Шестнадцать лет спустя, после гибели четверых американских военнослужащих от рук связанной с ИГИЛ[1] террористической группировки на границе Нигера и Мали министр обороны Джеймс Мэттис и госсекретарь Рекс Тиллерсон предстали перед сенатским комитетом по международным отношениям. Они пришли туда убедить сенаторов, что — как сообщила «Вашингтон Пост» — «не было никакой необходимости в одобрении новой войны вместо той, что была проведена сразу после нападений 9/11.
Не имело значения, что спустя так много лет США втянуты во всевозможные войны и конфликты от Филиппин до Сирии, от Йемена до Нигера, зачастую с участием группировок, которые не имеют никакого отношения ни к аль-Каиде[1], ни к нападению 9/11. Как недавно прокомментровал Миса Зенко, «наводит тоску частота, с которой сенаторы и Мэттис говорят «враг», описывая десятки различных группировок в 19 странах». Однако для ведущих сотрудников администрации Трампа Конгресс сделал своё дело полтора десятка лет назад, и что-либо ещё, как засвидетельствовал министр обороны, «могло лишь подать сигнал нашим врагам и нашим друзьям, что мы идём на попятную в этой борьбе». Отмена ныне уже древнего AUMF, как он добавил, «создала бы значительные возможности нашим врагам захватить инициативу».
Иными словами, и Мэттис и Тиллерсон говорят сенаторам, что когда речь идёт о конституционной обязанности Конгресса объявлять войну, конгрессмены могут расходиться по домам, спокойно ложиться спать и оставить специалистам по AUMF из числа американских военных разбираться с ситуацией столь же блестяще, как они это делают уже полтора десятка лет. Однако, как указывает сегодня постоянный автор TomDispatch майор Дэнни Съёрсен, автор «Призрачных всадников Багдада», в своих советах два представителя администрации Трампа на деле сильно отстают от времени. Коль уж речь зашла о власти Конгресса в вопросах войны, так сенаторы всё это давно пустили на самотёк.
Если вам нужны тому доказательства, рассмотрите комментарий сенатора Линдси Грэхема, типичный для его коллег по Конгрессу после смертей в Нигере. «Я не знал, что там было 1000 военнослужащих», сказал он. Конечно, он имел в виду американских солдат, добавив, что Конгресс просто не «знает точно, где мы находимся в мире в военном смысле и что мы там делаем». (Если бы он читал TomDispatch когда речь идёт о военных США в Африке, он бы, конечно, знал это). И вдумайтесь, это ведь старейший член комитета Сенатской комиссии по делам вооружённых сил.
Нам предлагают поверить, что Грэхем и другие сенаторы и понятия не имели, к примеру, что численность остававшегося в Афганистане на конец работы администрации Обамы американского военного персонала предположительно в 8 400 человек на деле составляла 11 000 -12 000; или что в многомесячных сражениях в захваченном связанными с ИГИЛ мятежниками филиппинском городе Марави малоизвестную, но весьма важную роль играли советники из КССО США и американские беспилотники. И об Афганистане, благодаря новой военной политике эры Трампа, сенаторы вскоре, вероятно, будут знать ещё меньше. Я могу продолжать, но вы уже поняли суть. Как проясняет сегодня Съёрсен, для США теперь президентские войны могут продолжаться до конца времён.
Том.
* * *
1 сентября 1970 года вскоре после того, как президент Никсон расширил Вьетнамскую войну, вторгнувшись в соседнюю Камбоджу, сенатор-демократ Джордж МакГоверн, отмеченный наградами ветеран Второй Мировой и будущий кандидат в президенты, вышел на трибуну Сената и сказал:
«Каждый сенатор несёт частичную ответственность за отправку 50 000 молодых американцев в могилу раньше времени... Эта палата пропахла кровью... Конгрессмену, сенатору или президенту не нужно никакой отваги вообще, чтобы завернуться в знамя и произнести, что мы остаёмся во Вьетнаме, потому что эта не наша кровь там проливается».
Прошло более шести лет после того, как весь Конгресс проштамповал печально известную Тонкинскую резолюцию[2] пера президента Линдона Джонсона, которая обеспечила минимальные основания для американской военной эскалации во Вьетнаме. Оставались сомнения как относительно достоверности мнимого северо-вьетнамского нападения на американские корабли в Тонкинском заливе, официально послужившего причиной революции, так и того, что флот сам оказался причиной, рискнув подойти столь близко к побережью суверенной страны. Не важно, Конгресс предоставил президенту то, чего он хотел: фактический карт-бланш на бомбардировки, обстрелы и оккупацию Южного Вьетнама. С этого момента оставалось всего несколько мелких шагов к следующим девяти годам войны, тайным противозаконным бомбёжкам Лаоса и Камбоджи, наземному вторжению в эти страны и, в итоге, 58 000 погибших американцев и гибели трёх миллионов вьетнамцев.
Оставляя в стороне остальную часть печальной страницы истории этой страны в Индокитае, давайте на мгновение сконцентрируемся на роли Конгресса в объявлении войн в ту эпоху. В ретроспективе Вьетнам возникает, как всего лишь очередная глава 70-летней непригодности и апатии Сената и Палаты представителей, когда речь идёт об их конституционно закреплённом праве решать вопросы войн. Снова и снова за все те годы законодательная ветвь власти увиливала от своей исторической — и законной — ответственности по Конституции объявлять (или отказаться объявлять) войну.
И всё же никогда за семь десятков лет обязанность Конгресса отстаивать свои полномочия в вопросах войны и мира не была столь жизненно важна, как сегодня, когда американские войска участвуют — и гибнут, пусть теперь и нечасто — в одной за другой не объявленных войнах в Афганистане, Ираке, Сирии, Сомали, Йемене и теперь в Нигере... и кто знает, где ещё.
Через 53 года после инцидента в Тонкинском заливе в сентябре этого года сенатор Рэнд Пол предпринял отчаянную попытку вынудить сделать нечто столь простое, как обсуждение в Конгрессе законных оснований бесконечных войн Америки, но попытка набрала всего 36 голосов. Она была уничтожена двухпартийной коалицией ястребов. И кто это вообще заметил — ну, кроме помешанных на трансляциях заседаний Конгресса по C-SPAN зрителей, которые внимали четырехчасовому крику души Рона Пола, осуждавшего согласие Конгресса на «бесконечную войну повсюду, в любое время в любой точке глобуса»?
Сенатор из Кентукки стремился к чему-то, что должно бы казаться весьма умеренным — покончить с тем, что одна за другой администрации полагаются на давно устаревшее Разрешение на использование вооружённых сил США (AUMF) после событий 9/11 в многогранных и широких конфликтах Америки. Он хотел вынудить Конгресс обсудить и законно разрешить (или не разрешить) любые будущие военные операции где-либо на Земле. Хотя это может звучать достаточно обоснованно, но более 60 сенаторов, в равной мере демократы и республиканцы, заблокировали его усилия. В процессе они одобрили (снова) свой отказ от какой-либо роли в постоянном состоянии войны Америки — согласились разве что, конечно же, необычайно щедро это состояние финансировать.
В июне 1970 года, когда в Юго-Восточной Азии уже погибло 50 000 американских солдат, Конгресс, наконец-то, собрался с духом и отменил Тонкинскую резолюцию, усилия двух партий направлял сенатор Боб Доул, республиканец от Канзаса. Как оказалось, в сегодняшнем Сенате нет такого Боба Доула. В результате вряд ли надо быть циником или сурком из Панксутони (Пенсильвания), чтобы предсказать ещё шесть недель зимы — то есть, бесконечной войны.
На самом деле это замечательно старая история. Ещё со дня Дня победы над Японией в августе 1945 года Конгресс постоянно избегал ясных конституционных обязанностей, когда речь заходила о войне, передавая ключи от неизменного использования войск США становившемуся всё более имперским аппарату президента. Зачастую заходя в тупик, всё менее популярный Конгресс отсиживался в тени многие десятки лет, пока американцы гибли в не объявленных войнах. Судя по отсутствию общественного негодования, возможно, что граждане именно это и предпочитают. В конце концов сами-то они вряд ли будут служить. Нет ни призыва, ни необходимости чем-либо жертвовать ради ведущихся Америкой войн. Единственная задача общественности — поддерживать всё более милитаризованные ритуалы перед спортивными матчами и «благодарить» любого попавшегося навстречу солдата.
Тем не менее, при столь идеалистических мыслях, что так быть не должно, вот краткий рассказ о 70-летнем романе Конгресса с трусостью.
Корейская война
В последний раз, когда Конгресс действительно объявлял войну, президентом был Франклин Делано Рузвельт. Тогда японцы напали на Пёрл-Харбор и существовали нацисты, которым надо было нанести поражение. Однако через пять лет после окончания Второй Мировой в ответ на вторжение Северной Кореи в Южную с целью воссоединения Корейского полуострова преемник Рузвельта Гарри Трумэн решился на военное вмешательство без консультаций с Конгрессом. Нет сомнения, он понятия не имел, какой прецедент закладывает. В последующие 67 лет до 100 000 американских солдат погибнут в не объявленных войнах страны, и именно Трумэн свернул на эту дорожку.
В июне 1950 года, «посовещавшись» со своим госсекретарем, министром обороны и главой ОКНШ, он объявил об интервенции в Корею с целью воспрепятствовать вторжению северян. Не было нужды ни в каком объявлении войны, как заявила администрация, поскольку США действовали под «эгидой» единогласно принятой резолюции Совета Безопасности ООН — голосами 9 к 0, поскольку Советы в то время бойкотировали организацию. Отвечая на посыпавшиеся вопросы репортёров о том, действительно ли полномасштабные бои в Корее не являются войной, президент аккуратно избегал этого термина. Конфликт, как он заявил, всего лишь «представляет собой полицейскую акцию в соответствии с резолюцией ООН». Опасаясь, что Советы могут ответить эскалацией конфликта, и что не исключены ответные ядерные удары, Трумэн явно считал благоразумным ограничить терминологию, которая создавала опасный прецедент на будущее.
Поскольку числа американских потерь росло, а ярость сражений нарастала, становилось всё труднее держаться в рамках подобных семантических шарад. За три года изнурительных боёв погибло более 35 000 американских солдат. Но на уровне Конгресса это не имело значения. Конгресс оставался по сути пассивным перед лицом свершившегося факта совершённого Трумэном. Не было ни объявления войны, ни широких обсуждений законности решения президента направить войска в Корею.
Несомненно, большая часть конгрессменов объединялась в защиту Трумэна во время... ну, скажем, полицейских акций. Однако в этих дебрях звучал одинокий голос, одно очень публичное недовольство конгрессмена. Если Трумэн мог отправить сотни тысяч солдат в Корею без заявления Конгресса, объявил сенатор-республиканец Роберт Тафт, «он может начать войну и с Малайзией или Индонезией, Ираном или Южной Америкой». Сегодня из памяти публичная выволочка Тафта президенту за объявление войны исчезла, о ней помнят разве что некоторые историки, но как же он был тогда прав! (И если администрация Трампа решится на войну с Ираном, выбрав одно из названных Тафтом мест, можно рассчитывать на то, что сделано это будет без объявления войны Конгрессом.)
Вьетнам и Закон о военных полномочиях 1973 года
Президент Джонсон в присутствии конгрессменов подписывает Тонкинскую резолюцию. Белый дом, 10 августа 1964 года.
С самого начала Конгресс привычно проштамповал Тонкинскую резолюцию президента Джонсона, она была принята единогласно в Палате Представителей и всего лишь с двумя голосами «против» в Сенате. Несмотря на множество последовавших на Капитолийском Холме обсуждений и резолюций и определенно потрясающе критичные выступления таких персон, как сенатор-демократ Уильям Фулбрайт, большая часть членов Конгресса до последнего поддерживала военные полномочия президента. Даже в разгар антивоенных настроений в Конгрессе в 1970 году только три члена Палаты проголосовали за резолюции о действительном окончании войны.
По данным получившей особые полномочия фракции либеральных демократов Палаты, «вплоть до весны 1973 в отношении политики и финансирования в Индокитае Конгресс предоставлял каждому президенту всё, что тот запрашивал». Несмотря на давний миф, что Конгресс «положил конец войне», ещё в 1970 году поправка МакГоверна-Хатфилда к законопроекту о военных закупках с призывом к уходу США из Камбоджи в течение 30 дней не прошла с 39 голосами «за» и 55 «против».
Несмотря на некоторые критические высказывания (почти полностью отсутствующие в теме об американских войнах в 21 веке), законодательная ветвь власти как коллегиальный орган слишком поздно обнаружила, что американские войска во Вьетнаме не в состоянии достичь своих целей, что Южный Вьетнам остался на периферии сколько-нибудь значимых интересов безопасности США, и что разгоревшаяся там гражданская война никогда не была нашей войной до победного конца. Это вьетнамская, а не американская история. К несчастью, к тому моменту, когда Конгресс набрался духу поставить вопрос ребром, война была передана пятому президенту, а большая часть жертв — вьетнамцев и американцев — уже погибла.
Летом 1970 года Конгресс, наконец, аннулировал Тонкинскую резолюцию, одновременно ограничив рамки операций США в Лаосе и Камбодже. Затем, в 1973 году, обойдя вето президента Ричарда Никсона, он даже провёл Закон и военных полномочиях. В будущем, как гласил тот закон, только объявление войны Конгрессом, как и чрезвычайное положение или «предоставление полномочий» Конгрессом могли законно санкционировать развёртывание вооружённых сил в любом конфликте. Без такого одобрения, как гласил раздел 4(a)(1) закона, развертывание военного персонала президентом ограничивалось 60 днями. Это, как тогда полагали, навсегда ограничило бы верховную власть президента объявлять войну, что, в свою очередь, воспрепятствовало бы «будущим Вьетнамам».
В реальности же Закон о военных полномочиях оказался по большей части беззубым. Он никогда по-настоящему не воспринимался президентами, приходившими после Никсона, да и Конгресс в целом так и не набрался духу ввести его сколь либо значимым образом. Последние 40 лет демократические и республиканские президенты в равной мере настаивали так или иначе, что Закон о военных полномочиях по сути своей антиконституционен. Однако, вместо того, чтобы доказывать это в суде, большинство администраций просто игнорировали этот закон и развёртывали войска, где хотели, или в виде одолжения напоминали о грядущих военных интервенциях Конгрессу.
Множество «не объявленных войн», вроде вторжения в Гренаду, Панаму или интервенции 1992-1993 в Сомали попали в первую категорию. В каждом случае президент либо цитировал резолюцию ООН в качестве объяснения своих действий, либо просто действовал без озвученного одобрения Конгресса. Эти три «малых» интервенции обошлись Соединённым штатам в 19, 40 и 43 солдатских жизни соответственно.
В других случаях президенты уведомляли Конгресс о своих действиях, но без упоминания раздела 4(a)(1) Закона о военных полномочиях или 60-дневного ограничения. Иными словами президенты вежливо информировали Конгресс о намерении развернуть войска и ещё кое о чём. Многое в непрерывных войнах зависело от того, что понималось под «войной». В 1983 году, например, президент Рональд Рейган объявил, что планирует направить американский войсковой контингент в Ливан, но заявил о соглашении с принимающей страной «исключить какие-либо обязательства участвовать в боевых действиях». Скажите это 241 морскому пехотинцу, погибшим позже при взрыве в посольстве. Когда в Бейруте развернулись реальные бои, лидеры Конгресса пошли на компромисс с Рейганом дали добро на использование войск в течении 18 месяцев.
Обращения в суды не очень помогали. К примеру, в 1999 году в ходе длительных налётов американской авиации на Сербию в разгар косовского кризиса в бывшей Югославии несколько законодателей подали в федеральной суд на президента Билла Клинтона, обвинив его в удержании строевых солдат в поле нарушение Закона о военных полномочиях более 60 дней. Зевая, Клинтон ответил, что сам закон «недостаточно конституционен». Федеральный окружной суд Вашингтона с ним согласился и тут же вынес решение в пользу президента.
В единственном исключении, подтверждающем правило, система более или менее сработала во время кризиса в Персидском заливе 1990-1991 годов, который привёл к нашей первой войне с Ираком. Ряд конгрессменов от обеих партий настаивал, чтобы президент Джордж Буш-старший санкционировал использовании вооружённых сил задолго до вторжения в Кувейт или Ирак, где правил Саддам Хусейн. Несколько месяцев две сессии обеих палат Конгресса проводили десятки слушаний, долго и горячо дебатировали и в итоге санкционировали применение вооружённых сил с исторически малым перевесом голосов.
И даже тогда президент Буш включил в подписанное заявление высокомерное объявление, что его «требование поддержки Конгресса не … предусматривает никаких изменений в давней позиции исполнительной власти... относительно конституционности резолюции о военных полномочиях». Оставим в стороне колкость заявления, но печально, что это был звёздный час Конгресса за прошедшие 70 лет почти непрерывных глобальных боевых развёртываний и конфликтов — и он, конечно же, привёл к нескончаемым иракским войнам нашей страны, третья из которых всё ещё продолжается.
Устойчивое одобрение и иракская «свобода»
Система потерпела катастрофическую неудачу после событий 9/11. Прошло всего три дня после ужасающих ударов, ещё над башнями-близнецами Нью-Йорка не развеялся дым, а Сенат уже одобрил ошеломляюще дорогостоящее разрешение на применение вооружённых сил. Президент теперь в праве использовать «необходимые и приемлемые силы» против любого, кого ОН посчитает «планировавшим, одобрявшим, совершившим или оказавшим помощь» нападениям на Нью-Йорк и Пентагон. Захваченные страстью момента члены американской палаты представителей едва ли обеспокоились точно определить, кто именно несёт ответственность за недавние убийства или обсудить наилучшее направление действий.
Три дня дали немного возможностей для серьезного рассмотрения, тогда явно был момент группового принятия решений и патриотического единства, а не серьёзной осмотрительности. Голосование напомнило о выборах в автократиях Третьего мира: 98-0 в Сенате и 420-1 в Палате. Единственная отважившаяся, конгрессмен от Калифорнии Барбара Ли в тот день вышла на трибуну и высказалась. Её слова были столь же пророчески, сколь и запоминающимися: «Мы должны быть осторожны, чтобы не ввязаться в нескончаемую войну при отсутствии как стратегии выхода, так и конкретной цели... Поскольку мы действуем, давайте не станем тем злом, которое мы осуждаем». Ли просто проигнорировали. Таким образом грех ошибки Конгресса подготовил десятилетия глобальной войны. Сегодня по всему Большому Ближнему Востоку, Африке и за их пределами американские войска, беспилотники и бомбардировщики всё ещё действуют в рамках разрешения на применение войск, принятого по следам событий 9/11.
В следующий раз, в 2002-2003 годах Конгресс продолжил брести, как лунатик, к вторжению в Ирак. Оставим в стороне провалы разведки и ложные претензии, на основании которых было начато вторжение, просто рассмотрим роль Конгресса. Это была печальная история, достигшая кульминации прямо перед постыдным голосованием 2002 года по разрешению на развёртывание войск против Ирака под управлением Саддама Хусейна в речи, которая безо всякого сомнения оказалась индикатором упадка властных полномочий Конгресса. Перед почти пустым залом известный сенатор-демократ Роберт Бёрд произнёс:
«Обдумывать войну означает думать о самом ужасном опыте человечества... Поскольку эта страна стоит на грани битвы, каждый американец на каком-то уровне должен обдумывать ужасы войны. Но всё же зал по большей части молчит — зловеще, чудовищно молчит. Совершенно нет дебатов, нет дискуссий, нет попыток рассмотреть в интересах страны все за и против этой отдельно взятой войны. Ничего нет.
Мы безразлично молчим в Сенате США, парализованные нашей собственной нерешительностью, видимо, мы ошеломлены полной неразберихой событий».
Доказательства подтвердили его заявление. Поздно ночью 11 октября после всего пятидневных «дебатов» — подобное рассмотрение в 1990-1991 годах заняло четыре месяца — Сенат провел так называемую резолюцию (по сути своей заявление в поддержку решения президента, а не объявление войны Конгрессом) и вторжение в Ирак началось, как и планировалось.
К вечной войне
При такой мрачной предыстории, при Конгрессе бесконечно болтающем о пересмотре решения Конгресса в 2001 году взяться за аль-Каиду (но не за те, конечно же, многочисленные террористические группировки, которые войска США после этого преследовали), вероятно некий пересмотр последует, но есть ли хоть какое прибежище для тех, кто не рад президентским войнам до конца времён? Без слов ясно, что в США нет антивоенной политической партии и нет в Конгрессе — не считая Рона Пола — даже известных антивоенных ораторов, вроде Тафта, Фулбрайта, МакНоверна или Бёрда. Республиканцы — ястребы войны, но примечательно, что этот дух на практике оказался свойственным обеим партиям. От Хиллари Клинтон, печально известной ястребихи, поддерживавшей или протаскивавшей всевозможные военные интервенции в бытность госсекретарем Барака Обамы, до бывшего вице-президента и возможного будущего кандидата в президенты Джо Байдена и нынешнего лидера сенатского меньшинства Чака Шумера, демократы сегодня тоже выступают за объявление войн президентом. Все вышеупомянутые, к слову сказать, голосовали за резолюцию по иракской войне.
Итак, на что готовы активисты антивоенных движений или скептики в области внешней политики? Если более 70 лет недавней истории являются хоть каким-то показателем, на Конгресс просто нельзя рассчитывать, когда приходит пора встать, быть услышанным и голосовать об американских войнах. Вы уже знаете, что для представителей народа, регулярно наперегонки рвущихся провести законопроекты о рекордных расходах на оборону — как недавно сделал Сенат, проголосовав 89-ю голосами против 9-ти за большее финансирование, чем запрашивал президент Трамп — вечная война это просто вполне приемлемый образ жизни.
Если что-то радикально не изменится: внезапно наберёт силу, например, широкомасштабное антивоенное движение или Верховный Суд примет судьбоносное решение (ни в жизнь!) об ограничении президентской власти, американцы, вероятно, и в далеком будущем будут мириться с вечной войной.
Это привычная старая история, но подумайте об этом, как в то же время и о новом американском «образе жизни».
Примечания:
Право на объявление войны согласно Конституции США принадлежит Конгрессу. Однако и президент, как Верховный главнокомандующий, имеет в этом вопросе «чрезвычайные полномочия». После войны во Вьетнаме они были серьёзно ограничены Законом о военных полномочиях 1973 года.
1 — организации, запрещённые в РФ.
2 — Тонкинская резолюция Совместная резолюция палат Конгресса, принятая 7 августа 1964 года по предложению президента Л. Джонсона; положила начало прямому вмешательству США во Вьетнаме. Принята Сенатом при двух голосовавших против (сенаторы У. Морзе и Э. Грюнинг) и единогласно Палатой представителей; санкционировала любые меры президента по расширению использования вооружённых сил США во Вьетнаме, что практически было равносильно объявлению войны Северному Вьетнаму. Поводом для принятия резолюции стал т.н. «Тонкинский инцидент». Позже стало известно, что «инцидент» был провокацией США. В июле 1970-го Сенат отменил действие резолюции.
