Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2011 год
Введение
В той мере, в какой поступающие к Уполномоченному жалобы отражают положение дел с соблюдением прав человека в России, отчетный год вполне может считаться среднестатистическим. Общее количество жалоб осталось на уровне последних лет. Существенно не изменилось и их распределение по тематике: как и прежде, больше всего жалоб оказалось подано в связи с нарушениями права на судебную защиту. Чуть меньше - на нарушения социальных прав. Таким образом, по формальным показателям правозащитная ситуация выглядела в целом устойчивой. При этом, однако, в стране и особенно в ее мегаполисах продолжали подспудно накапливаться предпосылки к активизации гражданского общества в вопросах соблюдения конституционных прав и свобод человека.
В конце отчетного года отмеченная тенденция со всей очевидностью проявилась в заметно возросшем общественном запросе на реализацию конституционного права граждан на участие в управлении делами своего государства. Столь новое для многих из нас явление общественной жизни в отчетном году сравнительно мало сказалось на традиционных формах работы Уполномоченного. Причины этого вполне прозаичны:
- во-первых, подъем общественной активности пришелся на декабрь отчетного года и по чисто объективным причинам не успел отразиться в почте Уполномоченного;
- во-вторых, в силу специфики своего мандата Уполномоченный чаще всего рассматривает индивидуальные и коллективные жалобы на действия (бездействие) конкретных государственных органов и должностных лиц. В данном же случае сигнализировавшие об отмеченной тенденции массовые общественные выступления по большей части имели своим адресатом не столько конкретные государственные органы, сколько государство в целом, и носили поэтому политический характер.
Как повлияют обозначившиеся в конце отчетного года перемены в общественных настроениях на приоритеты, содержание и формы работы государственного правозащитного института Уполномоченного по правам человека, покажет практика наступившего 2012 года. Впрочем, уже сейчас можно предположить, что логика и динамика общественной жизни, а также обнародованные руководством страны планы политических преобразований потребуют от Уполномоченного уделить повышенное внимание вопросам реализации основных конституционных прав - на равенство перед законом и судом, на достоинство и неприкосновенность частной жизни, на свободу совести, мысли и слова, на объединения и собрания, в конечном счете на участие в управлении делами государства.
1. О количестве и тематике обращений граждан
В отчетном году к Уполномоченному поступило более 54 тыс. единиц входящей корреспонденции, содержавшей индивидуальные и коллективные жалобы на нарушения прав и свобод, информационные сообщения и обращения по правозащитной тематике, предложения об участии в проектах правозащитной направленности, а также о взаимодействии с политическими партиями и общественными организациями. Решения по всем поступившим документам выносились в соответствии с Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".
В соответствии с упомянутым Федеральным конституционным Законом Уполномоченный не рассматривал и никак не комментировал поступавшие к нему политические заявления и отклонял предложения о взаимодействии с политическими партиями и организациями. Напротив, он внимательно изучал информационные сообщения о нарушении прав и свобод человека, в ряде случаев принимая их к своему производству на основании статьи 21 того же Закона.
В отчетном году к Уполномоченному поступило свыше 6 тыс. типовых обращений верующих ряда религиозных организаций. Все обращения были написаны путем заполнения готовых бланков, размещенных на электронных сайтах указанных организаций, и содержали не информацию о конкретных фактах нарушения прав и свобод человека, а заявления протеста против различных аспектов деятельности государственных органов. Воспринимая направление подобных декларативных обращений как попытку оказать целенаправленное давление на работу его аппарата, Уполномоченный, как и в предыдущем году, оставлял их без регистрации и рассмотрения по существу, ограничиваясь направлением аргументированного ответа на электронный сайт организаторов кампании.
Жалоб на различные нарушения прав и свобод человека в отчетном году поступило свыше 26 тыс. единиц. 98,3% всех жалоб было направлено с территории Российской Федерации российскими и иностранными гражданами, а также лицами без гражданства. 1,7% жалоб поступило от российских граждан из-за рубежа. Распределение жалоб по регионам нашей страны осталось практически неизменным. 31,5% всех жалоб поступило из Центрального федерального округа; 18,3% - из Приволжского федерального округа; 11,9% - из Южного федерального округа; 10,6% - из Сибирского федерального округа; 9,4% - из Северо-Западного федерального округа; 6,8% - из Уральского федерального округа; 5,5% - из Северо-Кавказского федерального округа; 4,2% - из Дальневосточного федерального округа.
В отчетном году на 100 тысяч человек населения страны пришлось в среднем 18 жалоб, то есть на 2 жалобы меньше, чем в 2010 году. Выше указанного среднего значения были показатели Южного федерального округа - 22,6 жалобы, Центрального федерального округа - 21,5 жалобы и Северо-Западного федерального округа - 18,1 жалобы на 100 тысяч человек населения. Ниже среднего значения оказались показатели Дальневосточного (17,4), Приволжского (16,0), Северо-Кавказского (15,2), Уральского (14,6) и Сибирского (14,5) федеральных округов.
Среди субъектов Российской Федерации по количеству жалоб на 100 тысяч человек населения лидировали Чукотский автономный округ (36), Республика Коми (34,5), Орловская область (32,9), Кировская область (29,5) и Камчатский край (29,3).
Распределение жалоб по группам прав и свобод в целом сопоставимо с предыдущим годом.
Наибольшее количество жалоб (57,7% от их общего количества) было посвящено нарушению личных (гражданских) прав и свобод. В данной группе, несмотря на уменьшение их доли на 5,8%, подавляющее большинство - 59,1% составляют жалобы, связанные с нарушениями права на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство. На 1,1% снизилась доля жалоб на нарушение права на свободу передвижения и выбор места жительства.
Каждая пятая жалоба на нарушение личных прав касается условий содержания в следственных изоляторах и исправительных учреждениях.
Каждая четвертая жалоба от их общего количества подана в связи с нарушением социальных прав граждан. Внутри этой категории жалоб, как и в предыдущем году, чуть меньше половины (44,6%) составили жалобы на нарушение права на жилище, в частности, на неисполнение государством своих обязательств как по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, так и по его предоставлению очередникам в муниципальных образованиях.
В этой же категории жалоб на 1,7% возросла доля жалоб на нарушение права на социальное обеспечение. Также увеличились и доли жалоб на: нарушение права на благоприятную окружающую среду (на 4,9%), достаточный уровень жизни и здоровья (на 7,3%).
В отчетном году немного снизилось количество жалоб на нарушение экономических прав и свобод. Их доля от общего количества жалоб стала меньше на 2,7% по сравнению с показателем предыдущего года, составив в итоге 13,2%. На 3,6% по сравнению с предыдущим годом сократилась доля жалоб на нарушение права на справедливые и благоприятные условия труда, которая составила 18,4%.
Внутри этой же категории отмечен рост количества жалоб на нарушение права частной собственности на имущество.
На нарушение политических прав и свобод в отчетном году поступило 1,8% от общего количества жалоб, что представляет увеличение на 0,6% по сравнению с предыдущим годом. Внутри этой категории на 10,5% возросло количество жалоб на нарушение права на обращение.
Состоявшиеся в отчетном году выборы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации не привели к увеличению количества жалоб на нарушение права на участие в управлении государства. Отчасти это, возможно, объясняется тем, что выборы пришлись на декабрь. Кроме того, многие недовольные организацией и итогами выборов граждане в качестве способа выражения своего несогласия явно предпочли участие в массовых протестных акциях. При этом не может не вызвать удовлетворения почти двукратное сокращение количества жалоб на нарушение права на свободу собраний и митингов. Впрочем, оценивая этот статистический показатель, следует учитывать, что многие выходящие на протестные акции граждане не испытывают особого доверия к стандартным процедурам защиты своих прав.
Доля жалоб на нарушение культурных прав не превысила 1% от общего количества поступивших жалоб. При этом доля жалоб на нарушение права на образование снизилась сразу на 25,1% по сравнению с предыдущим годом, хотя и осталась по-прежнему высокой, составив 61,9% от общего количества жалоб указанной категории.
Поступившие к Уполномоченному жалобы рассматривались вначале на предмет их приемлемости, а затем по существу. В установленный законом срок заявителям направлялись аргументированные ответы, многие из которых неизбежно носили промежуточный характер, ибо для разрешения поставленных заявителем вопросов Уполномоченному требовалось вступить в контакт с другими государственными органами.
Уполномоченный был вынужден отклонить 15,5% поступивших жалоб по причине их несоответствия установленным критериям приемлемости. О чем всем авторам таких жалоб был направлен аргументированный ответ.
По итогам рассмотрения 47,8% жалоб заявителям, не исчерпавшим правовых средств защиты своих прав, были направлены разъяснения и рекомендации о формах и методах их дальнейших действий.
27,2% поступивших жалоб были приняты Уполномоченным к рассмотрению. Добиться полного восстановления прав заявителей удалось по 9,9% дел (в 2010 году - по 5,05% дел). Часть находившихся в работе жалоб не были разрешены в отчетном году и будут отражены в докладе Уполномоченного за 2012 год.
2. Право на свободу и личную неприкосновенность
Конституция Российской Федерации провозглашает право каждого на свободу и личную неприкосновенность, а арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускает только по судебному решению. На деле, к сожалению, эта безупречная с точки зрения формального права норма не всегда работает, как предусмотрено нашей Конституцией. Причина в том, что "заключение под стражу" - одна из семи предусмотренных законом мер пресечения - превратилась в синоним самого понятия "мера пресечения" и, как показывает опыт, применяется едва ли не на безальтернативной основе. Проще говоря, при наличии оснований для избрания меры пресечения правоприменитель почти всегда избирает именно заключение под стражу. При этом подозреваемый или обвиняемый, чья вина еще не доказана, содержится в условиях, зачастую близких к пыточным, что резко повышает соблазны и возможности незаконного давления на него со стороны недобросовестного следователя.
В июне отчетного года к Уполномоченному поступило обращение Я. в защиту прав П., обвиняемого по ч. 4 ст. 188 УК РФ. Заявитель выражал несогласие с постановлением Краснодарского краевого суда от 11.05.2011 г. о продлении П. срока содержания под стражей. Принимая это постановление и отказывая в удовлетворении ходатайства об изменении П. меры пресечения, судья согласился с доводами следствия о том, что, выйдя на свободу, обвиняемый мог воспрепятствовать производству по уголовному делу. Кроме того, отказ изменить П. меру пресечения судья обосновал тем, что обвиняемый и его адвокат продолжали ознакомление с материалами дела, а следователь еще не успел изложить на бумаге текст обвинительного заключения.
В судебном постановлении не разъяснялось, каким образом П. мог помешать производству по делу, коль скоро следствие было закончено, а все доказательства - тем самым собраны. Также не было понятно, что мешало следователю написать обвинительное заключение, изменив П. меру пресечения с заключения под стражу на более мягкую. В целом же вынесенное судебное постановление обосновывало лишь избрание меры пресечения вообще, под которой по умолчанию понималось именно заключение под стражу.
Усмотрев в таком подходе суда ущемление права П. на личную неприкосновенность, Уполномоченный в июле отчетного года обратился в Президиум Краснодарского краевого суда с ходатайством об отмене состоявшихся по делу П. судебных решений об избрании ему меры пресечения в виде заключения под стражу. В удовлетворении этого ходатайства было отказано. Тем временем все сроки заключения под стражу истекли, в результате чего П. был освобожден. А уголовное дело было прекращено в связи с отсутствием состава преступления.
В целом приходится констатировать, что следственные органы и суды "по привычке" рассматривают заключение под стражу как единственную меру пресечения, крайне редко утруждая себя доказыванием оснований для ее применения. Между тем закон требует эти основания не просто огласить, но именно доказать.
В конце 2010 года к Уполномоченному обратился М. в защиту прав гражданина Ж., обвиняемого по п. "б" ч. 4 ст. 162 УК РФ. Заявитель выражал несогласие с постановлением Каширского городского суда от 19.11.2010 г. о продлении Ж. срока содержания под стражей.
Этим постановлением было удовлетворено ходатайство следователя следственного отдела по г. Кашире Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Московской области о продлении срока содержания под стражей обвиняемого Ж. на 3 месяца - до 8 месяцев 25 суток.
Кассационным определением судебной коллегии по уголовным делам Московского областного суда от 02.12.2010 г. постановление было оставлено без изменений.
Ознакомившись с указанным судебным актом, Уполномоченный не обнаружил в нем ни одного фактического доказательства того, что обвиняемый скроется или воспрепятствует производству по уголовному делу. Кроме того, в течение почти шести месяцев, предшествовавших вынесению судебного постановления о продлении срока содержания Ж. под стражей, в отношении обвиняемого вообще не проводились какие-либо следственные действия.
С учетом установленных нарушений Уполномоченный 12 января отчетного года обратился с ходатайством об отмене состоявшихся по делу Ж. судебных постановлений в Президиум Московского областного суда. Постановлением от 01.02.2011 г. Московский областной суд в удовлетворении ходатайства отказал.
Поскольку продленный срок содержания Ж. под стражей истекал 19 февраля отчетного года, а постановление об отклонении ходатайства Уполномоченный получил только 22 февраля, его обжалование в Верховный Суд Российской Федерации смысла не имело. Эта абсурдная ситуация является иллюстрацией несовершенства процедуры оспаривания в надзорном порядке постановлений суда о продлении срока содержания под стражей. Ходатайство об отмене этого постановления рассматривается надзорной инстанцией в течение 30 суток со дня поступления. На само надзорное производство отведено еще 15 суток. В сумме получается 45 суток без учета времени, необходимого для истребования уголовного дела из суда, который вынес обжалуемое постановление. Все это делает процедуру обжалования вступивших в законную силу постановлений о продлении срока содержания под стражей совершенно неэффективной: пока дело будет рассмотрено судом надзорной инстанции, продленный срок содержания под стражей не только истечет, но будет в очередной раз продлен новым судебным постановлением. Которое придется обжаловать вновь по тому же безнадежному для защиты графику. Чтобы описанная схема работала, следователю достаточно всякий раз просить суд о продлении срока содержания под стражей не более чем на 45 дней. В итоге "находчивый" следователь при желании всегда найдет возможность на формально законных основаниях многократно продлевать установленный УПК РФ двухмесячный как бы предельный срок содержания подозреваемого или обвиняемого под стражей, не оставляя защите шансов успеть обжаловать соответствующие судебные постановления.
С учетом этого не приходится удивляться тому, что практика едва ли не повсеместного применения меры пресечения в виде заключения под стражу оказалась на редкость живучей, даже несмотря на многочисленные поправки, внесенные в уголовно-процессуальное законодательство - об обязательном доказывании оснований для этого (ноябрь 2008 года); о запрете заключения под стражу подозреваемых и обвиняемых в совершении "экономических" преступлений (март 2010 года); о перечне заболеваний, препятствующих содержанию под стражей (январь 2011 года).
В ноябре отчетного года к Уполномоченному от адвоката С. поступила жалоба на постановление Тверского районного суда г. Москвы от 7.11.2011 г. о продлении срока содержания под стражей гражданки Г., обвиняемой в совершении преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 159 УК РФ. Тяжелобольная Г. содержалась под стражей с декабря 2010 года. Весной отчетного года она прошла обследование в клинике, в ходе которого у нее был диагностирован целый "букет" крайне серьезных заболеваний, требовалось и оперативное вмешательство. Состояние здоровья Г. продолжало быстро ухудшаться, дальнейшее пребывание под стражей угрожало жизни.
В связи с этим Уполномоченный обратился в Судебную коллегию по уголовным делам Московского городского суда с жалобой на постановление Тверского районного суда, указав не только на допущенные в нем нарушения норм уголовно-процессуального законодательства, но и на факт отказа суда проверить и дать должную правовую оценку доводам стороны защиты об ухудшении состояния здоровья Г.
Коллегия по уголовным делам Московского городского суда, увы, вполне ожидаемо отказалась удовлетворить жалобу Уполномоченного. По отмеченным выше "техническим" причинам продолжать процедуру обжалования неправосудного, по мнению Уполномоченного, судебного постановления не имело смысла. Обвиняемая осталась под стражей до суда, который признал ее виновной, назначив меру наказания условно и освободив в зале суда.
Оценивая практику бесконечного содержания обвиняемого под стражей, следует признать, что Г. еще повезло: она осталась жива. Некоторым ее товарищам по несчастью повезло меньше: они скончались в следственных изоляторах, где им фактически было предложено выбрать "сохранение здоровья и жизни в обмен на признание вины". Нелишне заметить, что такой выбор весьма удобен для следствия, ибо в настоящее время признание обвиняемым своей вины может быть "конвертировано" в разрешение дела по существу без судебного следствия. Соглашение обвиняемых со следствием - норма в принципе разумная. Но в сочетании с практикой необоснованно долгого содержания под стражей в условиях, близких к пыточным, не приведет ли ее применение к проникновению в нынешнее российское правосудие "формулы Вышинского", согласно которой "признание есть царица доказательств".
В январе отчетного года Правительство Российской Федерации приняло Постановление от 14.01.2011 г. N 3 "О медицинском освидетельствовании подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений". Постановление содержит перечень тяжелых заболеваний, препятствующих содержанию под стражей. Появление нормативного правового документа, призванного навести порядок в весьма запущенной сфере "тюремной" медицины, следует только приветствовать. Другой вопрос, можно ли рассматривать указанный перечень тяжелых заболеваний как исчерпывающий. А что если под стражей до суда окажутся тяжело больные граждане, чьи заболевания в него по каким-то причинам не попали.
Не до конца проясненной остается ситуация с административным арестом. Так, до настоящего времени не урегулирован правовой режим оказания медицинской помощи лицам, арестованным в административном порядке и находящимся в специальных приемниках. Единственным нормативным актом, регламентирующим порядок их содержании, являются Правила внутреннего распорядка специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке (Приложение N 4 к Приказу МВД России от 06.06.2000 г. N 605дсп). Согласно этому документу лица, нуждающиеся в неотложной медицинской помощи, освобождаются из специального приемника с выдачей изъятых у них вещей, предметов и ценностей и направляются в соответствующее лечебное учреждение государственной и муниципальной систем здравоохранения. О данном факте в течение суток извещаются судья или орган, оформивший документы об административном аресте, а также близкие родственники. При направлении арестованного в медицинское учреждение для оказания срочной квалифицированной медицинской помощи его конвоирование осуществляется до принятия решения о госпитализации или о невозможности содержания под административным арестом в условиях специального приемника. При этом пунктом 65 главы 7 указанных Правил установлено, что лица, нуждающиеся в неотложной медицинской помощи и имеющие открытый листок нетрудоспособности, подлежат освобождению из приемника.
По смыслу приведенных положений в их системной взаимосвязи, с учетом конституционного принципа, обязывающего толковать неустранимые сомнения в пользу обвиняемого, следует, что арестованный подлежит освобождению из специального приемника в момент принятия решения о его госпитализации, поскольку с этого момента он признается нуждающимся в неотложной медицинской помощи и получает листок нетрудоспособности. На практике, однако, эти положения зачастую толкуются не в пользу арестованного по делу об административном правонарушении.
В октябре отчетного года к Уполномоченному обратился адвокат В. в защиту прав У., который был арестован на 10 суток и доставлен для отбывания наказания в Спецприемник N 1 ГУ МВД России по г. Москве. В знак несогласия с решением суда арестованный объявил сухую голодовку. В связи с наступившим вследствие этого резким ухудшением состояния здоровья арестованный был госпитализирован, а через четыре дня после получения необходимой медицинской помощи выписан и вернулся домой. Срок назначенного У. административного ареста к этому моменту еще не истек.
Впоследствии уже новым судебным решением У. был признан виновным в совершении административного правонарушения по ч. 2 ст. 20.25 КоАП РФ (неуплата административного штрафа либо самовольное оставление места отбывания административного ареста) и вновь подвергнут административному аресту. Не согласившись с таким толкованием норм права, в начале февраля 2012 года Уполномоченный направил ходатайство Председателю Верховного Суда Российской Федерации с просьбой об отмене состоявшихся в отношении У. судебных решений и прекращении дела об административном правонарушении. На момент подписания настоящего доклада ответ на указанное ходатайство еще не поступил.
Заключение под стражу традиционно было востребовано следствием, в том числе как дополнительное, а порой и главное средство давления на подозреваемого или обвиняемого. С 1 января 2003 года стать преградой на пути реализации подобного порочного подхода призваны судьи. Почему они так редко выполняют доверенную им роль фильтра? Однозначного ответа на этот ключевой вопрос у Уполномоченного нет. Есть только предположения, опирающиеся на опыт работы с поступающими жалобами и на общедоступную информацию из различных источников. Возможно, все дело в пресловутом обвинительном уклоне, в основе которого лежат не только и даже не столько чья-то злая воля или руководящее указание, сколько искреннее восприятие судьей представителей следствия как членов своей корпорации. Печально известные слова одной из московских мировых судей о том, что "у суда нет оснований не доверять показаниям сотрудников правоохранительных органов", подтверждают высказанное предположение. Еще одно предположение сводится к тому, что заключение под стражу - не только самая суровая, но и самая "надежная" мера пресечения. Из собственного дома можно убежать, подписку о невыезде - нарушить, на денежный залог - махнуть рукой, личным поручительством - пренебречь. А судье, отклонившему ходатайство следователя о заключении подозреваемого или обвиняемого под стражу, за это - отвечать. Зато из камеры убежать куда как непросто, да и подозреваемый или обвиняемый всегда под рукой. И риска для судьи никакого. Наконец, третье предположение - скорее житейского свойства: заключение под стражу - дело простое, в то время как альтернативные ему меры пресечения сопряжены для судьи с организационными хлопотами. Денежный залог должен поступить на депозит, письменное поручительство еще надо написать. Пока этого не сделано, как поступить с подозреваемым или обвиняемым? Если его допустимо заключить на это время под стражу, то не проще ли его там и оставить?
Есть, вероятно, и другие версии причин, объясняющих непротивление судей следствию, при вынесении решения об избрании меры пресечения. Как с этим бороться? Можно упростить механизм применения мер пресечения, альтернативных заключению под стражу, например, предусмотрев в законе приоритетное избрание личного поручительства в случае, если поручитель сам явился в суд, или залога, если он уже внесен. Однако корректирующие поправки отмеченную проблему в целом, конечно, не решат. Гораздо важнее и эффективнее было бы привить судьям стойкий навык при вынесении решения об избрании меры пресечения руководствоваться прежде всего правами подозреваемого или обвиняемого, а не задачей облегчить работу следствия.
3. Право на определение национальной принадлежности
В соответствии со ст. 19 Конституции Российской Федерации государство гарантирует права и свободы человека и гражданина независимо от его расы и национальности. Статья 26 нашей Конституции предоставляет каждому право определять и указывать свою национальную принадлежность, одновременно объявляя незаконными попытки принуждения к этому. Иными словами, государство рассматривает национальную принадлежность как сугубо личное дело человека, как вопрос его самоидентификации, не имеющий никаких правовых последствий. С учетом опыта как Российской империи, где обязательной и юридически значимой являлась регистрация конфессиональной принадлежности, так и СССР, где столь же обязательной была регистрация национальной принадлежности, указанные положения Конституции Российской Федерации нельзя не расценить как важнейшее завоевание демократии. Что, впрочем, пока не обеспечивает им всеобщего понимания и не избавляет от правоприменительных проблем.
Отчасти это объясняется резко возросшим в постсоветский период значением национальной принадлежности как фактора самоидентификации. Чтобы подчеркнуть свою национальную принадлежность, многим бывает достаточно заявить о ней, например, в ходе переписи населения, опросные листы которой заполняются, как известно, со слов граждан. Есть, однако, и те, кто настаивает на соответствующей записи в паспорте, с чем возникают непреодолимые трудности.
В настоящее время нормативно-правовая база не предусматривает для официальных документов обязательной графы "национальность". В тех же немногих документах, где существует возможность указать национальную принадлежность, это делается строго по желанию гражданина. Так, согласно Федеральному закону от 15.11.1997 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния", сведения о национальности родителей могут содержаться в свидетельстве о рождении ребенка (ст. 23), о национальной принадлежности супругов - в свидетельстве о заключении брака (ст. 29). Согласно этому же закону внесение изменений, касающихся национальности, осуществляется по заявлению заинтересованного лица. Точно так же регулируется этот вопрос и в Гражданском кодексе Российской Федерации. Но вот пример другого рода.
В апреле отчетного года жительница
г. Партизанска Приморского края Г. обратилась к Уполномоченному с просьбой восстановить "историческую справедливость" и официально признать ее немкой, коей она себя ощущает, будучи дочерью немки. О том, что мать Г. немка, сохранилась запись в свидетельстве о рождении заявительницы. Однако обращение Г. в УФМС России по Приморскому краю с просьбой исправить ошибку, допущенную при оформлении "старого" паспорта, выдав ей справку с указанием национальности "немка", результата не дало. В ОФМС России по Магаданской области, где Г. был выдан первый паспорт, ей также отказали, посоветовав обратиться в суд с заявлением об установлении факта, имеющего юридическое значение. Партизанский городской суд в октябре 2009 года отказал Г. в принятии заявления об установлении факта, имеющего юридическое значение, о признании ее немкой, мотивировав это тем, что суд устанавливает факты, имеющие юридическое значение, только при невозможности получения в ином порядке нужных документов или при невозможности восстановления утраченных, в порядке особого производства. В паспорте же гражданина СССР образца 1974 года Г. записана "русской". Впрочем, как представляется, даже если бы она была записана в старом паспорте "немкой", государство, не считая этот факт юридически значимым, не смогло бы его удостоверить путем выдачи какого-либо официального документа, например, паспорта или соответствующей справки.
С одной стороны, такой подход представляется обоснованным: создав прецедент официального документирования сугубо личного выбора граждан, пришлось бы вносить в паспорта также сведения об их вероисповедании, политических взглядах или, например, об их сексуальной ориентации, и любые другие характеристики, являющиеся результатом личного выбора. С другой стороны, как быть, если фиксация национальной принадлежности российского гражданина может иметь для него правовые последствия.
В отчетном году к Уполномоченному обратился житель г. Москвы Е., долгие годы добивающийся официального признания себя этническим латышом по вполне прозаичным причинам. Как латыш Е. мог бы в упрощенном порядке получить вид на жительство в Латвии, а вместе с ним и ряд привилегий, например, право безвизового въезда во многие страны. Иными словами, факт принадлежности к латышской национальности, не имеющий юридического значения для Российской Федерации, имел юридическое значение для конкретного российского гражданина.
Дело о признании Е. этническим латышом тянется в судах с 2002 года, но признать его этническим латышом не смогли по причине отсутствия доказательств. В поисках этих доказательств российский суд добрался до прапрадеда Е. и, установив, что тот был иудейского вероисповедания, отказался признать Е. латышом. Попытки Е. убедить суд в том, что жена его еврейского прапрадеда была все-таки латышкой, результата не дали. По мнению суда, ни это обстоятельство, ни даже факт свободного владения латышским языком самим Е. не являлись доказательством его принадлежности к латышской национальности. Окончательно запутавшись в генеалогии Е., суд был, кажется, уже готов приступить к измерению его черепа линейкой, но делать этого все же не стал, бесповоротно отказавшись считать Е. этническим латышом.
Потребовав от Е. доказать свою национальную принадлежность, суд, как представляется, вступил в противоречие с нормой нашей Конституции, согласно которой национальная принадлежность - это результат самостоятельного, то есть субъективного выбора, не требующего тем самым доказательств. Но с другой стороны, любой суд работает именно с доказательствами и устанавливает факты только на их основе.
Чтобы разобраться в возникшем противоречии, уместно обратиться к Постановлению Европейского Суда по правам человека от 27.04.2010 г. по делу "Чьюботару против Молдовы". Гражданин Молдавии Чьюботару решил официально изменить свою национальную принадлежность с молдавской на румынскую, обратившись с этой целью в орган гражданской регистрации. Чьюботару отказали со ссылкой на то, что ни один из его родителей не значился этническим румыном в его свидетельстве о рождении. Заявителю было рекомендовано обратиться в Национальный архив с тем, чтобы найти доказательства румынского происхождения своих предков. Таким образом, Европейский Суд по правам человека признал допустимым для государства регистрировать национальную принадлежность своих граждан на основании объективных доказательств. Вместе с тем Европейский Суд посчитал, что к подобным доказательствам могут быть отнесены отнюдь не только документальные свидетельства национальной принадлежности родителей или предков заявителя, но также и факты, подтверждающие его связь с национальной (этнической) культурой, к которой он желает быть причислен. Среди таких фактов - имя, владение национальным языком, соблюдение национальных обычаев и др. Приняв во внимание общеизвестные исторические реалии Молдавии, Европейский Суд пришел к выводу о том, что, отказавшись рассматривать доказательства принадлежности Чьюботару к национальности иной, чем та, к которой были причислены его родители советскими властями, государство не обеспечило уважения личной жизни заявителя, то есть не исполнило свое позитивное обязательство перед ним.
Аналогичный подход был сформулирован и Конституционным Судом Российской Федерации в его Определении от 01.12.2009 г. N 1485-О-О. По мнению Суда, законодательство не только не исключает, но, напротив, предполагает возможность внесения в записи актов гражданского состояния изменений в части определения национальной принадлежности в случае предоставления документов, подтверждающих наличие оснований для этого.
Проблема объективного подтверждения национальной принадлежности имеет для нашей страны отнюдь не умозрительное значение. Согласно ст. 69 Конституции Российской Федерации государство гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами международного права и международными договорами, в которых оно участвует. Коренные малочисленные народы имеют право на защиту исконной среды своего обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов. В целях реализации этого права коренные малочисленные народы нашей страны имеют определенные преференции, в том числе правовые. Им, в частности, предоставлены особые, повышенные квоты вылова рыбы и добычи зверя. Иногда это обстоятельство побуждает граждан обращаться в суды с просьбой подтвердить их принадлежность к коренным малочисленным народам. Примеры таких обращений немногочисленны, но весьма интересны тем, что позволяют увидеть порой несколько двойственную логику в судебных решениях.
Еще в апреле 2009 года жительница Камчатки Ч. обратилась в Усть-Камчатский районный суд Камчатского края с заявлением об оспаривании отказа органа ЗАГС внести изменения в актовую запись о заключении брака от 21 февраля 2004 года, в которой она значилась "русской". Ч. просила исправить ее национальную принадлежность на "камчадалку", ссылаясь на то, что в ее свидетельстве о рождении национальность отца указана как "камчадал". Суд установил, что Ч. родилась в смешанной семье и таким образом ее самоидентификация определялась этническим происхождением. На этом основании суд посчитал, что Ч. вправе выбрать национальность одного из родителей. Кроме того, суд разъяснил, что по смыслу Конституции Российской Федерации каждый вправе определять национальную принадлежность независимо от этнического происхождения.
Найдя заявленные требования Ч. законными, обоснованными и подлежащими удовлетворению, суд постановил внести изменения в актовую запись о заключении ею брака. Решение суда представляется бесспорным. Однако вопрос о том, вынес бы такое же решение суд только на основе самоидентификации Ч., то есть без ссылки на ее документально подтвержденное этническое происхождение, не вполне ясен.
Со своей стороны, Уполномоченный хотел бы подчеркнуть, что льготы и преференции, предоставляемые представителям коренных малочисленных народов, обусловлены не столько их национальной принадлежностью как таковой, сколько их традиционным образом жизни. На этой посылке строятся и нормы действующего законодательства. Так, согласно ч. 3 ст. 3 Федерального закона от 30.04.1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", его положения могут распространяться на лиц, не относящихся к коренным малочисленным народам, но проживающих в местах их традиционной хозяйственной деятельности. Верно, очевидно, и обратное: предоставляемые коренным малочисленным народам льготы и преференции не могут распространяться на лиц такой же этнической принадлежности, не проживающих в местах их традиционной хозяйственной деятельности.
В рамках такой логики чрезвычайно важно определить сами понятия "традиционный образ жизни" и "традиционная хозяйственная деятельность".
В 2010 году к Уполномоченному поступило обращение автономной некоммерческой организации "Этно-Экологический информационный центр "ЛАЧ", в котором заявители оспаривали отказ Управления Минюста России по Камчатскому краю признать этнический туризм видом традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов.
Мнения сторон разошлись в толковании перечня видов такой деятельности, указанного в распоряжении Правительства Российской Федерации от 08.05.2009 г. N 631-р, изданном во исполнение ч. 2 ст. 5 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации". Управление Минюста, опираясь на букву закона, толковало этот перечень как исчерпывающий, в то время как информационный центр "ЛАЧ" считал, что если конкретный вид деятельности не запрещен, то он должен считаться разрешенным.
Доводы Управления представляются Уполномоченному более убедительными, поскольку в данной ситуации идет речь не о запрете или разрешении конкретного вида деятельности как таковой, а о предоставлении преференций лицам, ею занимающимся. Не сочтя возможным поддержать позицию заявителей, Уполномоченный ограничился разъяснением им права самостоятельного обжалования действий Управления Минюста России по Камчатскому краю в суде.
Имеющаяся информация о практике применения конституционного права самостоятельно определять и указывать национальную принадлежность свидетельствует о том, что эта практика нуждается в уточнении. Со своей стороны, Уполномоченный полагал бы рациональным исходить из того, что, коль скоро в Российской Федерации национальная принадлежность не относится к юридически значимым фактам, она не подлежит установлению в суде или фиксированию в документах, удостоверяющих личность. Напротив, в тех немногих случаях, когда факт принадлежности к конкретной национальности, например, к коренным малочисленным народам, может иметь правовые последствия, он, безусловно, подлежит установлению на основе объективной информации, причем не только об этническом происхождении. В тех же случаях, когда национальная принадлежность гражданина Российской Федерации имеет юридическое значение не в нашей стране, а в другом государстве, было бы, наверное, правильно доверить ее установление компетентным органам этого государства, действующим на основе своего законодательства.
Источник: Опубликовано: в "РГ" - Федеральный выпуск №5721 6 марта 2012 г..
Рейтинг публикации:
|
