|
16. Право на местное самоуправление
В демократическом государстве это право выступает как неотъемлемый элемент конституционно-правового статуса граждан, дающий каждому из них возможность на основе принципа равенства, то есть без дискриминации, участвовать в осуществлении местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей.
Актуальность задачи укрепления и развития местного самоуправления в последние годы возросла в связи с тем, что волею обстоятельств оно оказалось как бы "на стыке" двух извечно конкурирующих в России управленческих тенденций - к централизации и автономизации власти. Формирование сверху вниз единой "вертикали власти" затронуло и уровень местного самоуправления, что лишь подстегнуло его правовую дифференциацию. Одним из катализаторов этого процесса стало Постановление Конституционного Суда Россий ской Федерации от 18.05.2011 г. N 9-П. Это Постановление было вынесено по вопросу о том, соответствует ли нашей Конституции иной, нежели прямые выборы, порядок формирования органов местного самоуправления. По мнению Суда, на более высоких уровнях публично-территориальной самоорганизации, то есть в муниципальных районах, формирование муниципального совета (собрания) может осуществляться путем опосредованного волеизъявления, выраженного при формировании органов местного самоуправления первичного звена (поселения).
Конституционный Суд Российской Федерации согласился с тем, что муниципальные образования, независимо от их территориальной основы, не находятся между собой в отношениях соподчинения. При этом, однако, Суд указал, что муниципальный район является муниципальным образованием, объединяющим другие муниципальные образования (поселения), а также и публично-территориальной единицей, чьи представительные органы, решая вопросы местного значения, в соответствующих пространственных пределах исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них Российской Федерацией и (или) субъектом Российской Федерации, что предполагает возможность выбора в рамках федерального законодательства оптимальных для конкретного муниципального района форм осуществления муниципальной власти и порядка формирования его представительных органов.
Изложенная позиция Конституционного Суда Российской Федерации, как представляется, не полностью согласуется с некоторыми положениями Европейской хартии местного самоуправления, являющейся, как известно, составной частью российской правовой системы. Упомянутая Хартия устанавливает право на осуществление местного самоуправления советами и собраниями, состоящими из членов, избранных путем исключительно свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Юридически это означает, что, если законодатель относит представительный орган муниципального района к структуре местного самоуправления, то формирование этого органа должно осуществляться только прямыми выборами.
Еще одним заметным событием отчетного года, влекущим в виде юридических последствий различное правовое регулирование формирования органов местного самоуправления следует, видимо, считать Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 07.07 2011 г. N 15-П, принятое по жалобе Уполномоченного и граждан Б. и Г.
Поводом для обращения Уполномоченного в Конституционный Суд Российской Федерации послужило поступившее к нему заявление Г., проживающего в Хомутининском сельском поселении Увельского муниципального района Челябинской области. Заявитель сообщил, что, начиная с 1996 года, неоднократно, самовыдвигаясь, участвовал в выборах в местный представительный орган, осуществлявшихся по мажоритарной системе, а с 2004-го по 2009 год избирался депутатом этого органа. На очередных выборах, состоявшихся 11 октября 2009 года, заявитель не смог реализовать свое право быть избранным в органы местного самоуправления, поскольку на этот раз голосование проходило не по мажоритарной, а по пропорциональной системе. Сам же переход к пропорциональной системе был осуществлен на основании п. 3 ч. 2 и ч. 3 ст. 9 Закона Челябинской области от 29.06.2006 г. N 36-ЗО "О муниципальных выборах в Челябинской области", допускающих применение на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы.
Не будучи включен ни в один из списков для пропорционального голосования, Г. не смог выдвинуть свою кандидатуру в депутаты.
Считая, что его конституционное право быть избранным в органы местного самоуправления нарушено, заявитель обратился в суд с требованием о признании недействующей статью 9 указанного областного закона в части, допускающей установление уставом муниципального образования пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований.
Решением Челябинского областного суда от 17.05.2010 г. в удовлетворении заявления Г. было отказано, так как оспариваемая норма закона субъекта Российской Федерации не противоречит федеральному законодательству.
Рассматривая эту жалобу, Уполномоченный исходил из того, что отличительным и определяющим признаком местного самоуправления является самостоятельное решение населением задач местного значения. В отличие от государственной власти местное самоуправление составляет специфическую форму самоорганизации, обеспечивающую оптимальный режим удовлетворения повседневных потребностей населения конкретного муниципального образования.
Законодателю субъекта Российской Федерации предоставлено право устанавливать вид избирательной системы, применяемый на выборах в представительные органы местного самоуправления. Однако регулирование муниципальных выборов не может быть произвольным. В частности, определение видов избирательных систем, в рамках которых происходит формирование состава таких представительных органов, должно, очевидно, соотноситься с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти.
Применение пропорциональной избирательной системы с учетом положений федеральных законов от 12.06.2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и от 17.07.2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" предполагает, что единственными субъектами избирательного процесса, реализующими право быть избранными в представительные органы, являются политические партии. Никакие другие общественные объединения этой публичной функцией не наделены.
При этом политическая партия должна иметь не менее 50 тысяч членов, включая региональные отделения численностью не менее 500 членов более чем в половине субъектов Российской Федерации. В остальных отделениях должно быть не менее 250 членов.
С учетом сказанного Уполномоченный счел, что предоставление федеральным коллективным субъектам - политическим партиям - исключительного права формирования местных представительных органов должно рассматриваться как посягательство на сами принципы местного самоуправления, чреватое выхолащиванием его реального содержания. С чисто житейской же точки зрения мысль о том, что кандидатов в депутаты местного представительного органа в поселении, где живет всего пара тысяч человек, может выдвинуть только политическая партия, имеющая не менее 50 тысяч членов, - кажется абсурдной.
Посчитав изложенные доводы обоснованными, в названном выше Постановлении N 15 Конституционный Суд Российской Федерации признал неконституционным применение пропорциональной избирательной системы на выборах в представительные органы сельских поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов. При этом Суд также указал, что применение пропорциональной и смешанной избирательных систем может быть оправдано прежде всего в крупных муниципальных районах и городских округах, представительные органы которых не так малочисленны, как в поселениях. В последних же применение пропорциональной избирательной системы не исключает получение недостоверных результатов, искажение волеизъявления избирателей, потерю или фактическую передачу голосов между списками кандидатов. В этой связи федеральному законодателю в целях установления гарантий избирательных прав граждан было предписано в течение шести месяцев определить критерии (пределы) использования пропорциональной избирательной системы и метод распределения депутатских мандатов. На момент подписания настоящего доклада соответствующие поправки в законодательство внесены не были. Со своей стороны, Уполномоченный убежден, что искомые критерии не могут быть определены без учета методики подсчета голосов избирателей на местных выборах.
Описанные выше правовые коллизии, как представляется, порождены вполне отчетливым стремлением как законодательной, так и судебной власти дифференцировать местные органы публичной власти. Между тем ни наша Конституция, ни Европейская хартия местного самоуправления такой дифференциации не предполагают. В том числе, вероятно, и потому, что наделение муниципальных образований нетипичными юридическими свойствами делает невозможным применение к ним необходимых правовых гарантий.
17. Защита прав российских граждан за рубежом и иностранных граждан и лиц без гражданства в России
В соответствии с законом защита прав и свобод российских граждан за рубежом возложена на дипломатические и консульские учреждения МИД России, действующего на основе двусторонних и многосторонних договоров и соглашений, в которых участвует наша страна, а также общепринятых норм международного права. Основная же функция Уполномоченного состоит в осуществлении независимого контроля за действиями указанного ведомства, куда он регулярно направляет свои запросы, рекомендации и заключения на жалобы и обращения соотечественников, а также по поводу информации о фактах нарушения их прав. В отдельных случаях жалобы и обращения этой категории граждан требуют от Уполномоченного снестись с другими российскими ведомствами.
В последние годы к Уполномоченному поступило немало жалоб и обращений из-за рубежа, связанных с задержанием, арестом или осуждением российских граждан в странах их временного пребывания. Среди проблем, сравнительно недавно оказавшихся в фокусе общественного внимания, - жестокое, порой изуверское, обращение приемных родителей из числа иностранных граждан с усыновленными ими детьми из России. Эта проблема не имеет пока апробированного алгоритма решения, что не может не беспокоить с учетом как роста ее масштабов, так и негативных общественных эмоций, которые она вызывает в России.
Рассматривая сообщения о нарушениях прав соотечественников за рубежом, Уполномоченный, как и в целом в своей работе, стремился по возможности избегать публичности, не всегда помогающей восстановить справедливость. По этой причине Уполномоченный в большинстве случаев предавал огласке лишь те конфликтные ситуации, урегулирование которых вызвало непреодолимые затруднения или имело прецедентное значение.
Весь отчетный год Уполномоченный держал на контроле дело натурализованного российского гражданина Э., еще в 2009 году задержанного властями Республики Узбекистан по подозрению в "незаконном выезде за границу" и впоследствии осужденного судом этого государства за шпионаж в пользу Республики Таджикистан. Все эти годы узбекистанские власти категорически отказывали российской стороне в консульском доступе к своему гражданину под тем предлогом, что российское гражданство он якобы получил незаконно. Между тем ФМС России подтвердила Уполномоченному законность приобретения Э. российского гражданства. Усомнившись в праве узбекистанских властей определять законность государственных актов Российской Федерации, Уполномоченный неоднократно обращался в МИД России с просьбой о защите прав соотечественника. Однако все усилия Посольства России в Республике Узбекистан оказались напрасны: узбекистанские власти перестали отвечать на его ноты, пригрозив, что дальнейшие попытки хотя бы получить консульский доступ к Э. могут иметь тяжелые последствия для проживающих в Узбекистане родственников осужденного.
Посчитав, что в сложившейся ситуации Посольство России уже исчерпало свои возможности по защите прав российского гражданина, Уполномоченный в июле отчетного года обратился к Министру иностранных дел Российской Федерации с предложением перенести обсуждение этого вопроса на политический уровень, поставив его перед Министром иностранных дел Республики Узбекистан. На момент подписания настоящего доклада ответ на это обращение не поступил.
Вообще говоря, жалобы и обращения по поводу нарушения прав российских граждан властями формально дружественных России стран поступают к Уполномоченному регулярно. При этом некоторые заявители утверждают, что российские дипломатические и консульские учреждения не оказывают им должной помощи, не желая осложнять отношения со странами своей аккредитации. Нельзя не отметить, что в последние годы центральный аппарат и загранучреждения МИД России заметно активизировали работу на этом направлении. Однако случаи невнимания к проблемам своих граждан, а иногда и неумения в этих зачастую весьма сложных проблемах разобраться все еще имеют место.
В самом конце отчетного года внимание Уполномоченного привлекли сообщения в СМИ об обстоятельствах задержания и освобождения в Таиланде российского гражданина Г., свыше восьми лет находящегося в международном розыске по запросу МВД России.
Упомянутый российский гражданин был задержан на одном из местных курортов по фотографии из розыскной базы Интерпола. При этом он имел паспорт на другую фамилию. Согласно сообщениям СМИ, российское консульское учреждение отказалось помочь полиции в опознании задержанного и проверке подлинности его документов. В результате по истечении 48 часов задержанный был освобожден из-под стражи, после чего бесследно исчез. Комментируя эту информацию, МИД России заявил, что обращений от таиландских властей в связи с задержанием российского гражданина Посольство России не получало, помочь в установлении личности задержанного в принципе не могло, поскольку не обладает следственными полномочиями, а к выдаче ему паспорта отношения не имеет.
Со своей стороны, Уполномоченный, так же как и МИД России, не являясь следственным органом, увидел в этой странной истории совсем другое - недопустимое безразличие российского консульского учреждения к факту задержания российского гражданина. Думается, что сам этот факт заслуживал реагирования, в том числе и выезда в участок, где содержался задержанный: ведь на его месте мог оказаться не скрывающийся от российского правосудия беглец, а нуждавшийся в помощи соотечественник.
В большинстве стран СНГ существуют аналогичные российскому институты государственной защиты прав человека. Со многими коллегами в этих странах, в частности на Украине, в Казахстане, Азербайджане и Киргизии, у российского Уполномоченного сложились тесные деловые отношения, строящиеся на доверии и понимании общности судеб и проблем. Например, таких как документирование трудового стажа бывших граждан СССР, работавших в одной союзной республике, а ныне живущих в государстве-правопреемнике другой. В подобных случаях Уполномоченный, как правило, вступает в прямой контакт со своими коллегами в странах СНГ.
Еще в 2007 году к Уполномоченному обратился российский гражданин Г., проживающий в Республике Башкортостан. Заявитель сообщил, что с 1979 года до 1993 года проходил службу в органах внутренних дел Таджикской ССР, а затем Республики Таджикистан. В 1993 году в связи с обострением внутриполитической обстановки в Таджикистане был вынужден вернуться на родину в Башкирию. Для оформления пенсии по выслуге лет Г. требовалось пенсионное дело, получить которое из МВД Республики Таджикистан не представлялось возможным.
С тех пор Уполномоченный многократно, но, увы, безуспешно обращался в МИД России с просьбой запросить в МВД Республики Таджикистан необходимые документы. Ответы из МИД России поступали, поручения Посольству России давались, но пенсионное дело Г. никак не обнаруживалось и "по умолчанию" считалось утерянным.
В 2010 году Уполномоченный обратился к незадолго до этого избранному Уполномоченному по правам человека в Республике Таджикистан с просьбой оказать необходимое содействие заявителю, после чего в феврале 2011 года ему была назначена запрашиваемая пенсия по месту постоянного жительства в Башкирии.
Иностранные граждане и лица без гражданства, пребывающие на территории Российской Федерации, находятся под защитой ее законов. Тем самым обеспечение их конституционных прав и свобод, естественно, входит в компетенцию Уполномоченного. Его работа на этом направлении имеет свою специфику, обусловленную, в частности, тем, что сегодня огромное большинство гостей нашей страны составляют отнюдь не туристы из благополучных и богатых стран, а трудовые мигранты из бывших советских республик, вынужденные уезжать из дома в поисках заработка. Плохо знающие российские законы и обычаи, недостаточно владеющие русским языком, готовые работать за гроши в любых условиях, не избалованные нашей доброжелательностью люди - практически идеальный объект для злоупотреблений со стороны многих представителей "низовых" звеньев государственного аппарата. Понятно, что жалобы от иностранных трудовых мигрантов поступают к Уполномоченному крайне редко. Для эффективного реагирования на нарушения их прав Уполномоченный нуждается поэтому в помощи общественных организаций, равно как и всех сознательных граждан, в соответствии с законом имеющих право обращаться к нему в интересах других лиц.
Сравнительно новой особенностью положения иностранных граждан является то, что в отдельных случаях оно может неожиданно оказаться в зависимости от состояния отношений между Россией и страной их гражданской принадлежности. В отчетном году вскоре после того, как суд в Таджикистане при довольно странных обстоятельствах приговорил двух пилотов российской авиакомпании к длительным срокам лишения свободы, в России начались задержания граждан Таджикистана, в основном трудовых мигрантов. "Типовыми" судебными решениями задержанные выдворялись из России без права въезда в нее в течение пяти лет. К счастью, "отлов" этих людей продолжался недолго и закончился сразу после освобождения пилотов, не успев приобрести характер широкой кампании. При этом ФМС России отрицала связь между двумя указанными фактами, намекая на их простое совпадение. Как бы то ни было, Уполномоченный считает, что стратегически наилучший способ реакции на этот и подобные случаи - неукоснительное соблюдение российских законов и международных договоров, участником которых является Российская Федерация.
Летом отчетного года председатель НПО "Гражданское содействие" обратилась к Уполномоченному в интересах гражданки Грузии Л., в сентябре 2006 года решением Гулькевичского районного суда Краснодарского края выдворенной из России сроком на пять лет.
Уроженка г. Гулькевичи Краснодарского края, этническая русская Л., в 1987 году переехала на жительство в г. Тбилиси, а после роспуска СССР получила грузинское гражданство. В сентябре 2006 года Л., имея визу на въезд в Россию, прибыла в родной город проведать тяжелобольную мать. Последовавшие события Л. описала в своем обращении в НПО "Гражданское содействие":
"Второй день после приезда я поехала в отделение ФМС г. Гулькевичи, показала паспорт с визой и попросила регистрировать, но сотрудники ФМС сказали, что по грузинским паспортам они не регистрируют. Потом они были у нас дома, смотрели больную мать...и сказали - через три дня приходите к нам. Я подъехала через три дня к ним, и сотрудники ФМС сказали, что получили приказ депортировать меня из РФ. Поехали вместе в райсуд... Судья сказала им, что виза в порядке, а они ей - что у них приказ депортировать всех на пять лет, у кого грузинский паспорт. Потом судья сказала мне, что у нее не было выхода, и она приняла решение депортировать меня от родной матери и из родного дома".
Попытки НПО "Гражданское содействие" помочь Л. сократить срок действия запрета на въезд в Россию, предпринятые весной отчетного года, результата не принесли: ФМС России вежливо направила несчастную женщину в вышестоящий суд. Срок действия запрета на въезд в Россию истекал у Л. в конце сентября отчетного года. Однако добиться изъятия ее имени из "стоп-листа" ФМС России удалось только в ноябре объединенными усилиями Уполномоченного и НПО "Гражданское содействие". В конце декабря Л. получила, наконец, визу на въезд в Россию.
По мнению Уполномоченного, обращение Л. указывает на то, что в сентябре 2006 года она находилась в Российской Федерации на законных основаниях.
Статья 27 Конституции Российской Федерации провозглашает право каждого, кто на законных основаниях находится на территории нашей страны, свободно выезжать из нее в любом направлении. Соблюдение этой естественной для любого демократического государства нормы сталкивается в России с трудностями, на первый взгляд, порожденными не более чем элементарным юридическим казусом. Впервые Уполномоченный обратил на него внимание осенью 2008 года в ходе рассмотрения жалобы гражданки Узбекистана К., которой российские пограничники не позволили вылететь из России в Нидерланды, несмотря на наличие у нее действительного заграничного паспорта и въездной Шенгенской визы. Проще говоря, иностранной гражданке, на законных основаниях находившейся в России, было отказано в реализации конституционного права на свободный выезд из нее.
Пытаясь объяснить столь очевидное нарушение упомянутой ст. 27 нашей Конституции, российские пограничные власти сослались на ст. 3 межправительственного российско-узбекистанского Соглашения о взаимных поездках граждан от 30.11.2000 г. Последняя содержала формально безобидное взаимное обязательство "пропускать в третьи государства граждан... государств Сторон, имеющих... оформленные в соответствии с национальным законодательством Сторон документы на право пересечения границы". Национальное законодательство Узбекистана предусматривает для его граждан свободный порядок выезда в страны СНГ и разрешительный, на основе выездной визы (отметки в паспорте) - во все остальные. В итоге верные своим договорным обязательствам перед Узбекистаном российские власти перестали выпускать из России в страны так называемого "дальнего зарубежья" граждан Узбекистана, не имеющих разрешительной отметки в паспорте, сославшись на то, что международный договор имеет приоритет над национальным законодательством.
Со своей стороны, Уполномоченный не смог с этим согласиться, посчитав, что разрешительный порядок выезда из России противоречит ее Конституции. По мнению Уполномоченного, исполнение упомянутого выше межправительственного российско-узбекистанского Соглашения следовало приостановить, вступив с Узбекистаном в переговоры об уточнении его положений. С этим предложением Уполномоченный обратился к Президенту Российской Федерации, который передал его "по принадлежности" на рассмотрение в МИД России. В свою очередь, МИД предложение Уполномоченного не поддержал, квалифицировав де-факто разрешительный порядок выезда из России в третьи страны, применяемый российскими властями в отношении граждан Узбекистана, не нарушающим, а всего лишь "конкретизирующим" их конституционное право на выезд из России.
В 2008 году удалось все же добиться восстановления права гражданки Узбекистана на свободный выезд из России как бы в порядке исключения. На этом дело тогда и закончилось. Однако в отчетном году выяснилось, что практика ограничения права граждан Узбекистана на свободный выезд из России не только не была пересмотрена, но, напротив, продолжилась.
В конце декабря отчетного года к Уполномоченному поступило обращение в интересах гражданина Узбекистана Р., состоящего на миграционном учете в г. Чите. При следовании из России в КНР в 3-дневную туристическую поездку этот гражданин, имевший при себе действующий национальный паспорт и въездную китайскую визу, был задержан на МАПП "Забайкальск" за нарушение российского законодательства, выразившееся в попытке выезда в третью страну без выездной узбекистанской визы (разрешительной записи). Несчастного путешественника сначала задержали на три часа по протоколу об административном нарушении, а потом еще на четыре часа просто так. В итоге через семь часов пребывания в "обезьяннике" Р. вывели за ограждение пограничного поста и отпустили, "забыв" вручить официальный письменный отказ в выезде из России. Как и всякое беззаконие такая "забывчивость" имеет объяснение, ибо лишает Р. возможности обжаловать нарушение его прав в суде.
Со своей стороны, Уполномоченный намерен уделить жалобе Р. самое серьезное внимание. В январе 2012 года он обратился к Первому заместителю Директора - руководителю Пограничной службы ФСБ России с просьбой проверить законность действий сотрудников Пограничной службы в отношении Р. О принятом по делу Р. решении Уполномоченный сообщит в отдельном заявлении и в своем докладе за 2012 год.
Завершая разговор о фактах нарушения права граждан Республики Узбекистан на свободный выезд из России в любые третьи страны, Уполномоченный хотел бы отметить, что само это нарушение явилось во многом следствием стечения обстоятельств. На момент подписания в 2000 году упомянутого российско-узбекистанского Соглашения в Узбекистане действовал разрешительный порядок выезда во все страны без исключения. В силу этого все граждане Узбекистана прибывали в Россию с разрешительной отметкой в паспорте. В дальнейшем разрешительный порядок выезда в страны СНГ был отменен, а в остальные страны сохранился. И возникла описанная казусная ситуация, в которой российская сторона предпочла согласиться с узбекистанской трактовкой норм упомянутого Соглашения. Хотя при желании могла, наверное, без труда выработать свою трактовку, не противоречащую российской Конституции.
Однако проблема соотношения норм Конституции и международных договоров, в которых участвует Российская Федерация, реально существует. В почте Уполномоченного немало примеров, подтверждающих такой вывод. Трудность же в том, что согласно п. "г" ч. 2 ст.125 Конституции Российской Федерации компетенция Конституционного Суда Российской Федерации распространяется только на не вступившие в силу международные договоры нашей страны.
Отмеченная проблема нуждается в серьезном обсуждении и решении, свободном от правовых и политических перегибов. В предварительном порядке Уполномоченный полагал бы возможным изучить возможность рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации не самих вступивших в силу международных договоров, а законов об их ратификации. Ведь ратификации подлежат все международные договоры, затрагивающие права и свободы человека. Если же международный договор вступил в силу без ратификации, то есть с момента подписания, стоило бы предусмотреть возможность его оспорить в другом судебном органе, например в Верховном Суде Российской Федерации.
18. Взаимодействие с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации
В отчетном году уполномоченные по правам человека появились в восьми субъектах Российской Федерации: в Камчатском крае, в Воронежской, Ивановской, Костромской, Оренбургской и Рязанской областях, в Еврейской автономной области и в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре. Таким образом, к концу отчетного года институт государственной правозащиты действовал уже в 66 субъектах Российской Федерации. Еще в четырех - в республиках Марий Эл и Тыва, в Тюменской области, а также в Чукотском автономном округе, где были приняты законы об уполномоченном по правам человека, назначений на эту должность хочется ожидать в ближайшее время.
В целом продвижение института уполномоченных по правам человека в регионы России следует считать успешным. Особенно с учетом того, что федеральное законодательство оставляет вопрос о его учреждении целиком на усмотрение органов власти каждого субъекта Российской Федерации, а федеральный Уполномоченный для положительного решения этого вопроса может использовать только силу убеждения. В таких условиях назначение регионального уполномоченного по правам человека - это в подавляющем большинстве случаев результат зрелого добровольного выбора региональных властей, свидетельствующий о гармоничности их отношений с гражданским обществом. Диссонансом на этом фоне прозвучала позиция администрации Сахалинской области, где неожиданно обнаружились идейные противники института уполномоченного по правам человека.
В отчетном году житель г. Южно-Сахалинска, ветеран Великой Отечественной войны П. обратился к губернатору Сахалинской области с просьбой учредить в области должность уполномоченного по правам человека. Просьба ветерана не встретила поддержки областной администрации, откуда ему сообщили, что уполномоченные по правам человека в регионах неэффективны и совершенно не нужны, тем более в Сахалинской области, где успешно работает Комиссия по правам человека при губернаторе. Обескураженный таким ответом заявитель привлек к нему внимание федерального Уполномоченного. Который, в свою очередь, проанализировав содержательные тезисы письма за подписью и.о. руководителя Аппарата губернатора и правительства области, нашел их заслуживающими публичного комментария. В этих целях Уполномоченный воспользовался правом публиковать в органах СМИ с государственным участием свои официальные документы, направив в ведущие СМИ Сахалинской области текст упомянутого ответа областной администрации на письмо ветерана, снабдив его краткими комментариями. Указанный документ Уполномоченного был опубликован в газете "Советский Сахалин". Для его публикации в газете "Губернские ведомости" потребовалось вмешательство прокуратуры. Газета же "Восход" после длительных процедурных проволочек неожиданно сообщила, что в свете недавнего заявления губернатора о намерении в ближайшее время создать остро необходимый Сахалинской области институт уполномоченного по правам человека, публикация документа федерального Уполномоченного потеряла свою актуальность. Процесс создания на Сахалине института регионального уполномоченного по правам человека остается у федерального Уполномоченного на особом контроле.
Все уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации действуют на основании своих региональных законов. Моделью для них в большинстве случаев стал Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Что совершенно нормально: защита прав и свобод человека, относящаяся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, должна, как представляется, осуществляться по единообразным законам, гарантирующим уполномоченным прежде всего независимость и неподотчетность каким-либо государственным органам. Региональный законодатель вправе внести в свой закон об уполномоченном положения, отражающие специфику региона. Разумеется, при том понимании, что они не вступят в противоречие с общепризнанными международными стандартами защиты прав человека, а также с нашим национальным законодательством. Одна из обнаружившихся в последние годы латентных проблем состоит в том, что в отдельных регионах деятельность уполномоченных по правам человека пытаются вписать в рамки Федерального закона от 02.05.2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".
Нелишне в этой связи отметить, что законодатели восьми субъектов Российской Федерации - Удмуртской Республики, а также Волгоградской, Калининградской, Кемеровской, Липецкой, Самарской, Смоленской и Томской областей - внесли соответствующие поправки на этот счет в уже действующие законы об уполномоченных. Что не вполне корректно с правовой точки зрения и не оправданно функционально, ибо ограничивает возможности уполномоченных выполнять свою работу.
В последние годы прокуроры республик Коми и Саха (Якутия), а также Архангельской области в судебном порядке пытались оспорить нормы региональных законов об уполномоченном, добившись внесения в них поправок, обязывающих уполномоченных руководствоваться при рассмотрении обращений граждан упомянутым Федеральным законом N 59-ФЗ. Доводы прокуратуры не были поддержаны.
В определениях Верховного Суда Российской Федерации от 17.10.2007 г. N 74-Г07-16 и от 27.08.2008 г. N1-Г08-57 был подтвержден особый статус регионального уполномоченного по правам человека и указано, что "должность уполномоченного не подпадает под понятие "должностное лицо", употребляемое в Федеральном законе "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Также в Определении N1-Г08-57 констатировалось, что областной закон "Об Уполномоченном по правам человека в Архангельской области" в отличие от указанного федерального закона имеет иной предмет регулирования, поскольку "касается вопросов деятельности лишь одного государственного органа, устанавливая его особое, по сравнению с другими государственными органами и должностными лицами, положение. ...Должность уполномоченного по правам человека учреждается в целях обеспечения гарантий защиты прав и свобод граждан, их соблюдения... государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами в Архангельской области, то есть теми органами, которые рассматривают обращения граждан по правилам, установленным Федеральным законом от
2 мая 2006 года N 59-ФЗ".
Между тем региональные законы об уполномоченных по правам человека, ограничивающие их компетенцию рамками Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", по-прежнему действуют во многих субъектах Российской Федерации. В этой связи следует, как представляется, подчеркнуть необходимость разработки проекта федерального закона, регулирующего деятельность уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.
В докладе за 2010 год Уполномоченный говорил о том, что, поддержав инициативу Волгоградской областной Думы, он обратился с предложением о разработке указанного законопроекта к Председателю Государственной Думы. В марте отчетного года поступил ответ Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству, из которого следовало, что это предложение не нашло поддержки.
Со своей стороны, Уполномоченный по-прежнему считает, что реализация этого предложения стала бы важной предпосылкой создания единой системы государственной защиты прав человека на всей территории нашей страны. В связи с этим Уполномоченный обратился к Президенту Российской Федерации с предложением о внесении соответствующих изменений в действующий Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".
В июне отчетного года Президент страны поручил руководителю своей Администрации проработать предложения Уполномоченного. На момент подписания настоящего доклада вопрос оставался на контроле Уполномоченного.
Отчетный год обнажил еще одну острую проблему, общую для всех региональных уполномоченных, - финансирования их деятельности из бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации. Имеют место случаи, когда по причине отсутствия средств региональные уполномоченные лишены возможности прибыть даже на созываемое раз в полгода плановое заседание Координационного совета Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Так, в мае отчетного года не смог приехать в Москву Уполномоченный по правам человека в Республике Северная Осетия - Алания. Выяснилось, что бюджетное финансирование его деятельности не осуществлялось с декабря 2010 года, а отдельная строка в бюджете республики попросту отсутствует, хотя и предусмотрена в республиканском Законе "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Северная Осетия - Алания". В таких обстоятельствах деятельность республиканского Уполномоченного была парализована, что не могло не вызывать серьезной озабоченности всех его коллег. В этой связи председатель и сопредседатель Координационного совета уполномоченных обратились к главе Республики Северная Осетия - Алания с просьбой о возобновлении финансирования деятельности республиканского Уполномоченного и его рабочего аппарата. В итоге финансирование было возобновлено, а затем вновь приостановилось, и по состоянию на 1 ноября отчетного года составило всего 41,5% от объема предусмотренных средств. В декабре отчетного года на второе заседание Координационного совета Уполномоченный по правам человека в Республике Северная Осетия - Алания был вынужден приехать за свой счет.
В отчетном году похожие финансовые трудности возникли также у уполномоченных по правам человека в Еврейской автономной области и в Псковской области. Первый по этой причине не прибыл на заседание Координационного совета, а второй не имеет рабочего аппарата. При этом предусмотренное областным Законом "Об Уполномоченном по правам человека в Псковской области" финансирование его деятельности отдельной строкой в бюджете не выделялось ни в 2010-м, ни в отчетном году.
В связи с беспрецедентной ситуацией федеральный Уполномоченный обратился к своим коллегам в регионах с просьбой сообщить об их финансовом положении. В результате выяснилось, что в большинстве регионов финансирование уполномоченных осуществляется более или менее удовлетворительно, хотя порой в "ручном" режиме, по разовым поручениям глав региональных администраций. Представляется, что такая практика финансирования во многом подрывает базовый принцип работы института уполномоченного по правам человека - его независимость от органов исполнительной власти.
Время от времени к федеральному Уполномоченному поступают обращения граждан, заявляющих о том, что новый уполномоченный по правам человека в их регионе не достоин занимать эту должность по причине принадлежности в прошлом к правоохранительным органам. Понятно, что назначение регионального уполномоченного - прерогатива законодательного органа соответствующего региона. Федеральный Уполномоченный по этой причине не может принять к рассмотрению подобные обращения. Вместе с тем он хотел бы подчеркнуть, что не считает их корректными. В Российской Федерации нет и не может быть запрета на профессии, а требования, предъявляемые к кандидатам, претендующим на конкретные государственные должности, устанавливаются законом. Кроме того, опыт показывает, что эффективность уполномоченного по правам человека зависит прежде всего от его деловых, профессиональных и человеческих качеств, а не от его послужного списка. Беспокойство же федерального Уполномоченного вызывают скорее факты досрочного освобождения его коллег в регионах от должности решением региональных законодательных органов. Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" содержит исчерпывающий перечень случаев его досрочного освобождения от должности. Невозможность расширительного толкования этого перечня является важной гарантией независимости федерального Уполномоченного. По его твердому убеждению, такая же правовая логика должна действовать и в отношении уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.
В отчетном году состоялось три заседания Координационного совета. На внеочередном заседании Координационного совета в феврале в г. Санкт-Петербурге его члены встретились с Верховным комиссаром ООН по правам человека. На очередном заседании в мае в г. Москве были рассмотрены вопросы взаимодействия уполномоченных с Министерством обороны Российской Федерации в целях обеспечения прав военнослужащих по призыву, прав граждан на альтернативную гражданскую службу, жилищных прав военнослужащих и членов их семей и др. В работе Координационного совета принял участие статс-секретарь - заместитель Министра обороны Российской Федерации. Еще одно заседание Координационного совета прошло в г. Москве в декабре отчетного года. В центре внимания участников заседания были вопросы взаимодействия региональных уполномоченных с территориальными подразделениями СК РФ. В заседании принял участие Председатель Следственного комитета Российской Федерации, ответивший на вопросы уполномоченных.
Кроме того, в отчетном году впервые в практике федеральный Уполномоченный провел презентацию своего ежегодного доклада в ряде федеральных округов. На встречах с журналистами и членами неправительственных правозащитных организаций Уполномоченный представил основные положения доклада, разъяснил методы своей работы, особо подчеркнув, что залогом эффективности государственного правозащитного института является его поддержка со стороны гражданского общества. Программа презентации включала также семинары для региональных уполномоченных и сотрудников их аппаратов по вопросам методологии подготовки ежегодных докладов.
Презентации докладов федерального Уполномоченного состоялись в отчетном году в Северо-Кавказском федеральном округе (май, г. Пятигорск) и в Северо-Западном федеральном округе (июнь, г. Санкт-Петербург).
В отчетном году в сообществе российских уполномоченных по правам человека заметно активизировался процесс обмена опытом государственной правозащитной работы. В этих целях проводились их регулярные встречи, круглые столы, семинары и конференции. Поддерживая проведение таких мероприятий (при том понимании, что они не превращаются в самоцель), федеральный Уполномоченный хотел бы обратить внимание на проблему их финансирования. Как известно, соответствующие средства не предусмотрены в бюджетах уполномоченных, что вынуждает порой прибегать к помощи спонсоров, причем не только российских, но и зарубежных. И здесь, по мнению федерального Уполномоченного, неминуемо возникает тонкая грань, отделяющая государственный правозащитный институт уполномоченных от неправительственных правозащитных организаций. По закону последние свободны в поиске зарубежных грантов для своих проектов. Напротив, государственные правозащитники такой возможности иметь, по-видимому, не должны по крайней мере в тех случаях, когда в качестве грантодателя выступает не международная организация, существующая на взносы стран-участников, в том числе и России, а какой-либо частный фонд.
Завершая этот раздел доклада, Уполномоченный хотел бы привести программные высказывания Верховного комиссара ООН по правам человека, содержавшиеся в ее выступлении на упоминавшейся встрече с российскими уполномоченными в г. Санкт-Петербурге:
- "Контроль за соблюдением процедурной справедливости, понимаемой как равное отношение государства ко всем без исключения - основная обязанность уполномоченного по правам человека - остается ключом к эффективной защите прав людей при их взаимодействии с государственными органами".
- "Зная, что российские уполномоченные получают много жалоб по вопросам нарушения экономических, социальных и культурных прав, ... мы готовы помочь вам разъяснить общественности, насколько тесно связаны эти права с базовыми гражданскими и политическими правами, включая право на общественные кампании и участие граждан в управлении делами государства".
- "Децентрализованная" организация национальной системы защиты прав человека (подобная той, что существует в России) может, по-видимому, считаться оптимальной для стран, имеющих обширную территорию и федеративное устройство. В то же время присущие "децентрализованной" модели защиты прав человека риски являются продолжением ее достоинств. Ведь эта модель объективно порождает изолированность уполномоченных по правам человека друг от друга и, как следствие, порой побуждает их сосредоточиться на неотложных "коммунальных" проблемах своего региона в отрыве от общей правозащитной ситуации в стране".
Федеральный Уполномоченный считает, что сообщество российских уполномоченных по правам человека могло бы с большой пользой для общего дела применить в своей работе приведенные программные установки Верховного комиссара ООН по правам человека.
Источник: Опубликовано: в "РГ" - Федеральный выпуск №5721 6 марта 2012 г..
Рейтинг публикации:
|
