Каковы бы ни были результаты предстоящего парижского саммита «Нормандской четверки», подход России к возможным компромиссам и перспективам среднесрочного урегулирования конфликта в Донбассе должен быть чрезвычайно осторожным, прежде всего по причине неустойчивости позиций президента Зеленского внутри Украины.
Смена власти на Украине, последующее изменение тональности в российско-украинских отношениях, а также решение некоторых локальных проблем породили завышенные ожидания во многих заинтересованных аудиториях относительно перспектив разблокирования Минских соглашений до конца 2019 года.
Долгожданное назначение даты саммита лидеров «нормандской четверки» еще более усилило надежды и иллюзии.
Между тем, трезвый взгляд на динамику принятия решений и дискуссию вокруг мирного урегулирования осенью 2019 года показывает, что такие оптимистичные ожидания игнорируют реалии внутриполитической ситуации на Украине и преувеличивают готовность президента Зеленского и украинской правящей элиты в целом платить свою часть политической цены за реинтеграцию Донбасса.
Диалог заходит в тупик
Основная часть процесса урегулирования по-прежнему зависит от позиции Украины. Большую часть политической работы предстоит сделать именно в Киеве.
В настоящий момент можно говорить, скорее, о преемственности внешнеполитического курса между командами Порошенко и Зеленского. Содержательно позиция украинского руководства не претерпела больших изменений — Минские соглашения продолжают рассматриваться как «плохая сделка», заключенная в условиях военного поражения, которую либо следует блокировать, чтобы оправдывать сохранение антироссийских санкций, либо пересмотреть в соответствии с украинскими интересами. Одновременно Зеленский хочет продемонстрировать своим избирателям, что предпринимает все возможное, чтобы достичь мира на Востоке, при этом не переступив ни через одну красную линию.
По сравнению со своими предшественниками, представители команды Зеленского начали открыто допускать возможность выхода Украины из Минских соглашений. Не столь важны причины, по которым делаются подобные заявления — будь то демонстрация реальных намерений или публичный шантаж. Куда важнее то, что в общественном мнении Украины уже зафиксирована приемлемость для действующей власти подобного развития событий.
Со своей стороны, в результате такого поведения, Кремль получает новые аргументы, что логика Запада — мир в обмен на санкции — сломана, поскольку украинская сторона не имеет политической воли для имплементации Минска-2.
Активизация подготовки к саммиту «нормандской четверки» после президентских и парламентских выборов на Украине со стороны Парижа и Берлина имела свою логику. На Западе полагали, что устранение сильного раздражителя в лице Порошенко создает условия для смягчения позиции Кремля. России предлагали продемонстрировать «добрую волю» и пойти на компромиссы, потакая молодому украинскому президенту, чтобы не упускать якобы уникальный шанс на урегулирование.
Первоначально цель западных переговорщиков состояла в том, чтобы создать условия для проведения выборов в Донбассе одновременно с местными выборами на всей территории Украины в 2020 году. Избрание на них признанных Киевом представителей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, в свою очередь, решило бы проблему отсутствия прямого диалога между центральной властью и неподконтрольными территориями, а также ускорило бы процесс их реинтеграции.
Россия с самого начала обозначала три жестких условия для проведения саммита «четверки». Это документальное подтверждение («фиксация на бумаге») в Контактной группе так называемой «формулы Штайнмайера», выполнение рамочного решения от 2016 года о разведения сил и средств в трех населенных пунктах (Петровское, Золотое и станица Луганская) на линии соприкосновения, а также согласование модальностей итогового заявления предстоящего саммита четверки.
Несмотря на то, что «формула Штайнмайера» описывала лишь решение процедурной проблемы с введением особого статуса для отдельных районов Донецкой и Луганской областей, ее согласование было ключевым условием для Москвы и вызвало небольшой политический кризис в Киеве.
Россия интерпретирует подпись украинских представителей под формулой как необходимый сигнал от Киева о готовности в принципе предоставить особый статус отдельным районам Донецкой и Луганской областей. Поскольку для Кремля основное содержание Минских соглашений заключается в постоянном особом статусе, подписание формулы рассматривалось как подтверждение со стороны команды Зеленского готовности имплементировать принципиальные положения Минска-2. Украинская сторона создавала бы необходимый уровень доверия к своим действиям, невзирая на сопутствующую риторику и организационные трудности с выполнением на практике политически рискованных для себя договоренностей.
Однако в итоге обстоятельства подписания формулы и последующие заявления украинских переговорщиков лишь усилили пессимизм Кремля в отношении перспектив диалога с украинским президентом.
Во-первых, настораживающим фактом являются противоречия в команде Зеленского по Донбассу, которые свидетельствуют об отсутствии единого базового видения алгоритма мирного урегулирования. Показательным стал отказ представителя Украины в Контактной группе Л.Кучмы 17 сентября подписать формулу, игнорируя тот факт, что глава МИД Украины В.Пристайко согласовал ее с украинской стороны на встрече политических советников лидеров «четверки» 2 сентября.
Во-вторых, на фоне акций противников подписания «формулы Штайнмайера» и под публичным давлением сторонников силового решения конфликта украинские переговорщики начали артикулировать позицию о «красных линиях», которые и формально, и по содержанию откатывали позицию Украины к состоянию времен Порошенко.
Прежде всего, в Киеве сигнализировали о неготовности закреплять особый статус в Конституции Украины — ключевого условия, прописанного в Минских соглашениями как гарантии постоянной автономии отдельных районов. Кроме того, было заявлено о том, что проведению местных выборов на неподконтрольных территориях должно предшествовать полное разоружение ополченцев, ликвидация ДНР-ЛНР и установление контроля над границей.
Но самым важным стало выдвижение украинским руководством идеи о подготовке нового закона об особом статусе, содержащего неизвестные никому параметры этого статуса, да еще и предполагаемого к публичному обсуждению не только в Верховной Раде. В Москве это интерпретируется как попытка переписать полномочия автономии Донбасса, зафиксированные в действующем законе об особом статусе и соотносимые с приложением к Комплексу мер по реализации Минских соглашений от 12 февраля 2015 г.
В Кремле полагают, что в контексте мирных договоренностей все эти условия могут обсуждаться только в увязке с выполнением Киевом своих политических обязательств в рамках Комплекса мер. К тому же, выдвигая их, украинская сторона традиционно меняет причину и следствие — ставит результаты урегулирования (суверенитет над территорией и трансформацию силовой компоненты) раньше тех шагов, которые должны к ним привести (амнистию, выборы и особый статус).
Важным аргументом со стороны России является то, что эти «красные линия» прямо противоречат заложенной в Минских соглашениях и «формуле Штайнмайера» логике. Согласно формуле, постоянный особый статус отдельным районам Донбасса должен быть предоставлен после признания местных выборов ОБСЕ (т.е. БДИПЧ ОБСЕ), а процесс восстановления суверенитета Киева над границей начинается на следующий день после выборов и заканчивается после «всеобъемлющего политического урегулирования» и вступления в действие новой Конституции с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей (п. 9, 11). А значит, особый статус должен быть предоставлен до возвращения границы. До этого момента контроль над границей может осуществляться только сотрудниками военизированных структур республик (в Минских соглашениях не заложена позиция о вооруженной миссии каких-либо иных организаций).
Таким образом, еще до начала переговоров лидеров в нормандском формате создаются условия для новой блокировки диалога. Последние демарши Зеленского и его окружения читаются в Москве как неготовность выполнять минские договоренности или как игра на их сознательный срыв. Украинские представители открыто говорят о том, что Минские соглашения следует переписать и что мир в Донбассе возможен только на выгодных для Киева условиях. В противном случае, раздаются призывы организовать полную блокаду Донбасса и способствовать исходу людей из неподконтрольных территорий в другие области Украины.
Команда Зеленского сразу по двум причинам — из-за желания обыграть Россию и из-за своей неопытности рискованно перегружает текущую информационную повестку новыми инициативами и заявками, усиливая вероятность негативного восприятия в украинском общественном мнении реальных итогов декабрьского саммита в Париже.
Компромисс с Киевом без четких гарантий — не в интересах Кремля
В этой ситуации все чаще раздаются призывы к Москве пойти на компромисс с Киевом по политическим пунктам Минских соглашений, чтобы дать ход мирному процессу.
У Кремля есть веские основания полагать, что такая логика приведет лишь к новым уступкам, изменяющим содержание Минских соглашений.
Сильный президентский мандат Зеленского одновременно является слабостью для всей украинской политической конструкции. Институциональные сдержки и противовесы заложенные в действующей конституционной конфигурации, а также исторический опыт разрешения предыдущих системных конфликтов внутри украинской государственной машины рано или поздно должны привести к очередному кризису.
Позиции Зеленского внутри страны выглядят не такими уж прочными, чтобы рассматривать его как переговорщика, готового гарантировать выполнение всех внешних договоренностей.
В настоящий момент разблокирование различных треков российско-украинских отношений зависит от перспектив урегулирования в Донбассе. Поэтому для России ценность любого украинского президента состоит в том, что он должен быть сильным главой государства, который имеет высокую популярность, политическую волю и политические инструменты для выполнения Минских соглашений. В свою очередь, такой украинский президент может аргументировать, что Кремлю необходимо договариваться только с ним, потому что он может сдержать свое слово. Если же украинский президент не может выполнять свои обязательства, ссылаясь на проблемы внутри страны или требуя для себя изменения условий сделки, для России он перестает быть ценным партнером в диалоге. Для Кремля нет никакого смысла вести субстантивные переговоры со слабым украинским президентом — опыт переговоров с Порошенко является тому хорошим доказательством.
Считается, что Зеленский — сильный президент, который контролирует исполнительную и законодательную ветви власти, а также консолидирует силовой ресурс. Он продает свой имидж на Западе именно в таком качестве, а Запад объясняет Москве необходимость идти на компромиссы с ним тем, что Зеленский — сильный президент, которого не выгодно ослаблять.
Такие выводы далеки от реальности. Постоянные, порой не связанные с реальными поводами заявления украинской стороны о красных линиях, переписывании «Минска» и возможности мира только на условиях Киева показывают, что Зеленский не уверен в своих силах и ограничен (либо хочет, чтобы все считали, что он сильно ограничен) внутриукраинскими раскладами.
Все еще высокие рейтинги президента не отражают реального положения дел в стране. Они, скорее, являются результатом сформировавшейся вокруг него сложной коалиции групп уставших от прежних политиков избирателей, внутри которой нет четкого представления о том, как должен выглядеть мир в Донбассе. В то же время, нельзя убедительно подтвердить версию, что любая актуализации условий этого мира, которая отличная от сценария восстановления довоенного статус-кво, приведет к распаду этой коалиции.
Действительный потенциал оппонентов Зеленского для раскачки ситуации в свою пользу, в том числе силовым способом, а также раздробленность команды президента, которую уже преследуют постоянные скандалы, являются важными, но не критическими факторами.
Куда важнее то, что вероятность ослабления позиций Зеленского повышается его шагами во внутренней политике, социальной и экономической сферах. 2020 год может оказаться чрезвычайно трудным для украинского президента и стать серьезным испытанием для его популярности, учитывая намеченную программу реформ, ситуацию в экономике и естественный спад надежд основной массы электората.
Более того, уже сейчас наблюдаются первые признаки того, что рейтинги Зеленского начали постепенно снижаться. Октябрьский опрос Киевского международного института социологии показал уменьшение числа респондентов, которые положительно относятся к главе государства, до 66% по сравнению с 73% в сентябре. Ноябрьский опрос Фонда демократических инициатив зафиксировал падение числа респондентов, которые считают, что Украина движется в правильном направлении — до 36% по сравнению с более, чем 50% в августе. При этом доля оптимистов превысила долю пессимистов — 39% против 36%. Одну из ключевых инициатив Зеленского — снятие моратория на продажу земель сельскохозяйственного назначения — не поддерживает 58% (данные Фонда демократических инициатив).
В результате возможности Зеленского имплементировать соглашения, достигнутые в рамках «нормандской четверки», могут быть принесены в жертву сохранению коалиции вокруг него внутри Украины. Риски такого исхода следует признать весьма вероятными.
При потере Зеленским влияния внутри страны Россия, Германия и Франция могут оказаться в ситуации, когда украинский лидер не будет способен выполнить свои обязательства в рамках возможного компромисса. Но отказаться от сделанных ранее «шагов навстречу» Россия будет уже не в состоянии. То есть фактически речь в таком случае может идти если не о сдаче позиций, то об их существенном ослаблении.
Что делать
Нынешняя тактика Киева уже привела к тому, что мирный процесс не набрал продуктивный темп, было упущено много времени. Имея высокий рейтинг, Зеленский не задействует возможности своей сильной позиции. Вместо ускорения процесса, он его замедляет, идя на уступки более слабым игрокам внутри страны.
Уникальное окно возможностей, открывшееся со сменой власти в Киеве, к началу зимы 2010-2020 гг. уже почти закрылось. Сохраняется лишь небольшая возможность прогресса из-за высокой популярности Зеленского на Украине и ожиданий в отношении его возможностей на Западе и в России. Но это, скорее, нагнетает лишний оптимизм, чем позволяет реально оценивать ситуацию.
Кремлю остается ждать, сможет ли Зеленский самостоятельно или опять-таки при помощи Запада консолидировать имеющиеся у него властные ресурсы с целью достижения мира в Донбассе на условиях Минских соглашений, либо украинский президент признает провал этих попыток, начнет тянуть время, признав невозможность мирного урегулирования, или положит на стол переговоров новые инициативы.
В этой ситуации сохранение status quo в Донбассе (с полным прекращением огня в 2020 году и нормализацией гуманитарной ситуации, и даже отказом от некоторых инструментов экономической блокады) в среднесрочной перспективе может рассматриваться как не самое лучшее, но менее рискованное решение, учитывающее интересы всех участников переговоров.
Речь сейчас может идти, скорее, о выборе реактивной позиции, исходя из политических перспектив Зеленского. Можно выделить три сценария, которые определят линию поведения Москвы.
Инерционный сценарий. Если Зеленский сохранит свою популярность, России выгодно требовать от него полного выполнения Минских соглашений и придерживаться нынешней линии по буквальному выполнению всех договоренностей, делая шаги навстречу лишь в некоторых, обоснованных ситуациях.
Позиционный сценарий. В случае, если Зеленский будет постепенно терять поддержку внутри страны и усилятся риски принесения в жертву имплементации Минских соглашений ради сохранения популярности украинской власти, России выгодно занять выжидательную позицию, ожидая, кто выйдет победителем из внутриукраинских конфликтов.
Радикальный сценарий. Если Зеленский превращается в слабого президента и не сможет выполнять свои обещания, то с ним вообще нет смысла договариваться и необходимо лишь сохранять номинальное присутствие в переговорном процессе без каких-либо решений до момента смены власти в Киеве. При этом одновременно естественным выглядит укрепление переговорных позиций Донбасса в диалоге уже с новой украинской властью.
Стратегию, оставляющую России необходимое пространство для маневра, можно сформулировать следующим образом: не идти ни на какие уступки украинской стороне и не соглашаться на пустые компромиссы, требовать ясности относительно официальной позиции по ключевым вопросам урегулирования — прежде всего, по закону об особом статусе.
