных направлений дальнейшей работы. Такие меры позволят высвободить интеллектуальные ресурсы ведущих коллективов страны, что приведет к немедленному(в течение 2 лет) возрастанию их полезной отдачи, выраженной в росте числа высокорейтинговых публикаций, числа эффективных прикладных разработок и серьезных патентных заявок, представляющих значимую интеллектуальную ценность. Существование подобных программ стимулирует привлечение ведущих зарубежных и возвращение ведущих российских ученых.
3.2.5 Создание современной системы независимой экспертизы научных проектов
Круг специалистов по ряду направлений науки, в особенности новых направлений, в России существенно ограничен. Это приводит к недостаточно высокому качеству экспертизы проектов, а также возникновению конфликта интересов: экспертизу часто осуществляют люди, имеющие непосредственный конкурирующий финансовый интерес в той же области, либо тесно связанные с заявителем. По многим конкурсам ФЦП, программам РАН, других бюджетных источников финансирования исследований и разработок, экспертиза проходит крайне непрозрачно. В целом, неразвитая система экспертизы приводит к неэффективному и, в ряде случаев, коррумпированному распределению средств, к лоббированию отдельных тем и к кумовству между заявителями и членами экспертных советов. Неизбежным результатом является отсутствие устойчивой обратной связи с развивающейся мировой наукой и дальнейшее отставание России.
Развитие современной системы научной экспертизы в России требует ряда действий по внедрению в общепринятую практику современных стандартов, в том числе: публикация списков членов экспертных панелей, публикация списков экспертов по направлениям, публикация отчетов исполнителей по результатам выполнения работ, предоставление анонимных отзывов экспертов заявителям, совершенствование экспертных анкет и т.п. Необходимо разработать комплекс мер по предотвращению конфликта интересов. В качестве экспертов не должны выступать люди, обладающие существенным административным ресурсом(например, директора и замдиректора научных организаций, чиновники). Для расширения круга экспертов целесообразно привлечение к экспертизе русскоязычной зарубежной диаспоры, а для проектов с финансированием свыше 10 млн. рублей в год (за исключением направлений, связанных с оборонной тематикой) – зарубежных учёных, не имеющих российских корней. При этом подача заявок на такие крупные гранты должна осуществляться на английском языке, а их рассмотрение проходить по всем правилам международной экспертизы, с обеспечением для этого соответствующей организационно-правовой базы.
Принятие обозначенных мер в полном объеме и по всем основным инструментам финансирования позволит сформировать современную систему экспертизы научных и технологических проектов. При условии выполнения обозначенных мер в период с 2013 до 2015 годов существенное повышение качественных показателей(в частности, числа и уровня публикаций российских ученых в международных журналах) можно ожидать уже в 2015 — 2017 годах. Таким образом, развитие грантовой системы, в т.ч. резкий рост финансирования РФФИ и РГНФ, и совершенствование системы экспертизы будет способствовать реализации поставленной в Указе Президента РФ № 559 от 7 мая 2012 года задаче увеличения доли публикаций российских исследователей в общем количестве публикаций в базе данных Web of Science.
3.3. Поддержка молодых кадров – основа формирования новых прорывных научных и технологических направлений
Развитие науки в настоящее время происходит чрезвычайно динамично. Все время появляются новые направления, и то, что казалось перспективным и приоритетным еще вчера, сегодня становится устарелым. Российская наука чрезвычайно негибко реагирует на такие изменения. Мы с опозданием начали развивать нанотехнологии, чрезвычайно слабо участвуем в развитии
клеточных технологий. Тогда как именно на гребне волны новых направлений происходят самые важные события, в том числе не прямо научного плана – формируются новые отрасли экономики. В чем причина косности российской науки, ее неспособности даже оперативно реагировать на последние изменения в научных приоритетах, не говоря о неспособности их формировать?
3.3.1. Построение системы поддержки роста ученого на разных этапах научной и научно-педагогической карьеры
В значительной степени, причина негибкости российской науки состоит не в чисто финансовых причинах, как это принято считать. Во многих случаях, даже наличие финансирования не гарантирует появления в науке людей, способных предложить перспективные идеи. Уже сформировавшиеся научные группы медленно и неохотно меняют направление своих исследований. Это вполне объяснимо: новые направления часто проще осваивать новым группам, во главе которых стоят молодые исследователи, которые видят в таких направлениях возможность для реализации своего потенциала, и которые готовы идти на определенный риск, всегда свойственный новым направлениям. Таким образом, отсутствие молодых лидеров ведет к замедленному реагированию на новые направления и идеи, что приводит к догоняющему стилю развития российской науки.
Какие причины мешают молодым российским ученым активно участвовать в развитии науки и технологий в России, в формировании новых направлений? Основная из них состоит в том, что отсутствует понятная и основанная на конкурентных принципах система поддержки молодых ученых, позволяющая молодому ученому осознанно и с пониманием перспектив и рисков выстраивать свою научную и педагогическую карьеру. Необходимо развивать систему специализированных стипендий и грантов, которая должна быть нацелена на поддержку ученого на всех этапах его карьеры, помимо грантов и стипендий Президента РФ. Такая система должна включать в себя определенные мепроприятия в рамках обновленной ФЦП«Кадры». В целом система должна обеспечивать:
— стипендии для наиболее успешных в научном плане студентов;
— гранты для аспирантов(в первую очередь, поддержка поездок на конференции);
— гранты для молодых кандидатов наук(размер гранта – 0,5 — 1 млн рублей в год, на 3 года – деньги на относительно небольшое самостоятельное исследование в рамках более крупного проекта, возглавляемого руководителем лаборатории); таких «учебных» грантов должно быть достаточно много (ориентировочно — порядка 2 тысяч выдаваемых грантов на страну каждый год, с учетом 3-летнего периода – бюджет на 6 тыс. грантов).
— гранты поддержки новых групп(размер гранта – 10 млн рублей в год, на 5 лет — крупные гранты, позволяющие создать инфраструктуру новой лаборатории); таких грантов, напротив, должно быть немного, т.к. учёный может получить его только один раз, и это получение-де факто означает признание рождения новой лаборатории (ориентировочно, не менее 100 новых грантов на страну в год, с учетом 5-летнего периода – бюджет на 500 грантов).
Чрезвычайно важно, чтобы на каждом этапе существовала конкурентная среда, которая бы усиливалась по мере карьерного роста, с тем, чтобы в итоге в науке оставались наиболее перспективные исследователи. Целесообразно, чтобы поддержка осуществлялась не только в ходе крупных конкурсов, но и непосредственно внутри исследовательских центров(институтов) и университетов. Для этого можно стимулировать организации на создание собственных фондов поддержки и выделение именных стипендий.
3.3.2. Поддержка нового поколения молодых лидеров
Однако только финансовые инструменты не дадут эффекта, если не будет изменена и сама структура карьеры молодого ученого. Особо стоит остановиться на проблеме возникновения новых научных групп под руководством молодых исследователей. В отличие от большинства развитых стран, в России молодые ученые очень долго находятся в подчиненном положении, не имея возможности создавать собственные независимые научные группы. Выражается это в самых разных формах – административная зависимость от руководителя лаборатории, невозможность руководить аспирантами(закреплённая в морально устаревших нормативных актах), трудность получения финансирования. Все это ведет к тому, что потенциально самый плодотворный в научном плане возраст бывает потрачен не всегда самым эффективным образом. Вместо того, чтобы генерировать новые прорывные идеи, молодые ученые тратят свои силы на развитие уже существующих направлений, что позволяет сохранять видимость развития и приводит сегодня к определенным результатам, но обрекает науку, а значит и всю страну, на отставание завтра.
Новая исследовательская группа не может возникнуть ни за год, ни за два, ее формирование должно начинаться на студенческой скамье и проходить в остро конкурентных условиях. Понятно, что не все подающие надежды молодые ученые смогут создать собственные лаборатории: большинство, не выдержав конкуренции, пополнит уже существующие научные группы, либо найдет работу в коммерческих(в том числе высокотехнологичных) компаниях – и это здоровая ситуация, типичная для развитых стран. Действительно, потенциальный груп-лидер, помимо высокой квалификации, должен обладать целым набором дополнительных качеств. Однако именно и только постоянное появление новых групп, во главе которых стоят энергичные и амбициозные молодые исследователи, создаст основу для новаций в российской науке.
Таким образом, принятие мер в этом направлении приведет к активизации создания новых групп, действующих в новых, прорывных направлениях, ищущих новые точки роста. Будет обеспечено своевременное реагирование на возникновение новых направлений науки и техники.
3.4. Использование объективных наукометрических параметров в оценке эффективности работы учёных
Об успешности реализации грантовых программ в области науки должно свидетельствовать не просто увеличение числа публикаций российских ученых в российских и международных научных журналах, но и повышение цитируемости этих публикаций. Соответственно, важны не только количественные, но и качественные показатели, характеризующие научные публикации, такие, как импакт-факторы журналов, в которых опубликованы статьи.
Традиционно считается, что в России плохо работают репутационные механизмы. В ответ предпринимаются попытки ввести формальные, несвойственные науке, сильно забюрократизированные инструменты контроля. Результатом становится не бурный рост науки и инновационной деятельности, а напротив – стагнация. Необходим перезапуск репутационных механизмов. Важным инструментом утверждения научной репутации является широкое внедрение объективных наукометрических параметров(публикации, патенты и т.п.). У такого подхода три основных преимущества. Во-первых, перед публикацией любой материал проходит процедуру независимого рецензирования (peer review). В результате мы получаем оценки, основанные на международной экспертизе высокого уровня (за которую, что также имеет некоторое значение, не приходится платить – она уже проведена). Во-вторых, такие параметры достаточно консервативны, что позволяет ученым лучше планировать свою работу и свою карьеру в среднесрочной перспективе. В-третьих, в России уже есть опыт использования наукометрических параметров. В качестве примера можно упомянуть использование индексов цитирования в отборе проектов в программе «Молекулярная и клеточная биология» Президиума РАН или индекса Хирша в грантах Правительства РФ ( «мега-гранты»). Кроме того, в ряде вузов (Московском государственном университете имени М.В.
Ломоносова, Высшей школе экономики) хорошо зарекомендовал себя такой подход как материальная стимуляция сотрудников, публикующихся в ведущих мировых журналах. Таким образом, данный инструмент апробирован в России и требует более широкого внедрения. Логичным продолжением подобных программ, реализуемых в отдельных университетах, институтах РАН и пр. может стать общегосударственная система индивидуальных зарплатных грантов для сотрудников вузов и НИИ, регулярно публикующихся в индексируемых в базе данных Web of Science журналах, с особым акцентом на поддержку публикующихся в наиболее высокорейтинговых журналах сотрудников.
3.4.1. Повышение уровня цитируемости как критерия развития и позиционирования российской науки в мировом научном пространстве
Уровень развития науки является одним из важных показателей уровня развития государства в целом, определяет международный престиж страны. В современном мире уровень развития науки принято определять по объективным библиометрическим параметрам(прежде всего, цитирование). Низкий уровень цитируемости является в значительной степени следствием изоляции российской науки от мирового научного сообщества. Российские журналы в большинстве своем даже не переводятся на английский язык – международный язык науки. Российские ученые крайне мало вовлечены в международные конференции, ощущается острый недостаток международных конференций высокого уровня (с приглашением ведущих ученых) на территории России. В результате, с одной стороны, достижения российских ученых становятся известны мировой науке с большим опозданием, или остаются неизвестными вовсе. С другой, теряется необходимая обратная связь, так как российские ученые часто не могут получить достаточно объективной оценки своих достижений с позиций международного экспертного сообщества. Такая изоляция приводит к нарастающему отставанию российской науки и потере способности воспринимать и развивать новые направления на современном уровне.
Можно наметить пути решения задачи преодоления подобной изоляции. Финансовая стимуляция российских ученых, публикующихся в высокорейтинговых международных журналах. Со стороны журналов: финансовая стимуляция приглашенных авторов из числа лучших мировых специалистов(обзоры по различным направлениям науки), финансовая стимуляция рецензентов статей из числа признанных мировых специалистов. Широкое субсидирование посещений российскими учеными международных научных конференций, субсидирование организации международных конференций в России. Финансовая стимуляция небольшого числа российских научных журналов, жестко отбираемых (раз в три года) по параметрам: международный импакт-фактор (Web of Science), перевод статей на качественный английский язык, исходное рассмотрение статей с привлечением международных экспертов (русскоговорящая диаспора за рубежом), исходное рассмотрение статей на английском языке, обеспечение открытого доступа к переведенным на английский язык публикациям через системы профессиональных баз данных типа PubMed и ей подобных.
Принятие обозначенных мер в полном объеме приведет к оздоровлению научной среды, возрастанию здоровой конкуренции между отечественными научными журналами, а в перспективе 5-10 лет – к появлению отечественных изданий с серьезным международным рейтингом, способных отстаивать интересы российских ученых на международной арене, повышению престижа российской науки в мире.
3.5. Институциональные проблемы российской науки
Рассматриваемая в настоящем докладе программа по развитию российской науки требует не только изменений в организации науки, перестраивания ее взаимодействия с высокотехнологичным бизнесом и образованием, но и серьезного изменения российского законодательства. Текущую ситуацию следует охарактеризовать как крайне неблагоприятную для развития науки и формирования на основе знаний новых инновационных областей экономики. Российское законодательство не учитывает особенностей научной деятельности. Использование общих правил, которые могут быть эффективны для различных областей экономики, при применении к науке ведет к катастрофическим последствиям.
Понятно, что изменение законодательства не может произойти мгновенно. Требуется длительная работа по совершенствованию законов и подзаконных актов, формированию новых специализированных механизмов, организации научной инфраструктуры. Однако без таких изменений даже самые активные усилия государства и научного сообщества окажутся бесполезными – они просто увязнут в ворохе второстепенных проблем. Все усилия должны быть направлены на создание ситуации, в которой ученый мог бы основное время тратить не на преодоление бюрократических преград, а на научную работу. Важно также понимать, что российская наука существует не изолированно, она должна занимать достойное место в мировой научной семье – в противном случае особого смысла в ее существовании попросту нет. Создание дополнительных препятствий снижает конкурентоспособность российских научных коллективов. Чтобы занять достойное место, необходимо создать условия, сравнимые с теми, которые характерны для стран с передовой наукой и инновационной экономикой.
На Западе люди давно поняли, что человека, которого«игре природы» было угодно сделать ученым, надо поставить в такие условия, чтобы эта «игра природы» была бы полностью использована и он [бы] работал продуктивно. У нас до такой простой истины утилитаризма еще не дошли. …Ведь занимаются люди вопросом ухаживания за коровой: сколько ей надо гулять, сколько есть — чтобы она давала много молока. Почему же не поставить вопрос, как ухаживать за ученым, чтобы он работал с полной отдачей? Наши [руководители] скорее займутся коровой, и это им понятнее, чем ученый.
П.Л. Капица
Ниже рассмотрены законодательные нормы, которые создают наибольшие проблемы для продуктивной научной деятельности. Ни одна из этих проблем не может быть решена одним махом – принятием какого-то одного закона или проведением одной реформы. Но без продуманной работы по устранению этих недостатков развитие науки останется только на бумаге.
3.5.1. Неприспособленность системы госзакупок для обеспечения научной и инновационной деятельности
Проблема осуществления закупок встала перед российской наукой особенно остро в 2011 году, когда многие исследования были практически парализованы по причине изменений в правилах проведения госзакупок. Проведение экспериментальных исследовательских работ требует быстрых закупок реактивов и, как правило, заранее запланировать закупки и провести их предварительно невозможно. Необходимое по закону участие в конкурсных процедурах серьезно удлиняло сроки получения реактивов, увеличивало бюрократическую нагрузку на сотрудников научных организаций. Учитывая, что подобных норм в других странах нет, ситуация грозила быстрой гибелью огромного числа небольших, но активных в научном плане лабораторий, особенно лабораторий мирового уровня, конкурирующих с зарубежными группами. Под давлением научной общественности в Закон о госзакупках(94-ФЗ) были внесены поправки, которые отчасти исправили ситуацию и сняли остроту проблемы. Однако полностью проблема не решена.
В чем заключается фундаментальная проблема с госзакупками в России? Особенностью организации науки в странах-лидерах научного мира является перенесение контроля на результаты исследования. Логика понятна – не имеет значения, насколько хорошо проведены закупки реактивов или услуг, но принципиально важно, какой в итоге получен результат. Этой задаче – оценке результата, а не хода проведения работ – хорошо соответствует грантовая форма финансирования науки. В России, в условиях низкого уровня научной экспертизы, неработающих репутационных механизмов и слаборазвитой грантовой системы, чиновники предпочитают реализовывать механизмы, которые могут быть идеальными при проведении более рутинных закупок, но которые несовместимы с особенностями организации научного поиска. Но, даже принимая в расчет все существующие риски – прежде всего, коррупционные, – необходимо начинать работу по переносу контроля с хода закупок на результат проведенных работ.
Не менее важно то, что в России распределение средств производится преимущественно в рамках тех же конкурсных процедур, которые используются для закупки карандашей и мыла. Речь идет о системе государственных контрактов на право выполнения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в рамках различных ФЦП. Уровень бюрократической нагрузки(как в плане оформления заявок, так и в плане отчетности) в таких программах уже давно превысил все разумные и даже неразумные пределы, к качеству же конкурсных процедур у научного сообщества имеются серьезные претензии. Очень многие работы, которые в настоящее время финансируются в форме государственных контрактов, можно и нужно переводить в грантовую систему. Это понимает и Минобрнауки, что подтверждается переводом на грантовые рельсы в 2012 году ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России». Грантовую систему надо расширять, одновременно совершенствуя ее (см. раздел 2.1). Важной частью развития грантовой системы должно стать и устранение законодательных барьеров, препятствующих ее развитию, в том числе – прописанных в Бюджетном кодексе РФ требований предоставления субсидий только по принципу подведомственности учреждений.
Но также надо понимать, что многие исследования и разработки, прежде всего, посвященные решению какой-то очень узкой и четко сформулированной проблемы, легче финансировать через систему государственных контрактов. Существующие в рамках Закона о госзакупках 94-ФЗ механизмы не позволяют это сделать, заменяя нормальные конкурсные процедуры, которые должны быть специфичны для выполнения задачи отбора наилучших научных заявок. требованиями множества бессмысленных бумаг,
В настоящее время в Государственную думу внесен проект закона«О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» (ФКС), который должен заменить 94-ФЗ. По мнению специалистов в области проведения закупок, принятия этого законопроекта в неизмененном виде существенно ухудшит ситуацию. А вот решения стоящих перед наукой специфических задач – улучшения качества конкурсного отбора проектов, развития научной экспертизы проекта, переноса контроля с этапа проведения закупок на контроль результата – в законопроекте, по-видимому, нет. Необходимо вести работу по исправлению описанной ситуации.
3.5.2. Проблема таможенного оформления как один из тормозов развития
Скорость проведения научных исследований напрямую зависит от возможности оперативно получать необходимые материалы, реактивы, вести обмен образцами и модельными животными. Если в развитых странах от заказа до получения реактива по каталогу Sigma(один из лидеров мирового рынка научных реактивов) редко проходит более 2-3 дней, то в России срок в 6 месяцев не считается невероятным. Это ставит российских ученых в крайне невыгодные условия по сравнению с их западными коллегами (т.е. с конкурентами). Особенно сильно ограничения «на таможне» влияют на возможность посылать/получать живые образцы (культуры, животные, растения). Это, фактически, парализует работы в области медико-биологических исследований и биотехнологии. Многие работы проводятся не путем ввоза необходимых материалов, а путем вывоза на работу за границу необходимых специалистов.
В прошлом году предприняты первые попытки облегчения ситуации(создание специального «научного» таможенного поста в НИЦ «Курчатовский институт», сейчас переведен на территорию АЗЛК). Но пока этот пост не справляется с поставленной задачей, т.е. ситуация кардинально не улучшилась. Проблема состоит, в сущности, в том, что российское законодательство практически не учитывает специфики научных образцов. Необходима длительная и вдумчивая работа таможенных и всех контролирующих органов, итогом которой должна стать разработка таких инструментов. В краткосрочной перспективе наибольший эффект могут дать три группы мероприятий, которые существенно облегчат ситуацию. Во-первых, появление специальных научных кодов Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД) для товаров научного назначения, что позволит создать систему контроля, не создающую избыточных барьеров для осуществления научной деятельности. Во-вторых, отказ от практики получения «отказных» писем (например, письма Минздравсоцразвития о том, что реактив не является лекарством и т.п.).
Результатом принятия этих мер будут два основных эффекта. Это активизация исследований в областях, где необходимы оперативные поставки реагентов(прежде всего, медико-биологические исследования и биотехнологии), а также снижение давления на инновационный бизнес, который в настоящее время находится в невыгодных конкурентных условиях по отношению к западным компаниям.
3.5.3. Развитие системы академического обмена материалами как инструмент развития международной кооперации
В настоящее время сложилась международная практика, что ученый обязан сделать все полученные в ходе исследований материалы доступными для общего использования. Например, зарубежные журналы требуют, чтобы любые материалы(плазмиды, антитела и т.п.), использовавшиеся в работе, свободно и безвозмездно передавались по первому запросу для проведения любых некоммерческих научных работ. Неучастие в таком обмене не только отсекает российскую науку от международного сообщества, но ведет к серьезным экономическим потерям, так как использование накопленных мировой наукой материалов существенно облегчает и ускоряет проведение исследований.
Кроме того, многие работы делаются в настоящее время в сотрудничестве с зарубежными лабораториями, что требует постоянного обмена материалами между научными группами. Понятно, что такой обмен идет на некоммерческой основе.
Наконец, в последнее время активно развивается принципиально новый тип обмена – через специализированные депозитории(например, www.addgene.org). Ученый помещает в депозиторий полученные плазмиды, которые затем свободно и безвозмездно (оплачивается только пересылка) распространяются по всему миру для некоммерческого использования. Легальное использование материалов из таких депозиториев для российских ученых затруднено. Также целесообразно размещение отечественных материалов в таких депозиториях, что приведет к повышению престижа российской науки, цитируемости российских статей.
Основные проблемы возникают на этапе передачи или получения материалов, что связано с неадаптированностью процессов таможенного оформления. Если в развитых странах основанием для отправления материала, скажем, в Россию является письмо от университета, то посылка материалов из России требует длительного и трудоемкого сбора различных разрешительных документов. Смысла в этом нет, так как передача идет на безвозмездной основе. Так же бессмысленен контроль и с точки зрения безопасности, так как любые генетические материалы, микроорганизмы, и т.п. могут быть пересланы обычным письмом. От существующего порядка страдают законопослушные ученые, но он не создает препятствий для нелегальной передачи материалов. Данная проблема очень сильно изолирует российскую науку от окружающего мира, ограничивая участие российских ученых в передовых научных направлениях и обрекая нашу науку на отсталость и провинциальность.
3.5.4. Проблема неравномерности финансирования научных исследований в течение года и задержек с перечислением средств
Наконец, ещё одной актуальнейшей проблемой, которая создаёт искусственные препоны для развития науки в нашей стране, являются некоторые архаичные нормы бюджетного законодательства России. В частности, безотлагательное решение требуется для разработки и принятия нормативных актов, которые бы позволили научным организациям – грантополучателям переносить неистраченные средства грантов, оставшиеся на лицевых счетах, на следующий финансовый год. Это бы кардинально решило проблему, которые ежегодно возникает со средствами всех без исключения отечественных грантов и госконтрактов, связанную с тем, что средства поступают в организации только во второй половине года – но при этом потратить их нужно непременно до конца декабря. Из-за этой особенности финансирования каждый год с января по май(а то и по сентябрь) учёные оказываются лишены возможности совершать какие-либо покупки и вынуждены либо работать на запасах, лихорадочно сделанных в декабре, либо покупать материалы и реактивы за свои личные деньги.
Возможность переноса средств на следующий финансовый год позволила бы избежать судорожных покупок товаров(подчас оказывающихся потом ненужными) в конце декабря, лишь бы потратить деньги. У учёных появилась бы возможность покапать товары, необходимые для поисковой научной работы, в течение первой половины года и исчезла бы необходимость проведения научных исследований «в долг», покупок приборов за наличный расчёт на деньги, выплаченные в качестве зарплаты, и многого другого. Главное – грантодающие организации получили бы возможность объявлять конкурсы в середине года (привязывая сроки к времени поступления средств из Минфина) и заканчивать их в любом месяце, не обязательно в ноябре-декабре.
Вторая проблема, связанная с бюджетным законодательством – это принятые недавно поправки в бюджетный кодекс, которые существенно затрудняют перечисление средств организациям, не являющимся подведомственными грантодателю(например, МГУ, СПбГУ и институты РАН, неподведомтсвенные Минобрнауки).
Третья абсурдная вещь – это действующая вот уже 20 лет норма на сумму суточных расходов при научных командировках, которая сейчас составляет 100 рублей в день. Эта норма сильно затрудняет поездки в экспедиции и на научные конференции и должна быть немедленно изменена.
4. Государственный сектор науки: законодательство и администрирование
4.1 Законодательное регулирование: проблемное поле и новые походы
Сложность формирования национальной инновационной системы в России во многом объясняется отсутствием стратегии инновационного развития. Лишь несколько лет назад с принятием Концепции долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г. инновационный сценарий был определен в качестве магистрального пути развития. Была создана комиссия при Президенте по модернизации и техническому развитию. Эта структура должна на постоянной основе работать с правительством, субъектами федерации и экспертным сообществом при максимально широком вовлечении российского бизнеса. Объявлены пять главных направлений, на которых предполагается сосредоточиться: энергоэффективность и энергосбережение; ядерные технологии; космические технологии; медицинские технологии; стратегические информационные технологии.
В последние 3-4 года было принято много других решений в области формирования национальной инновационной системы. В частности, началась работа по созданию финансовых институтов инновационного развития, базирующихся на механизмах государственно-частного партнерства. Созданы Банк развития, Инвестфонд, реализуются программы развития технопарков, наукоградов, особых экономических зон, функционируют уже упомянутые госкорпорации.
Но в полной мере ни один из этих институтов пока так и не заработал, реальная отдача их невелика. Во многом это объясняется слабой законодательной базой. Существующая нормативно-правовая база не позволяет сформировать предложенный инновационный цикл.
В нашей стране не принят закон об инновационной деятельности, нет закона о государственно-частном партнерстве. В отсутствие системного подхода к этой проблеме национальная инновационная система фактически формируется по принципу«лоскутного одеяла». Идеологами формирования инновационных институтов выступают различные ведомства, каждое со своими взглядами на проблему, что в целом слабо обеспечивает поиски единого решения. Поэтому сегодня необходимо разработать и принять законы об инновационной деятельности и о государственно-частном партнерстве.
В России по-прежнему отсутствует четкое определение«государственного сектора науки», что не позволяет раскрыть его функциональное назначение как системы, обеспечивающей реализацию государственных задач в сфере научно-технического развития.
Ниже представлена условная классификация государственного сектора науки, обеспечивающего функции каждого научного сегмента, в частности:
— академический сегмент(Российская академия наук и другие госакадемии) обеспечивают проведение блока фундаментальной науки;
— отраслевой(прикладной) сегмент, включающий ГНЦ, НИЦ и отдельные НИИ, не имеющие статуса, задачей которых является проведение взаимоувязанного комплекса фундаментальных, прикладных исследований и разработок, максимально ориентированных на использование в реальном секторе хозяйства;
— вузовский сегмент — проведение в основном фундаментальных и прикладных исследований, главным образом для нужд образования.
Важной задачей является также разработка Единой федеральной программы фундаментальных, фундаментально-ориентированных прикладных НИР и НИОКР, направленных на решение важнейших задач модернизации российской экономики и взаимоувязанной с подготовкой кадров. При этом финансирование программы целесообразно осуществлять отдельной строкой в федеральном бюджете.
В России не действует институт государственной аккредитации научных организаций, само понятие«научная организация» утратило правовое наполнение. Эти парадоксы не согласуются с «Основами политики Российской Федерации в области науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу», утвержденными президентом. В этом документе предусмотрена вся система процедур по аккредитации научных организаций, переход к их аттестации и сертификации с учетом международных стандартов. Без соблюдения этих положений просто бессмысленно говорить о реформировании государственного сектора науки, невозможно составить реестр научных организаций государственного сектора с последующим утверждением на уровне Правительства РФ. Это позволит ликвидировать многочисленные фирмы-посредники, паразитирующие сегодня в организме отечественной науки. Эти структуры, не имеющие ни кадров, ни оборудования, получают заказы и соответствующие деньги на проведение исследований и разработок, привлекая действующие научные структуры.
В 2005 году изменилась структура федерального бюджета — был ликвидирован раздел«Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу». В итоге фундаментальные исследования финансируются по разделу «Общегосударственные вопросы», а прикладные — по разделу «Национальная экономика». То есть уже на этапе финансовых проектировок между фундаментальной и прикладной наукой разорвана связь. Кроме того, Министерство образования и науки совместно с Академией наук разрабатывает предложения в отношении бюджета на фундаментальные исследования. Программная же часть ассигнований в науку формируется Минэкономразвития, непрограммная – Минфином.
Сегодня расходы на«науку» в бюджете РФ формируются как сумма расходов различных ведомств и организаций которые никак не коррелированы между собой (за небольшим исключением некоторых специальных программ). Это приводит к дублированию затрат по одним направлениям и к недофинансированию по другим.
Поскольку в целом бюджет довольно ограничен, для эффективного вложения денег необходим«когерентный» подход к формированию бюджета основанный на единых принципах.
Они включают: координация расходов на науку различными ведомствами и госкорпорациями, распределение бюджета по типам финансирования, областям знаний и различным проектам в соответствии с национальными интересами, существующими в стране научными достижениями, международными тенденциями Здравый смысл и многолетняя практика показывают, что самым надежным способом финансирования научной сферы является возвращение единой строки«Наука и инновации» с подразделением на «Фундаментальны исследования» и «Прикладные исследования и инновации». Науке в нашей стране должен быть придан статус самостоятельной базисной отрасли экономики со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Логично было бы продолжить работу по выработке инновационной стратегии — разработать долгосрочный прогноз научно-технического развития и выстроить стратегию инновационного роста. В советское время существовала комплексная программа научно-технического прогресса, над которой работали многие министерства, Академия наук и отраслевые институты. Такая программа сегодня была бы весьма полезной. Однако политической элите, преимущественно состоящей из менеджеров, госадминистраторов, юристов и экономистов, придется серьезно заняться технологической политикой и допустить в свои ряды представителей технократического лагеря.
Источник: ecolife.ru.
Рейтинг публикации:
|
