Борьба с бедностью. Текущее состояние и развитие системы социальной поддержки в РФ

1.2. Уровень и структура бедности

Резкое снижение уровня жизни в России в начале переходного периода (90-е годы) привело к тому, что более трети население оказались ниже черты бедности. Восстановление экономики и быстрый рост в первом десятилетии 2000-х годов привели к снижение уровня бедности в процентах. В 2000 году, по данным Росстата, 42,3 млн российских граждан (29 процентов население) имели доходы ниже национальной черты бедности (прожиточный минимум - далее по тексту ПМ). К 2007 году этот показатель более чем вдвое сократилось до 18,8 миллиона человек или 13 процентов населения. Однако к 2012 году, с замедлением экономического роста, сокращение уровня бедности остановилось. Уровень бедности начал расти в 2014 году после экономических потрясений, инфляции и финансовый кризис: с 10,8% до 13,3 в 2015-17 гг. Основной причиной увеличения уровня бедности стало падение реальной заработной платы.

Рисунок 2. Динамика доли населения с денежными доходами ниже величины ПМ в общей численности населения

Уровень бедности распределен не равномерно по регионам и сильно зависит от места жительства. Данные региональных представительств Росстата и большое исследование 2017 года показывает большие различия между регионами России с точки зрения бедности (Таб.1 и Рис.3).

Таблица 1: Риск бедности в зависимости от местоположения (размера населенного пункта) и активов для сельского населения

Самое главное, есть особенности в профиле бедности, которые показывают картину, отличную от того, что наблюдалось в 1990-х и начале 2000-х годов в нескольких важных направлениях. 

Рисунок 3.  Среднедушевые доходы населения и прожиточный минимум, скорректированные на индекс стоимости жизни, по регионам, 2015 г

Во-первых, глубина бедности или дефицит доходов бедных больше, чем предполагалось ранее: получая социальную помощь, во многих регионах среднее бедное домохозяйство (именно домохозяйство, а не отдельный человек) имеет денежный доход 30-40 процентов ниже прожиточного минимума; это 3000-4000 рублей в месяц на члена домохозяйства. 

Во-вторых, среди работающих высокий уровень бедности. Целых 2/3 из бедные живут в домохозяйствах, где работает хотя бы один член семьи; и целых 1/3 проживают в домохозяйства, где работают 2 или более взрослых. Этот поразительный результат можно объяснить низкой заработной платой: т.е. одна пятая часть бедного населения сообщает о заработной плате ниже черты бедности.

В-третьих, существует явное социальное ущемление и уязвимость среди бедных, особенно детей. Каждый пятый ребенок в России живет в бедной семье, семьи с детьми составляют почти 70 процентов бедных. Самое глубокая бедность наблюдается среди одиноких родителей и семей с 3 и более детьми (таблица 2). Особенно уязвимы в этой группе одинокие родители с маленькими детьми: 18-36 месяцев. Отсутствие доступных для ухода средств для детей в этом возрасте (18-36 месяцев), то есть яслей, мешает многим матерям возвращение на работу после окончания оплачиваемого декретного отпуска. Бедность, испытываемая детьми в таком молодом возрасте может нанести необратимый ущерб их развитию в дальнейшей жизни.

Таблица 2. Риск бедности и дети в России: 2000-2015

В-четвертых, архитектура социальной защиты в России все еще сильно склонна к поддержка пожилых людей. Пенсионная система является основным фактором сокращения бедности, а некоторые из его особенностей делают его довольно мощным инструментом. Например, минимальная пенсия гарантирует, что каждый пенсионер имеет право на пособие, которое по крайней мере равно прожиточному минимуму. Если пенсионная система прекратит выплаты, бедность в России увеличится с нынешних 18 миллионов человек до 29 миллионов. Тем не менее, используя этот инструмент для сокращения бедности путем увеличения пенсий попытки уменьшить бедность не будет эффективными. Как показали отчеты, большинство пенсионеров уже живут выше черты бедности и расширение помощи им не окажут дальнейшего влияния на бедность в целом по стране.

В российских регионах наблюдается значительная разница в уровне бедности. На рисунке 4 показана тесная взаимосвязь между валовым региональным продуктом на душу населения и уровнем бедности в регионе.

 Рисунок 4. Региональный ВРП на душу населения и региональный уровень бедности

2. Эффективность системы социальной помощи

2.1. Расходы

Консолидированные расходы на социальную защиту и политику на рынке труда в России в 2017 году оцениваются в 14,3 процента ВВП. После вычитания расходов на пенсии из ПФР и отчисления на программы по болезни и инвалидности через Фонд социального страхования именно на борьбу с бедностью поступает 3,2 процента ВВП.

Таблица 3. Расходы на социальную помощь по категориям, сводному федеральному и региональному бюджетам, в 2017 (процент от ВВП)

Оценки, представленные в таблице 3, показывают, что значительные ресурсы выделяются на программы, которые концептуально не соответствуют пониманию социальной помощи как государственного вмешательства, направленного на оказание помощи бедным и уязвимого населения (например дети, одинокие матери с малолетними детьми) . Как уже отмечалось, есть две группы таких программ:

• преимущества для определенных категорий работников государственного сектора, и
• преимущества для присуждения / признания граждан с заслугами.

Исключение этих двух групп расходов из расчетных приводит кк тому ,что государственные расходы на социальную помощь составляют 2,16 процента ВВП. Этот уровень является значительным: выше среднего мирового уровня и соответствует в среднем по странам Европы и регион Центральной Азии.

Пособия, основанные на заслугах, представляют собой значительную долю ресурсов, учитываемых в России как расходы на социальные нужды - более 0,6 процента ВВП. Их размер и направления определяются политическими приоритетами и часто компенсируют пробелы в системах социального страхования (пенсии по старости и инвалидности). Однако, несмотря на то, что они не нацелены на бедных, основанные на заслугах преимущества рассматриваются как часть социальной помощи в большинстве стран и, следовательно, влияет на общую эффективность системы и ее эффективность с точки зрения влияния на сокращение бедности.
Остальные расходы на социальную помощь в основном идут на семьи и детей, отдельных лиц и семьи с инвалидностью и для тех, чьи доходы ниже черты бедности  - 0,44 процента ВВП.
Федеральные расходы на материнский капитал составляют большинство расходов на пособия на детей (с региональными аналогами программы по материнскому капиталу составляют 0,6% ВВП.
Компенсации за различные убытки, связанные с бедствиями, включают 450 мер для 130 категории населения, но они составляют всего 0,2 процента ВВП.

2.2. Охват доступность и адресность соц.помощи

Охват получателей измеряется через процент предполагаемых бенефициаров (получатели помощи), которые получают перечисленные через программу социальной помощи. Часто охват рассчитывается как доля прямых бенефициаров в популяции за чертой бедности или среди 10 или 20 процентов населения нижних децилей по доходу или потреблению. В данной статье  для оценки покрытия учитываются как как прямые, так и косвенные бенефициары (например, прямые получатели и члены их семей). За период с 2010 года по 2017 год количество получателей помощи увеличилось до 85%, но при этом только 40% получат адресную помощь (то есть с учетом уровня бедности). С другой стороны, охват верхних 20 процентов по доходу получателей помощи снижается.

Рисунок 5. Адресность  - динамика с 2014 года к 2017 году

Рисунок 6. Доля адресных выплат, достающихся небедным получателям, по регионам (2015 год)

Таблица 4. Доля небедных среди прямых и косвенных получателей различных социальных выплат

Цель большинства программ социальной помощи заключается в оказании помощи тем, кто в ней больше всего нуждается, и бедные являются группой, которая испытывает такую ​​потребность. 

Адресность не является характерной чертой системы социальной помощи в России. Несмотря на то, что охват социальной помощью населения превосходен (выше среднемировых показателей и на уровне среднеевропейских показателей), сложилось так, что ресурсы для наиболее нуждающихся были значительно ниже показателей сравнения. 

Рисунок 7. Целевые показатели социальной помощи в целом в 2014-17 гг.

Треугольник - Доля бедных в общих в общем объеме соц.помощи, круг -  доля нижних 40% по уровню дохода, крестик - доля самых богатых 20% по уровню дохода

Программы, прошедшие проверку нуждаемости, показывают гораздо лучшие результаты по сравнению с общей социальной помощью, но существует возможность для улучшения. Проверенные пособия по нуждаемости покрывают 13 процентов население, почти такое же, как доля нуждающихся в России; однако только 44 процента всех бедных включены в адресные программы. Что наиболее важно, почти 80 процентов ресурсов приходится на нижние 40 процентов население. Однако утечка одной пятой ресурсов в этих целевых средств на верхние 60 процентов по доходам показывают, что есть место для ужесточения правил выдачи пособий. За период с 2014 по 201 7 года этот показатель улучшился.
 

2.4. Адекватность системы

Адекватность измеряется как доля социальной помощи в доходе получателей социальной помощи. Иногда доли (в целом, по группам программ или по отдельным программам) также сравниваются с чертой бедности, что является полезным сравнением для оценки потенциала социальной помощи, чтобы помочь людям за чертой бедности значимым образом. То есть, Адекватность определяется размером перевода. В России программы социальной помощи бывают разных размеров - от очень щедрых (например, материнский капитал) до практически несущественного (ежемесячное пособие на ребенка, которое имеет самый высокий уровень охвата, составляет всего 2,5 доллара в месяц на ребенка).

Используя опрос Росстата об участии в доходах и социальных программах, 2016 год, было подсчитано, что вся социальная помощь в России составляет около 25 процентов дохода до беднейшего квинтиля. Средний дефицит доходов бедных в России после трансфертов лишь немного ниже 20 процентов от порога бедности. Следовательно, выгоды, предоставляемые благодаря помощи бедным, недостаточны, чтобы помочь им вырваться из нищеты. 

Таким образом, усредненный бедный человек, даже если он правильно определен системой социальной помощи как адресат для социальной поддержки, останется бедным после получения всех доступных пособий. В то же время, некоторые из бедных, особенно пенсионеры, имеют гораздо меньший дефицит бедности (100-500 рублей), но получают более крупные трансферты (2000 рублей в месяц на человека). Отсутствие связи между потребностью и уровнем помощи является основным источником низкой эффективности социальной помощи в России с точки зрения ее влияния на сокращение бедности. Единственный способ восполнить этот пробел:
(i) правильно идентифицировать доход домохозяйств с низким доходом (иными словами, правильно идентифицировать средства без пренебрежения и исключений);
и (ii) калибровать помощь как разницу между средствами и порогом бедности.

Другими словами, ввести гарантированный минимальный доход для семей с низким доходом. Это будет означать, что во многих случаях уровень помощи должен будет возрасти. 

Рисунок 11 Адекватность (доля трансфертов социальной помощи в доходах бенефициаров), 2014-2017 гг. 

треугольник - Достаточность общих трансфертов соц.помощи для бедных; кружок - Сокращение численности бедных; крестик - Сокращение дефицита бедности 

На рисунке 11 показано, как изменилась адекватность социальных трансфертов в России за 2014-17 гг. График показывает, что с течением времени практически не было прогресса в улучшении адекватности. 
Большинство получателей соц.помощи за чертой бедности получают очень мало помощи, которой недостаточно для смягчения их бедности значимым образом. Например, пособие по бедности не превышает 15 процентов от черты бедности, ежемесячное пособие на ребенка составляет только 3 процента от дохода получателей в беднейших 20 процентах (семьи с детьми составляют большинство бедных в России). Напротив, выплаты, которые не являются адресными, часто равны или превышают черту бедности (например, выплаты, основанные на заслугах).

2.5. Влияние социальной помощи на сокращение бедности

В то время как различия в масштабах сокращения бедности за счет трансфертов действительно велики между регионами, большинство регионы достигают не многого. И со временем тенденция отрицательная: выплаты оказывают меньше влияния на бедность в 2017 году в среднем по сравнению с 2014 годом.
Обобщая это для всей России, на Рисунке 14 сравнивается разрыв бедности до получения всеми бедными домохозяйства (около 600 млрд. рублей, или 0,8 процента ВВП) на трансферты социальной помощи (всего бюджет в 2014 году составил около 2,0 трлн рублей), а сокращение бедности (на 260 млрд рублей: до 337 миллиардов (или 0,45 процента ВВП). Остальные государственные расходы на социальную помощь (1 623 млрд.руб.) достаются небедному населению.

Рисунок 13. Эффективность социальных выплат: сколько копеек из каждого выплаченного рубля идет на сокращение дефицита дохода малоимущих получателей выплат

Рисунок 14. Социальная помощь и дефицит доходов в 2014 году, млрд. руб.

Первый столбик - дефицит доходов до соц.помощи, второй столбик - дефицит доходов после соц.помощи, третий столбик  - расходы бюджета

Согласно официальным данным, разрыв бедности (дефицит дохода) достиг самого высокого уровня в 1992 году, составив 6,2 процента от общего дохода население и с тех пор сокращается, особенно после 2000 года. К 2010 году он составлял 1,2 процента. К 2015 году оценка, предоставленная Росстатом, составляла менее 1 процента ВВП. Это означает, что достаточно потратить менее 1 процента ВВП, чтобы вывести всех бедных за черту бедности.

Тот факт, что значительные ресурсы, выделяемые на социальную помощь в России, не сильно облегчают ситуацию с бедностью вызывает озабоченность по поводу дизайна и производительности системы. Только часть от общего консолидированный бюджет социальной помощи (0,4 процента ВВП) расходуется на программы с той или иной формой адресности. Выплата всех существующих адресных программ для бедных не будет достаточно, чтобы покрыть дефицит бедных и искоренить бедность, так как бюджет для всех адресных программ (256 млрд. рублей) значительно ниже дефицита доходов после трансфертов социальной помощи (337 млрд рублей). Система должна предоставлять больше ресурсов бедным, что потребует некоторых перераспределение между программами. 

2.6. Международные сравнения: Россия в контексте мировых тенденций и ориентиров

Уровень расходов России на социальную помощь значительно выше среднего мирового показателя и составляет в 1,6 процента ВВП. Даже по сравнению с более богатыми, чем в среднем, странами с более высоким бюджетным потенциалом этот уровень высок.

Программы, социальной помощи насчитывают 756 федеральных программ (округлено до 800 и выше) и в среднем около 150 региональных программ в регионе. Некоторые программы крошечные с только несколько получателями, некоторые из них охватывают более половины населения. Как правило, каждая программа управляется своим законом / правовым актом, предусматривающий сложный свод правил и инструкций. В то время как в общем случае количество программ мало.

На графиках ниже (рисунок 16) изображен охват бедных программами социальной помощи, сравнивающий Россию с группой стран. Чтобы сделать данные сопоставимыми, здесь были использованы другое определение бедности: во всех странах это беднейшие 20 процентов населения до передачи социальной помощи. Это показывает, что в России социальные охват оказанием помощи является выдающимся - сопоставим с лучшими странами в мире и превышение показателей многих стран ОЭСР. Однако, учитывая юридическую гарантию, что система должны охватывать всех с низкими доходами, все еще существует разрыв в охвате.

Рисунок 16. Охват беднейших 20 процентов населения программами социальной помощи

Рисунки 17-19 показывают охват по квинтилям (от слова 1/5 что составляет 20%) распределения доходов в России и группе страны сравнения (рисунок 17), распределение социальной помощи по квинтилям населения (от самых бедных к самым богатым) - Рисунок 18, а уровень трансфертов социальной помощи в процентах от доходы бенефициаров (Рисунок 19).
Хотя Россия, как указано выше, выделяется как страна с высоким охватом населения, получающих социальную поддержку, она также демонстрирует слабые результаты таргетирования (чрезвычайно высокие показатели включения для самого богатого квинтиля, в то время как 20% беднейших слоев населения составляют лишь 25 процентов всех получателей). 

На всех рисунках   следующее ранжирование: Q1 (самый бедный) Q2 Q3 Q4 Q5 (самый богатый)

Рисунок 17. Сравнительный анализ социальной помощи в России: охват и охват преимущества

Рисунок 18. Адресность: процент получателей по квинтилям дохода до получения соц. поддержки

Рисунок 19. Адекватность пособий по социальной помощи для самого низкого квинтиля (в процентах к всем получателям)

Рисунок 20.

3. Обновление системы социальной помощи в России

Чтобы понять ключевые детерминанты сегодняшнего функционирования системы социальной помощи в России, важно иметь в виду, что эта система развивалась в течение почти столетия и что сегодня объединяет различные политические и социально-экономические приоритеты из очень разных времен.
Россия унаследовала систему социальной помощи от Советского Союза: социальные льготы и гарантии существовала наряду с политикой полной занятости, государственного регулирования цен и заработной платы и обширные субсидии на потребительские товары и услуги. В переходный период в 1990-х годах, когда экономика столкнулась с серьезным кризисом, политическим ответом было увеличение числа пособия по социальной защите, а также категории населения, имеющие право на них, без изучение вариантов переориентации системы на более бедные слои населения.

Сегодня система сталкивается с серьезной проблемой в своем развитии. В середине 2018 года Правительство РФ объявило о своих стратегических целях развития вдвое сократить бедность к 2024 году увеличение продолжительности жизни, улучшение жилищных условий и инновации в образовании. Эти цели были сформулированы как возобновление общественного договора между правительством и обществом и
бросили вызов статус-кво в социальной политике. Оценки показывают, что для возвращение экономики к росту недостаточно вдвое сократить уровень бедности за шесть лет: доходы нижнего квинтиля должны расти темпами не менее 5 процентов в год - темпов, не наблюдаемых с начала 2000-х годов. Социальная помощь предоставляется уникальным шансом, способным обеспечить столь необходимый импульс к уровню жизни бедных и помочь достичь поставленных целей. Но чтобы играть свою роль, система должна была бы переориентироваться на адресные программы.

Источники с атрибуцией

Развитие эффективной социальной поддержки населения в России: адресность, нуждаемость, универсальность / Под ред. к. э. н. В. Назарова и А. Пошарац. Научный доклад. М.: Научноисследовательский финансовый институт; Всемирный банк, 2017,

«Всемирный банк. 2019. На пути к более эффективной социальной помощи в России: Обновление показателей работы системы с учетом новой общенациональной цели сокращения вдвое уровня бедности к 2024 году. © World Bank.

Приложение. 

Таблица 1. Распределение социальных расходов по функции (зона евро, 2017 г.) (Источник: Евростат.)

Перевод картинки: Первый столбец: Всего расходов на соцнужды. Здравоохранение. Образование. Социальная защита, в том числе: больничные по болезнями и инвалидности, пенсии по старости и потерю кормильца, поддержка семьи и детей, пособия по безработице, социальное жилье или пособие на жилье
Заголовки столбцов: Категория соцрасходов, млрд.евро, доля в госрасходах, доля в ВВП