Москва. 28 марта. FINMARKET.RU - Правительство склоняется к тому, чтобы Росфинагентство, создаваемое для управления госдолгом и средствами суверенных фондов, получит статус еще одной государственной корпорации. Эксперты не видят в этой форме никаких преимуществ и уверяют, что спешка с созданием структуры для управления «народной заначкой» вредна - деньги могут быть потеряны.
- В ответ на постоянно звучащие упреки в неэффективном инвестировании средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (ФНБ) Минфин еще в 2008 году решил создать Российское финансовое агентство (РФА).
- Оно должно заняться профессиональной работой с государственными долговыми бумагами, а также с большей отдачей вкладывать средства суверенных фондов на рынке ценных бумаг.
- Законопроект о Росфинагентстве был внесен правительством в Госдуму в сентябре 2012 года; в январе этого года он принят в первом чтении. Второе чтение намечено на апрель.
- Депутаты высказали массу опасений за судьбу средств суверенных фондов, переданных в управление коммерческой организации, учреждаемой, как предлагало правительство, в форме ОАО. Высказывались предположения, что РФА может быть приватизировано вместе со всеми переданными ему государственными деньгами.
Минфин решил пойти на уступки депутатам. О границах возможного компромисса «Финмаркету» рассказал представитель ведомства, знакомый с обсуждением проблемы.
Без госкорпорации не обойдешься
После долгих дискуссий, в которых участвовали представители заинтересованных ведомств, Госдумы, Совета федерации, администрации президента, все согласились, что для РФА полностью не подходит ни одна из существующих организационно-правовых форм. Но теперь «усиливается поддержка подхода», что деятельность Росфинагентства должна регулироваться специальным законом, а само Агентство создаваться в форме государственной корпорации, рассказал источник. В эту форму можно заложить любой функционал, хотя у нее есть и масс недостатков.
- Госкорпорации действуют на основании специального закона: для каждой он свой. Они подотчетны только правительству. Их собственность не является государственной. Государство не отвечает по их обязательствам. Они не могут быть обанкрочены. Их закупочную деятельность регулирует особый закон «О закупках госкорпораций» (223-ФЗ).
- Первой госкорпорацией в 2003 году стало Агентство по страхованию вкладов.
- В 2007 году этот статус обрели еще сразу шесть организаций: Внешэкономбанк, как институт развития, «Росатом», «Ростехнологии», объединившая значительную часть предприятий оборонно-промышленного комплекса, «Роснано», Фонд содействия реформированию ЖКХ, «Олимпстрой». Две последние госкорпорации должны быть ликвидированы после достижения уставных целей, соответственно в 2016 и 2014 годах.
- В послании Федеральному собранию в 2009 году тогдашний президент Дмитрий Медведев назвал статус госкорпорации бесперспективным, поставив цель преобразовать те из них, которые работают в конкурентной среде, в акционерные общества.
- С тех пор в 2010 году акционировалась только «Роснано». Теперь велик шанс, что госкорпораций вновь станет семь.
Росфинагентству урежут полномочия и вознаграждение
Минфин согласился добавить в цели деятельности РФА, наряду с задачей обеспечения сохранности и прироста средств суверенных фондов, "содействие устойчивому развитию экономики России" с помощью участия в финансировании общенациональных самоокупаемых проектов.
Но РФА не дадут полной свободы в распоряжении переданными ему средствами суверенных фондов при их инвестировании в производственные проекты внутри страны. Правительство будет разрабатывать критерии отбора самоокупаемых инфраструктурных проектов. Отбирать проекты будет Минфин с учетом заключений Минэкономразвития.
Договор о порядке и условиях выделения средств ФНБ также будет подписываться между инициаторами проекта и непосредственно Минфином. Приобретать РФА сможет долговые бумаги, размещенные исключительно по открытой подписке.
Кроме того, Минфин готов согласиться с тем, чтобы на время переходного (трехлетнего) периода предельные объемы передаваемых в управление средств ФНБ фиксировались в законе о федеральном бюджете.
Кроме того:
- Правительство будет устанавливать порядок определения вознаграждения для Агентства. Это вознаграждение будет состоять их двух частей – базовой и дополнительной, выплачиваемой в зависимости от финансового результата.
- Депутаты предлагали ликвидировать РФА при получении в течение трех лет финансового результата ниже заданного. Минфин возражает против этого: специфика финансовых рынков делает более целесообразным пятилетний интервал.
- Критерии эффективности РФА будут установлены непосредственно в законе. Минфин предлагает, чтобы доходность инвестирования РФА была не ниже индекса обращающихся на рынке высоконадежных долговых бумаг иностранных государств. Сравниваться при этом станут среднегодовые значения на пятилетнем периоде.
- Неэффективность текущей деятельности РФА должна вести к принятию "кадровых, организационных и административных мер". Ликвидация Агентства возможна только на основании особого закона, то есть останется в руках Госдумы.
- Члены наблюдательного совета, кроме его председателя, должны иметь не менее пятилетнего опыта работы на высоких руководящих постах в банках, страховых или инвестиционных компаниях, фондовой биржи или в другой госкорпорации.
- Договорились, что РФА будет запрещено открывать филиалы; только представительства, в том числе за рубежом;
Несогласованными остались два «системно значимых вопроса»:
- способы предотвращения ареста размещенных за рубежом средств, переданных в управление РФА;
- и, собственно, организационно-правовая форма РФА.
Валерий Миронов, Центр развития ВШЭ
«Создание РФА в форме госкорпорации – спорное решение. Оно делает бессмысленным выделение суверенных фондов из Минфина. Создается впечатление, что это нужно только для того, чтобы вывести средства суверенных фондов из-под влияния создаваемого на базе ЦБ монстра в виде мегарегулятора.
Открытое акционерное общество – более открытая форма. Оно обязано публиковать отчетность. Госкорпорации действуют по специальному закону, и о финансовых результатах их деятельности мы знаем не много. Их деятельность для общества закрыта. Их же при Медведеве хотели уничтожать. Правда, когда деньгами управлял Минфин, тоже были проблемы с открытостью.
У ОАО тоже есть свои проблемы: как все компании, они рискуют и могут потерять деньги. Средства Резервного фонда и ФНБ – особые деньги: это заначка, деньги народа. Их использование должно контролироваться.
В других странах такие фонды регистрируются в специальной форме субъекта публичного права. В нашем Гражданском кодексе такой формы нет. Может быть лучше сто раз подумать, не спешить, как часто в последнее время поступает Дума, а создать в Гражданском кодексе специальную форму для фондов».
Максим Шеин, инвестиционная компания «Брокеркредитсервис»
«Не уверен, что статус госкорпорации сделает инструмент инвестирования средств суверенных фондов более сильным. К сожалению, все, что связано с государством, несет большие репутационные риски из-за непоследовательности, которая присутствует во многих инвестиционных действиях государства: начиная от инвестиционных программ в энергетике и заканчивая режимами налогообложения нефтяников. Более стабильна и понятна ситуация лишь в банковской сфере.
Это известный с незапамятных времен российский риск, о котором говорят все иностранцы: слишком часто меняются правила игры.
Сейчас бизнес тяготеет к государству. И Америка и Европа здесь не исключение. Государство там играет активную роль в бизнесе, даже не являясь акционером. Поэтому если последовательная политика будет государством проводиться, это может быть и хорошо.
Минфин, конечно, перестраховывается, предлагая наложить столь жесткие ограничения на РФА при инвестировании внутри страны в инфраструктурные проекты. Может быть, и правильно делает: инфраструктурные проекты у нас самые нетранспарентные. Скорее всего, в Минфине нет долгосрочной стратегии: они хотят начать с такой сложной схемы согласования, а дальше посмотрят, как этот формат будет работать.
Опыт других стран здесь не показателен. Вряд ли чей-то зарубежный опыт может быть напрямую применен в России, да и в любой другой стране, даже в силу различия менталитета народов».
Александр Захаров, партнер консалтинговой компании Paragon Advice Group
«Существуют два риска ареста средств государственной организации за рубежом.
- Первый: требования к казне Российской Федерации и к средствам, находящимся на счетах государственных учреждений за рубежом. Известные дела фирмы «Noga», по делу «ЮКОСа» и множество других. Такие иски могут возникать по всем случаям, где российское государство может выступать в роли ответчика.
- Второй связан с непопулярными мерами, которые придумал Евросоюз для Кипра. Если на госсредства за рубежом может быть распространен государственный иммунитет, они могут быть размещены в зарубежные суверенные фонды, что будет регулироваться межгосударственными соглашениями, то негосударственные средства, вложенные в бумаги негосударственных организаций, могут быть лишены всяких гарантий.
За рубежом мы столкнулись с тем, что Россию никто не любит. Для всех наши деньги являются непонятного происхождения, независимо от того, на счетах государственной или коммерческой компании они находятся. Неизвестно, кто будет объявлен следующим «Кипром».
Мы приходим к ситуации, когда вложения (в любой форме) средств суверенных фондов за рубежом оказываются более рискованными, чем внутри страны, в экономику России. Но это должны быть вложения не в банковскую сферу, где деньги делают деньги, а в реальную экономику, в инфраструктуру, которая вела бы к экономическому росту.
У нас есть печальный опыт государственной корпорации «Госинкор» [создана в 1993 году для предоставления гарантий и поручительств по инвестпроектам. За шесть лет существования привлекла $250 млн иностранных инвестиций; 98% из $1,2 млрд выделенных ей средств ушло на содержание корпорации. «Госинкор» ликвидирована в 2003 году]. Как говорят, государственные средства были выведены из корпорации в коммерческие структуры [в том числе, в «Гута-банк», из-за финансовых проблем присоединенный в 2004 году к ВТБ].
Когда госденьги оказываются в руках коммерческой организации, то они подвергаются таким же рискам, как любые деньги бизнеса».
Агван Микаэлян, гендиректор аудиторско-консалтинговой фирмы «Финэкспертиза»
«Почему для суверенных фондов нужна такая форма то ли собственности, то ли управления, как госкорпорация, - не понятно. У нее нет серьезных достоинств. Если это организация создается с коммерческими целями, то это должна быть форма ОАО или ЗАО. Государственное присутствие должно фиксироваться в форме собственности. Если некоммерческие – то в виде общественной организации, партнерства.
Конечно, для управления такими огромными фондами да еще с такими большими государственными задачами форма некоммерческой организации не очень годится. Но и представить себе коммерческую организацию, которая управляет почти 100% государственных финансов, это очень смело. Для Америки это нормально, для нас смело: нет опыта.
Внутреннее противодействие может быть на любом уровне только потому, что это не в наших традициях. Есть китайская поговорка: «Все, что не соответствует традициям – нежизнеспособно».
