Американская внешняя политика в век утечек
Генри Фаррел – доцент кафедры политологии и мировой политики в Университете Джорджа Вашингтона.
Марта Финнемор – профессор кафедры политологии и мировой политики в Университете Джорджа Вашингтона.
Резюме: Утечки не ставили бы политиков в такое неловкое положение, если бы они лишь подтверждали заявленные внешнеполитические цели и средства их достижения. Политика и риторика США должны сблизиться.
Статья была опубликована в журнале Foreign Affairs, № 6, 2013 год.
Американское правительство, похоже, шокировано тем, что люди «сливают» секретные материалы, свидетельствующие о его неприглядном поведении. Но именно так оно себя и ведет. Три года назад, после того как рядовой армии США Челси Мэннинг, известный в то время как Брэдли Мэннинг, передал сотни тысяч засекреченных сообщений группе WikiLeaks, специализирующейся на разоблачениях, его посадили в тюрьму. Условия заключения специальный докладчик ООН по пыткам счел жестокими и бесчеловечными. Глава республиканцев в Сенате Митч Макконнел, давший вскоре после этого интервью телепередаче Meet the Press, назвал основателя WikiLeaks Джулиана Ассанжа «высокотехнологичным террористом».
Совсем недавно, после разоблачения американских шпионских программ Эдвардом Сноуденом, бывшим аналитиком Агентства национальной безопасности, официальные лица Соединенных Штатов потратили массу дипломатических усилий, чтобы убедить другие страны не предоставлять Сноудену политического убежища. А президент Барак Обама отменил давно ожидавшуюся встречу с российским президентом Владимиром Путиным, когда тот отказался подчиниться этому требованию.
Однако, несмотря на предпринимаемые усилия, американскому истеблишменту не удается убедительно объяснить, почему эти разоблачители представляют такую колоссальную угрозу. На самом деле «слитая» Мэннингом и Сноуденом информация не должна была шокировать тех, кто внимательно следит за политическими событиями. Бывший министр обороны Роберт Гейтс, не поддавшийся панике, вызванной откровениями, которые опубликовала WikiLeaks, предположил в интервью 2010 г., что обнародованная информация оказала «достаточно умеренное» влияние и не рассекретила источники разведданных или методы их получения. Сноуден совершенно точно скомпрометировал источники и методы, но не открыл чего-то совсем уж неожиданного. Еще до его разоблачений большинство экспертов подозревали, что США осуществляют кибератаки против Китая, прослушивают разговоры в стенах европейских учреждений и «мониторят» глобальные коммуникации и сообщения в интернете. Даже самое сенсационное откровение о том, что Соединенные Штаты и Великобритания вскрыли основные системы и программные средства кодирования информации, передаваемой через интернет, которые были призваны обеспечить безопасность и неприкосновенность личной переписки, просто подтвердили то, о чем давно догадывались информированные обозреватели.
Люди, выплескивающие наружу засекреченную информацию, такие как Мэннинг и Сноуден, представляют гораздо более серьезную угрозу для национальной безопасности Америки, чем может показаться на первый взгляд: они лишают Вашингтон возможности действовать лицемерно и так, чтобы это сходило ему с рук. Опасность заключается не в раскрываемой ими принципиально новой информации, а в документальном подтверждении того, чем и почему занимаются США. Когда оказывается, что реальные действия противоречат официальной риторике правительства, как это часто случается, американским союзникам труднее игнорировать тайные действия Вашингтона, а противникам – легче оправдывать то, что они делают. Немногие официальные лица считают лицемерие своим главным стратегическим ресурсом. Одна из причин эффективности лицемерия в том, что оно проистекает из искренней убежденности. Большинство американских политиков не понимают, насколько двулична их страна. Вместе с тем, поскольку Соединенным Штатам затруднительно отрицать разрыв между своими словами и поступками, они будут сталкиваться со все более тяжелым выбором, и в конце концов им, возможно, придется начать претворять в жизнь то, что проповедуют.
Лицемерный гегемон
Лицемерие – важная составляющая так называемой «мягкой силы» Вашингтона, способности убеждать другие страны соглашаться с легитимностью его действий, вместе с тем немногие американцы понимают роль двуличия в политике. Либералы склонны верить в то, что другие страны сотрудничают с Америкой в силу привлекательности ее идеалов и справедливости системы международных отношений под руководством США. Реалисты могут быть настроены более цинично, но даже если они и задумываются о лицемерии Вашингтона, то не считают эту тему актуальной. С их точки зрения, вовсе не возвышенные идеалы, а холодная, жесткая сила побуждает другие государства выстраивать с Соединенными Штатами партнерские отношения. Конечно, Америка – далеко не единственный лицемер в мировой политике. Но ее лицемерие имеет более далеко идущие последствия, чем у других стран, по одной простой причине: большая часть нашего мира сегодня живет в рамках порядка, построенного США, порядка, гарантией которого является их сила, а легитимность обеспечивается их либеральными идеями. Американская приверженность власти закона, демократии и принципам свободной торговли стала фундаментом многосторонних организаций, которые наша страна помогла создать после Второй мировой войны – Всемирный банк, Международный валютный фонд, ООН, Всемирная торговая организация (появилась позже) и другие. Несмотря на вызовы, недавно брошенные доминированию Америки, – от войны в Ираке до финансового кризиса – мировой порядок остается американским.
Чтобы шестеренки этой системы нормально вращались, ее нужно смазывать маслом лицемерия. Чтобы мировой порядок и дальше сохранял легитимность в глазах мирового сообщества, официальные лица должны постоянно пропагандировать его либеральные принципы и доказывать преданность им. Соединенные Штаты не могут навязывать свою гегемонию исключительно силой. Но, как показали недавние утечки, Вашингтон также не способен последовательно придерживаться ценностей, о которых трубит на каждом углу. Это несоответствие создает опасность того, что другие государства решат, будто порядок, возглавляемый США, в своей основе нелегитимен.
Конечно, какое-то время Соединенным Штатам сходило с рук их двуличие. Например, они давно проповедуют принцип нераспространения ядерного оружия и принудили некоторые страны отказаться от ядерных амбиций. В то же время молча согласились с ядерным статусом Израиля, а в 2004 г. подписали договор, подтвердив право Индии на использование мирного атома, хотя она обрела ядерное оружие в нарушение Договора о нераспространении. Аналогичным образом Вашингтон произносит много красивых слов о демократии, но молча наблюдал за тем, как в июле египетские военные свергали демократически избранное правительство, отказавшись назвать государственный переворот «переворотом». То же относится и к «войне с террором»: американцы жестко требуют от других стран соблюдения прав человека, но претендуют на то, что к ним самим это не относится, когда речь заходит о национальной безопасности.
Причина, по которой США пока мало пострадали от своего лицемерия, в том, что другие государства предпочитают его не замечать. Учитывая, какую выгоду они получают от глобальных общественных благ, обеспечиваемых Вашингтоном, лидеры этих стран не склоны призывать гегемона к ответу за недостойное поведение. Публичная критика рискует подтолкнуть правительство к своекорыстной позиции, которая подорвет существующий мировой порядок. Более того, Америка может наказать тех, кто указывает ей на непоследовательность действий, снизив уровень торговых отношений или прибегнув к другим видам прямого возмездия. Поэтому союзники обычно высказывают озабоченность приватно. Противники могут указывать на неприглядные факты, но мало кто способен убедить других в собственной безупречности. Жалобы Китая и России едва ли вызывают у широкой общественности сочувствие, поскольку политика, которую они проводят, нисколько не чище.
Легкость, с которой Соединенные Штаты позволяют себе непоследовательность на международной арене, породила благодушие среди американских лидеров. Поскольку лишь немногие страны без обиняков обнажают их лицемерие, а немногочисленных обличителей в целом можно проигнорировать, политики перестали чувствовать и понимать, что их страна придерживается двойных стандартов. Однако благодаря Мэннингу и Сноудену эту ситуацию все труднее игнорировать.
Как важно быть серьезным
Чтобы понять, как может сказаться подобная динамика, подумайте о последствиях откровений Сноудена для политики США в области кибербезопасности. До недавнего времени официальные лица не говорили о наступательных возможностях своей страны в киберпространстве, делая акцент преимущественно на стратегиях защиты от кибератак, предпринимаемых зарубежными державами. В то же время американские власти постоянно предупреждали о попытках китайцев взламывать сети Белого дома, подробно описывая угрозу для компьютерных сетей и потенциальный ущерб, который может быть нанесен китайско-американским отношениям.
Тем временем Соединенные Штаты сами исподтишка осуществляли масштабные атаки на компьютерные сети Китая и других недружественных стран, и началось это отнюдь не вчера. Правительство втихую вливало миллиарды долларов в развитие наступательного и оборонительного потенциала в киберпространстве (на самом деле эти два вида возможностей поддерживают друг друга – программисты, умеющие хорошо защищать свои системы, также знают, как проникать в чужие устройства). И Сноуден подтвердил, что военное ведомство взламывало компьютеры не только китайских вооруженных сил, но и компаний сотовой связи, и самого престижного университета страны.
Хотя до разоблачений Сноудена многие эксперты были осведомлены или по крайней мере почти не сомневались в том, что правительство участвует во взломе китайских компьютеров, на официальном уровне Вашингтон мог все отрицать. Защищенные от серьезной критики, официальные лица планировали крупную PR-кампанию, чтобы заставить Китай умерить незаконную деятельность в киберпространстве, начав с угроз и закончив судебными приговорами китайским хакерам. В Пекине хорошо понимали, что американцы действуют лицемерно, но избегали прямой конфронтации, чтобы еще больше не испортить отношения.
Поведение Китая изменилось после утечек от Сноудена. Неожиданно появились веские основания для публичного осуждения лицемерия США. В конце концов, Вашингтон едва ли мог обижаться на то, что Пекин публично осудил Соединенные Штаты, поскольку он располагал американскими же документами. На самом деле эти разоблачения не оставили КНР другого выбора, как только отреагировать публично. Если бы китайские официальные лица не указали Америке на лицемерие, молчание истолковали бы как слабость. На пресс-конференции после разоблачений представитель китайского Министерства национальной обороны настаивал на том, что скандал «раскрыл истинное лицо и лицемерное поведение США в вопросе о безопасности интернета».
Америку застигли врасплох. Власти могут попытаться последовать призыву бывшего главы американской контрразведки Джоэла Бреннера и провести черту между якобы неприемлемым хакерством Китая с целью похищения и незаконного присвоения коммерческих тайн и абсолютно легитимным хакерством Пентагона, осуществляемого ради обеспечения национальной безопасности. Но вряд ли кто-то воспримет подобную демагогию всерьез. Вашингтону пришлось отказаться от своей кампании против компьютерного шпионажа китайцев, поскольку он лишился морального права стыдить их.
Утечки от Мэннинга и Сноудена знаменуют начало новой эры, в которой правительство Соединенных Штатов больше не может рассчитывать на то, что ему удастся сохранить в тайне свои секретные действия. Сегодня сотни тысяч американцев имеют доступ к засекреченным документам, которые поставили бы страну в неловкое положение, если бы распространялись публично. Как показывают недавние откровения, в век флеш-карт и камер, установленных на сотовых телефонах, даже самые драконовские законы и карательные меры не предотвратят утечку информации. В итоге Вашингтон сталкивается с тем, что можно описать как ускоряющийся крах лицемерия – резкое уменьшение пространства для маневра между заявляемыми устремлениями и порой грязными и отвратительными методами достижения своекорыстных целей. Правительство США, его друзья и недруги больше не могут отрицать или замалчивать темную сторону внешней политики Соединенных Штатов: придется говорить о ней прямо, без обиняков.
Соответствие слов и дел
Крах лицемерия ставит американцев перед крайне неудобным выбором. Так или иначе их политика и риторика должны сблизиться. Самым легким путем для правительства США был бы полный отказ от лицемерной риторики и признание узких и эгоистичных целей, которые достигаются порой грязными средствами. Утечки не ставили бы политиков в такое неловкое положение и причиняли бы гораздо меньше ущерба, если бы они лишь подтверждали заявленные внешнеполитические цели и средства их достижения. На самом деле Соединенные Штаты могли лишить Китай и Россию одного из их козырей: вместо того чтобы стремиться к всеобщему благоденствию, эти страны осуждают все то, что, как им кажется, угрожает их суверенитету и заявляют о праве любой ценой добиваться своих целей и преследовать свои интересы. Вашингтон мог бы делать то же самое, продолжая наказывать людей, публикующих секретную информацию, тюремным заключением и угрожая странам, способным предоставить им политическое убежище. Однако проблема с проведением этого курса сводится к тому, что национальные интересы США неразрывно связаны с глобальной системой многосторонних связей и относительной открытостью. Вашингтон уже скомпрометировал свою приверженность либерализму, заявив, что будет применять экономические санкции против государств, предлагающих убежище лицам, которые раскрывают информацию. Если бы Соединенные Штаты отказались от риторики об общем благе, мир получил бы сигнал, что они больше не привержены тому порядку, которым руководят. И когда другие страны последуют примеру и вернутся к тому, чтобы ревностно оберегать собственные узкокорыстные интересы, могут распасться торговые связи и сотрудничество, которые Вашингтон выстраивал десятилетиями. США не преуспели бы в мире, где каждый думает о международном сотрудничестве так, как это делает Владимир Путин.
Лучшей альтернативой для Вашингтона было бы двигаться в противоположном направлении, приводя свои действия в соответствие с риторикой. Этот подход был бы дорогостоящим и несовершенным, поскольку в мировой политике идеалы и интересы часто не совпадают. Но правительство США, конечно, может позволить себе в какой-то мере отказаться от лицемерия на международной арене без ущерба для национальной безопасности. Двойные стандарты, когда речь идет о пытках, почти полное безразличие к жертвам среди неамериканского гражданского населения, резкое расширение слежки и сбора разведданных – все это лишь повредит благополучию страны, а не повысит его. Хотя нынешняя администрация отказалась от некоторых злоупотреблений ее предшественников, предстоит проделать еще немалый путь в этом направлении.
Секретность можно объяснить как законную политику для демократии. Но намного труднее оправдать вопиющее лицемерие. Избиратели еще согласятся с тем, что правительство не будет подробно докладывать им обо всем, что делает, но им не нравится, когда власти лгут без зазрения совести. Если Соединенные Штаты желают снизить опасную зависимость от демагогии и двуличия, необходимо согласиться с реальным общественным надзором и открытыми демократическими дебатами относительно внешней политики. Эпоха безнаказанного лицемерия закончена.
