Введение
С конца первой мировой войны и особенно после 1945 года международные организации (МО) начали появляться со всё большей частотой и стали постепенно вовлекаться в становящиеся всеобъемлющими компоненты мирового правительства. МО заняли выдающееся положение благодаря активному включению в процесс интерпретации, производства и продвижениz норм, принципов и политики в глобальной политической системе. Сфера деятельности и юрисдикция МО разнится в зависимости базовой структуры и содержания их основных черт, хотя компетенция их действий содержит широкое разнообразие проблемных сфер.
В то время как различные типы МО расширяются, встает вопрос, могут ли их декларированные цели и всеобъемлющие функции согласовываться с демократическими ценностями и существует ли одна универсальная модель или институциональная структура, которую возможно использовать в качестве ясного примера успешного международного института. Например, Европейский союз, который воспринимается как наднациональная организация с широким набором компетенций, успешно зарекомендовал себя как бюрократическая организация, способная к увеличению своей силы, избегая, хотя и не слишком успешно, риска ослабления своей легитимности. В этом отношении несравненная эволюция ЕС с 1951 года высоко ценится в некоторых академических работах, которые могут защищать его и примерять модель организационной эволюции ЕС ко многим другим МО, не учитывая важный, но недооцененный фактор контекста и обстоятельств в которых он развивался. Принимая такое разделение как наш аналитический трамплин, данная работа нацелена то, чтобы бросить вызов универсалистскому клише, которое предполагает существование такой всеобъемлющей и генерализированной модели международного института с заранее заданным набором индексов для его демократического и законного функционирования.
В связи с этой целью в данной работе будет исследована такая международная организация как Шанхайская организация сотрудничества (ШОС), которая работает в диаметрально противоположной культурной и нормативной обстановке, но продолжает исполнять свою роль и расширять сферу влияния даже за рамки организационных границ. Данный случай вносит вклад в понимание изобилия часто игнорируемых проблем, встающих перед различными региональными и интернациональными организациями, которые могут располагаться вне зоны западных либеральных демократий, но разделяют или не разделяют похожие проблемы и вызовы связанные с их ролями, функциями и законностью. Для начала я представлю краткую генеалогию ШОС для того, чтобы пролить свет на различные аспекты политической системы организации и на то, как она может быть оценена с точки зрения теорий межнациональных организаций. Последующий анализ основан на трех главных особенностях интернациональных институтов, а именно роли/функции, власти и законности, которые послужат опорными точками на протяжении всего доказательства.
Поднятие шанхайского духа: теоретические перспективы
За три месяца до атаки 11 сентября 2001 года шесть глав центаральноазиатских государств встретились в Шанхае, чтобы учредить межправительственную организацию, которая должна будет десятилетием позже противостоять вызовам, бросаемым международной безопасности. В июне 2011 лидеры Китая, России, Казахстана, Киргизии, Таджикистана и Узбекистана согласились трансформировать и усовершенствовать прежде учрежденную «Шанхайскую пятерку» в новую организацию, основанную на региональной кооперации и нацеленную на обеспечение безопасности[1]. Сегодня шесть вышеупомянутых государств являются постоянными членами ШОС. В 2004 году организация предоставила статус наблюдателя Монголии, а в 2005 – Ирану, Пакистану и Индии, а также предоставила статус партнера Беларуси и Шри-Ланке [2]. Афганистан и Турция приобрели статус наблюдателей и партнеров соответственно в 2012 году [3]. Геостратегический, политический и экономический вклад ШОС особенно важен, поскольку её члены в общем счете владеют 17,5% мировых запасов нефти, 47-50% доказанных мировых запасов газа и 45% мирового населения [4]. С резким увеличением ШОС развивает свою собственную организационную инфраструктуру, включая такие постоянные органы как Секретариат и региональную антитеррористическую структуру, которая работает вокруг четырех основных советов: Совет глав государств, Совет глав правительств, Совет министров иностранных дел и Совет национальных координаторов[5]. Несмотря на этот бюрократический прогресс, некоторые ученые в сфере международных отношений утверждают, что ШОС может считаться редким случаем регионального соглашения, которое является до некоторой степени функционирующим и эффективным, но не может быть рассмотрено как демократическое и законное [6]. Более того, часто подвергают сомнению, что ШОС на самом деле управляется логикой «realpolitik», так как Россия и Китай, оказывающие значительное влияние на Центральную Азию, используют организацию как силу, противостоящую внедрению США в центральноазиатские государства.
Однако важно не упустить из внимания тот факт, что ШОС нацелена не только усилить взаимное доверие и соседство между своими членами, но и пропагандировать «Шанхайский дух», который является новым концептом и основой развития с определенным набором норм и ценностей, которые являются уникальными для региона [7]. Вследствие этого разумно предположить, что концентрация на одной теоретической перспективе в описании и исследовании действий ШОС непременно сузит наше видение и временами затруднит получение сбалансированного взгляда внутрь наименее очевидных аспектов действий блока. Соответственно, чтобы не попасть в эту ловушку, необходимо пристально взглянуть на весь спектр деятельности ШОС, начиная с отправной точки до сегодняшнего дня, всматриваясь через призму теорий разного масштаба. Такой отход от одностороннего теоретического обзора работы международных организаций защитит ученых от взгляда, замутненного и искаженного допущениями, о которых мы говорили во введении.
Приводя этот аргумент, некоторые ученые склонны в первую очередь комбинировать различные теории, объясняя почему государства образуют международные организации. Например, Ритбергер утверждает, что создание МО основывается на трех условиях, вытекающих из институциональных, конструктивистских и реалистских перспектив, а именно на проблеме когнитивных и гегемонистских условий возникающих одновременно [8]. Соответственно, если мы применим эти условия к учреждению ШОС, то можем возражать одномерной оценке успешности МО в нескольких сферах и переместить фокус с государство-центристских подходов на дебаты по поводу границ, которые могут быть проигнорированы в изучении соглашений МО, особенно нацеленных на обеспечение безопасности.
Что касается Шанхайской Организации Сотрудничества, то можно поспорить, что структурная проблема напряженности между бывшим Советским Союзом и Китайской Народной Республикой из-за их общей границы подтолкнула их к формированию альянса, основанного на взаимной кооперации (условие проблемы). Это произошло именно тогда, когда бывшие советские республики Центральной Азии получили независимость в 1991 году. Так как мир сразу после окончания холодной войны стал во многом однополярным – Соединенные Штаты стали считаться единственной сверхдержавой – Россия и Китай стали опасаться потенциального усиления США в Центральной Азии (когнитивное условие). Вследствие этого Москва и Пекин попытались взять инициативу на себя и организовать подобие стабильности в регионе посредством кооперации военных, экономических, культурных и социальных аспектов путем создания интернациональной организации (гегемонистское условие). Такой был теоретический фундамент эволюции ШОС, который дает нам возможность отразить наиболее сбалансированный взгляд на феномен. Тем временем всё большее количество литературы по регионализму сходится в предположении, что значимая и законная региональная кооперация возможна только между либеральными демократиями, похожими на те, что существуют в Западном полушарии [9]. В таком же ключе некоторые ученые заявляют, что в то время как современные МО постепенно отходят от классической модели суверенитета, ШОС продолжает оставаться разграниченной на суверенные государства, щепетильно обращая внимание на легитимность режима и выживание как главную заботу центрально-азиатских государств [10].
Ясно, что прогрессивные международные организации, такие как ЕС и ООН, имеют разнообразные органы МО, такие как административные и независимые судебные органы, в то время как устав ШОС предоставляет ограниченные возможности для демократических агентств, таких как органы урегулирования [11]. Следовательно, недостаток всесторонних демократических органов позволяет более сильным государствам достигать и удерживать монополистическую позицию в процессе принятия решений за счет гражданских обществ и других институтов, представляющих демократические ценности. Вышеупомянутые недостатки и проблемы – причины низкого международного статуса ШОС, что ещё раз подтверждает тезис о том, что организации, основанные на безопасности, в сущности могут иметь ограниченное время существования [12].
Основа МО: возможности и подводные камни для ШОС
Как уже обсуждалось во введении, вопрос об эффективности МО может быть адекватно проанализирован, только если индексы, по которым изучается каждая конкретная МО, определены и разграничены ясным и сфокусированным образом. Для того, чтобы достигнуть цели анализа и в дальнейшем распространить теоретические возможности на более широкую дискуссию о вызовах и проблемах ШОС, были выделены три переменные: роль или функции, власть и законность. Эти независимые переменные считаются главными индикаторами того, насколько эффективно и результативно действуют МО. Длительность существования и сила МО являются главными долями в общей сумме зависимости и взаимосвязанности трех переменных. Там, где больше независимости, возрастает возможность эффективного функционирования, что ведет к более длительному существованию уважаемой международной организации. В этом разделе будет в деталях обсуждаться применение этих трех параметров к институциональной структуре ШОС в поиске малозаметных и недооцененных вызовов и проблем МО. Обычно неакадемическое исследование может позволить себе пренебречь важностью роли организации, её целями и миссиями, которые хранятся в Уставе, так как конституция и институциональные структуры МО прочно держатся на процессе осуществления власти [13].
Также стоит отметить, что МО вряд ли преуспеет во многих аспектах своей миссии, если разница между широкими целями и ограниченными возможностями не будет сведена до минимума путем применения инновационных средств и внедрения инициатив, которые могут преступить пределы первоначальной ограниченности [15]. Касательно нашей темы, устав ШОС содержит заявления о приверженности членов организации принципам ООН и делает акцент на «Шанхайском духе» взаимного доверия, равенства, совещания, уважения различных цивилизаций и общего благополучия [16]. В противоположность некоторым аргументам, которые позиционируют ШОС как организацию, далекую от нормативных ценностей и принципов, что является центральным объектом критики ШОС и её организационной структуры, необходимо подчеркнуть, что с момента образования в 2001 году модель ШОС включилась в нормальные рамки, основанные на теории «трех зол», [17] которая рассматривает ряд целей, обозначенных Шанхайской Конвенцией о борьбе с терроризмом, экстремизмом и сепаратизмом [18]. В свете этого аргумента некоторые критики утверждают, что «Шанхайский дух» пропагандирует и призывает применять авторитарные нормы Средней Азии [19], что видно по российскому сопротивлению региональным демократическим изменениям, включающим цветную революцию в Грузии, Узбекистане, Кыргызстане, и китайскому силовому воздействию против политического инакомыслия и подавлению действий по защите прав человека в Синьцзян-Уйгурском автономном районе. Также к ШОС есть вопросы по поводу недостатка четкого разделения трех зол и законных действий: ШОС критикуют за неспособность провести четкие границы между терроризмом и сецессионизмом [20]. В свете такого подхода можно заявить, что ШОС развила трудноопределимый и нетрадиционный концепт безопасности, который не согласуется с тем, что есть у ЕС и ООН. Это утверждение предоставляет богатую пищу для реалистов, доказывающих, что международные организации – в особенности ШОС – используются могущественными государствами для реализации своих интересов и является орудием их политики [21].
Потребность ШОС в самооценке.
Тем не менее, это единственный возможный взгляд на калейдоскоп образцов политического, экономического, социального и культурного изменения, которое привнесло необходимость большей кооперации стран-челнов ШОС посредством создания региональной организации. Заслуживает внимания недооцененная важность контекста и условий при которых МО создаются.
«ШОС располагается в исключительном регионе, создана при исключительных обстоятельствах и встает перед лицом особы проблем. Соответственно, она будет выносить уникальные решения … и должна идти по своему собственному пути развития в соответствии с местными условиями» [22].
История располагает значительным багажом для изучения контекста развития и эволюции МО в Центральной Азии. По этой причине некоторые ученые концентрируются на влиянии определенного географического пространства на поведение и взгляды различных игроков международной системы. Они утверждают, что «в ходе колониализма, биполярности времен холодной войны, а теперь и демократизации страны Центральной Азии демонстрируют, что они только пассивные игроки, зависящие от внешнего влияния и доминирования» [23].
Кавальски оспаривает то, что Центральная Азия таким образом подвергалась угрозе в рамках осуществления политики внешними акторами, активно проводящими «спланированное конструирование» [24]. Вопреки тому, что будет сказано, нельзя скоропалительно делать вывод о том, что ШОС как влиятельная организация в Центральной Азии – заложник региональных исторических предпосылок. Суть в том, что необходимость возможного и требуемого переноса внимания с внешнего на внутреннее несет в себе большое значение и является аналитическим ударом в нашем анализе функционирования ШОС. Вместо того, чтобы изучать изнутри институциональную структуру и удивительный баланс между её целями и институциональными возможностями, ШОС растратила основную часть своей активности на озвучивание расходящихся интересов двух главных держав перед другими государствами-членами и на участие в геополитическом соперничестве с другими великими силами, такими как США. Отсюда многие ученые, особенно на Западе, склонны видеть ШОС через призму местнических стремлений России и личных интересов Китая, а также тенденций других государств-членов обеспечивать скорее сохранение режима, чем демократические преобразования [25]. Вышеупомянутые суждения связывают нас с двумя главными факторами, которые считаются основообразующими элементами каждой действующей международной организации – властью и законностью.
Как уже обсуждалось ранее, ШОС не использовала возможность трансформации в наднациональную политическую силу сходную с современными либеральными и демократическими институтами. Это произошло в основном из-за привязки ШОС к защите суверенитета вместо объединения суверенитетов как в западных организациях, а также из-за её приоритета безопасности и экономических вопросов над правами человека. Отсюда главной необходимостью для внутренних политических реформ и структурных изменений становятся изменения на многих фронтах, например изменение секретариата и административного штата.
Главное в этом аргументе то, что штат МО обладает большим потенциалом для усиления её склонности к достижению целей с учетом предпочтений государств и узакониванию власти ШОС через её беспристрастную позицию. Под влиянием условий ШОС встает перед лицом структурной проблемы, когда власть ШОС распространяется преимущественно за рамки параметров, описанных в предыдущей схеме. Такое смещение власти оставляет мало места для продвижения и усиления коллективных решений ШОС в соответствии с потребностями и предпочтениями всех государств-членов. Более того, ШОС ещё не достигла согласия по поводу общих норм и ценностей, а также по поводу развития социализации среди народов стран-членов [26]. Барнет и Финемор отлично иллюстрируют идею о том, что МО могут продвигать свою независимую власть используя бюрократические возможности. Они утверждают, что МО являются бюрократиями и властью в своем собственном праве [27]. Они утверждают, что власть обеспечивает МО значительную автономию в отношениях с государствами и другими глобальными игроками [28].
Теоретически, большая часть бюрократической власти содержится в руках штата МО и высших государственных чиновников. Так как ШОС является сравнительно недоразвитой международной организацией и до сих пор втянута в политику больших сил, она не смогла интерпретировать, создать и продвинуть свои нормы автономно и независимо от того, что могут предложить русско-китайские отношения. У нас ещё будет шанс посмотреть, сможет ли ШОС приобрести достаточную автономию и отличаться от России и Китая. Используя ШОС для продвижения своих интересов, две державы находятся в поиске нормативной базы для международной системы, тогда как уделяется мало внимания тому факту, что высокий уровень кооперации между двумя странами увеличит автономию ШОС и её законность на мировой сцене. В дополнение к этому, много критики направлено на недостаток ответственности и законности МО. Например, Секретариат ШОС ответственный за организационное и техническое обеспечение организации, не так эффективен и самостоятелен как исполнительные органы других МО, таких как ЕС. ШОС ещё не создала механизмы, нацеленные на усиление и узаконивание нормативных сторон своего управления. Необходимо пояснить, что на самом деле значит «Шанхайский дух» и согласуется ли он с ценностями людей в Центральной Азии и вокруг нее. Перед ШОС встает следующая дилемма: либо продолжать обслуживать частные интересы, либо сместить свой путь в направлении защиты широко распространённых ценностей и демократических принципов.
Заключение
Исследование случая Шанхайской Организации Сотрудничества открыло наименее известные нюансы и сложности функционирования МО, а также разнообразие взглядов и теоретических возможностей в определении будущего мирового порядка. В итоге, три типичных утверждения могут быть вынесены из данного анализа: во-первых, нет эмпирической закономерности того, является ли международный институт высокоэффективным и результативным. Поэтому значительное внимание должно быть уделено тому факту, что многие цели и задачи современных МО, особенно в Западном полушарии, пронизаны либеральными качествами. Однако недостаток таких качеств не обязательно означает, что международная организация, находящаяся в другой части мира, то есть ШОС, не сможет выполнять свои функции и достигать декларированные цели. Нелиберальные свойства могут подвергнуть опасности длительность существования и законность организации, но её власть и желание влиять на мировой порядок, скорее всего, останется непоколебимым.
Во-вторых, ШОС часто воспринимается как зарождающееся нечто, что вопреки быстро развивающейся институциональной структуре на протяжении последнего десятилетия испытывает недостаток в самостоятельных институтах и демократических органах, похожих на существующие в ЕС, ООН и ВТО. В этом отношении ШОС должна содействовать созданию возможности для наблюдателей и постоянных членов улучшать организационную структуру, усиливать законность и ответственность. Если ШОС хочет выжить, то её придется иметь дело с такими проблемами, как создание беспристрастного административного штата, урегулирование гражданского общества, назначение беспристрастных технократов (индекс законности), учреждение судебного органа для решения внутренних споров между государствами-членами, продвижение либеральных порядков, содействие региональному и глобальному благосостоянию и проведение четкой границы между терроризмом и сецессионизмом (индекс функционирования).
Более того в контексте политики великих держав в Средней Азии ШОС необходимо отойти от антизападничества, не позволяя тем временем внешним силам определять региональные и интернациональные цели и менять предпочтения. Как любому другому интернациональному институту ШОС необходимо добиться автономии своих действий и законотворческого процесса, убедив других игроков принять новые предпочтения и заставив считаться с коллективными решениями, вместо того, чтобы следовать предпочтениям и политическим рекомендациям властных членов-основателей (индекс власти).
И наконец, большую значимость имеют региональные нюансы и условия, в которые вовлечена ШОС. Располагаясь в большом, богатом и разнообразном регионе с невероятными энергоресурсами ШОС всегда беспокоила региональная стабильность и безопасность, но она была достаточно безуспешной в регулировании внутренних проблем государств-членов. Другими словами, навязчивое отслеживание того, что происходит вовне, помешало честному взгляду на то, что происходит внутри. Именно поэтому прошлая, настоящая и будущая динамика Центральной Азии делает её исключительным регионом мира, и любое изучение деятельности МО там является изучением реальности sui generis. Говоря словами Ахмеда Рашида «Центральная Азия всегда была другой» [29].
[1] Chung, Chien. “China and the Institutionalization of the Shanghai Cooperation Organization.” Problems of Post-Communism, Vol. 53, No. 5 (2006), p. 3.
[2] McDermott, R. N. “The Shanghai Cooperation Organization’s Impact on Central Asian Security”. Problems Of Post-Communism, Vol. 59, No. 4 (2012), p. 57.
[3] “SCO accepts Afghanistan as observer, Turkey dialogue partner”, Xinhua News Agency (2012), retrieved from http://news.xinhuanet.com/english/china/2012-06/07/c_131637206.htm
[4] Bailes, Alyson J. K., Pál Dunay, Pan Guang, and Mikhail Troitsky. “The Shanghai Cooperation Organization”, Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), May 2007, p. 3-4, retrieved on 20 Nov. 2012, <www.voltairenet.org/IMG/pdf/SIPRI-Shangai_Coop_Org.pdf>.
[5] Al-Qahtani, Mutlaq. “The Shanghai Cooperation Organization and the Law of International Organizations.” Chinese Journal of International Law, Vol. 5, No. 1 (2006), p. 134.
[6] Bailes, Alyson J. K., Pál Dunay, Pan Guang, and Mikhail Troitsky. “The Shanghai Cooperation Organization”, Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), May 2007, p. 3.
[7] Ambrosio, Thomas. “Catching the ‘Shanghai Spirit’: How the Shanghai Cooperation Organization Promotes Authoritarian Norms in Central Asia.” Europe-Asia Studies, Vol. 60, No. 8 (2008), p. 1327.
[8] Rittberger, Volker, Andreas Kruck, and Bernhard Zangl. International Organization, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2012, p. 35.
[9] Aris, Stephen. “A New Model of Asian Regionalism: Does the Shanghai Cooperation Organisation Have More Potential than ASEAN?”Cambridge Review of International Affairs, Vol. 22, No. 3 (2009), p. 452.
[10] Ibid., p. 455.
[11] Al-Qahtani, Mutlaq. “The Shanghai Cooperation Organization and the Law of International Organizations.” Chinese Journal of International Law, Vol. 5, No. 1 (2006), p. 139.
[12] Huasheng, Zhao. “The Shanghai Cooperation Organization at 5: Achievements and Challenges Ahead.” China and Eurasia Forum Quarterly. Central Asia-Caucasus Institute & Silk Road Studies Program, Vol. 4, No. 3 (2006), p. 117.
[13] Rittberger, Volker, Andreas Kruck, and Bernhard Zangl. International Organization, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2012, p. 88.
[14] Note: the figure no.1 has been designed by the author of this text.
[15] Barnett, Michael N., and Martha Finnemore. Rules for the World: International Organizations in Global Politics, NY: Cornell UP, 2004, p. 160-161.
[16] Aris, Stephen. “A New Model of Asian Regionalism: Does the Shanghai Cooperation Organisation Have More Potential than ASEAN?”Cambridge Review of International Affairs, Vol. 22, No. 3 (2009), p. 457.
[17] Aris, Stephen. “The Shanghai Cooperation Organisation: ‘Tackling the Three Evils’. A Regional Response to Non-traditional Security Challenges or an Anti-Western Bloc?” Europe-Asia Studies, Vol. 61, No. 3 (2009), p. 466.
[18] “Shanghai Cooperation Organization: A Vehicle for Human Rights Violations,”International Federation for Human Rights (FIDH), 2012, p. 9-10, accessed 16 Nov. 2012. <www.fidh.org/spip.php?action=telecharger&arg=6123>.
[19] Ambrosio, Thomas. “Catching the ‘Shanghai Spirit’: How the Shanghai Cooperation Organization Promotes Authoritarian Norms in Central Asia.” Europe-Asia Studies, Vol. 60, No. 8 (2008), p. 1321.
[20] “Shanghai Cooperation Organization: A Vehicle for Human Rights Violations, “International Federation for Human Rights (FIDH), 2012, p. 9-10.
[21] Rittberger, Volker, Andreas Kruck, and Bernhard Zangl. International Organization, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2012, p. 16.
[22] Huasheng, Zhao. “The Shanghai Cooperation Organization at 5: Achievements and Challenges Ahead.” China and Eurasia Forum Quarterly. Central Asia-Caucasus Institute & Silk Road Studies Program, Vol. 4, No. 3 (2006), p. 114-115.
[23] Kavalski, Emilian. Central Asia and the Rise of Normative Powers: Contextualizing the Security Governance of the European Union, China, and India, Continuum Intl Pub Group, 2012, p. 8-12.
[24] Ibid.
[25] Huasheng, Zhao. “The Shanghai Cooperation Organization at 5: Achievements and Challenges Ahead.” China and Eurasia Forum Quarterly. Central Asia-Caucasus Institute & Silk Road Studies Program, Vol. 4, No. 3 (2006), p. 115.
[26] Ibid., p. 113.
[27] Barnett, Michael N., and Martha Finnemore. Rules for the World: International Organizations in Global Politics, NY: Cornell UP, 2004, p. 5.
[28] Ibid., p. 5-7.
[29] Rashid, Ahmed. The Resurgence of Central Asia: Islam or Nationalism?, Karachi [Pakistan: Oxford UP], 1994, p. 9.
