Современную ситуацию в Арктике определяют три основных фактора.
Во-первых, уход в лету стратегического военно-политического противостояния «холодной войны», когда Арктику воспринимали почти исключительно как зону траекторий полетов стратегических ядерных ракет и стратегических бомбардировщиков, трасс следования стратегических подводных ракетоносцев. В настоящее время угроза ядерного конфликта устранена, стратегические наступательные вооружения сокращаются, вступил в силу и выполняется новый российско-американский договор СНВ-3, ведутся консультации по проблеме противоракетной обороны. Преобладающей чертой ситуации в Арктике становится развитие двустороннего и многостороннего сотрудничества.
Во-вторых, быстрое совершенствование технологии, о чем свидетельствует установка в 2007 г. российского флага в точке Северного полюса на дне Северного Ледовитого океана. Ранее такое было невозможно.
В-третьих, изменение климата и быстрое таяние арктических льдов. Согласно последнему фундаментальному исследованию криосферы Земли, выполненному в Арктическом совете с участием российских ученых, уже в этом веке вполне вероятно полное освобождение ото льда Северного Ледовитого океана в летний период, причем это может впервые произойти в ближайшие 30-40 лет.
В совокупности действие этих трех факторов серьезно влияет на ситуацию в Арктическом регионе. Появляются новые вызовы и новые возможности. Так, и в прямом, и в переносном смысле нам становятся более доступными арктические природные и минеральные ресурсы, а также морские водные пути. Понятно, что это вызывает повышенный интерес со стороны как арктических, так и неарктических государств.
Россия стала первым арктическим государством, принявшим в 2008 г. долгосрочную стратегию в отношении региона в новых исторических условиях. В ней ясно сформулированы четыре российских национальных приоритета: использование ресурсов Арктики для обеспечения социально-экономического развития страны; сохранение Арктики в качестве зоны мира, стабильности и сотрудничества; сбережение хрупких арктических экосистем и защита интересов коренных народов Севера; использование преимуществ Северного морского пути (СМП) - национальной транспортной артерии России. Вслед за Россией свои национальные арктические стратегии приняли все арктические государства. Последней в августе 2011 г. это сделала Дания. При всей национальной специфике этих стратегий в них много общего, причем в существенных аспектах, а именно: отстаивание национального суверенитета в Арктике, стремление найти разумное сочетание хозяйственного освоения Севера с защитой окружающей среды и поддержкой коренных народов, необходимость государственных программ поддержки северных регионов, курс на более интенсивное научное изучение природных, климатических, физических и других процессов и перемен в Арктике для того, чтобы лучше понимать и учитывать их в практической деятельности государств. Но, пожалуй, главным общим моментом всех без исключения стратегий является констатация того, что национальные интересы каждого арктического государства могут быть в максимальной степени реализованы только через разноплановое и разноформатное сотрудничество с другими арктическими государствами. Здесь как бы на межгосударственном уровне реализовалась простая человеческая истина о том, что при всех переменах Север остается Севером со столь суровыми природными и другими условиями, что выжить в одиночку тут нельзя. И в этом видна хорошая основа для дальнейшего расширения и углубления взаимодействия стран.
Ситуация в Арктике в целом представляется позитивной, стабильной, предсказуемой. Между арктическими государствами нет вопросов, которые могли бы потребовать военного решения. Нет необходимости в присутствии в Арктике военно-политических блоков. Все региональные вопросы решаются и будут решаться цивилизованно, в рамках норм международного права и в духе доброй воли.
Разумеется, Россия внимательно следит за развитием обстановки в Арктике и не склонна ее искусственно упрощать. Тем не менее, говорить о каких-то процессах ее милитаризации (здесь имеют в виду обычные, не стратегические вооружения) было бы неоправданным преувеличением. Действительно, все арктические государства в той или иной степени уделяют внимание укреплению своих сил и средств в Арктике. Однако, это в известной степени естественный, понятный, ограниченный, недестабилизирующий процесс. С расширением человеческого присутствия и хозяйственной деятельности в Арктике, с появлением новых рисков и угроз арктические государства должны располагать возможностью защиты своего суверенитета (например, нефтяная платформа в акватории Северного Ледовитого океана может стать притягательной мишенью для террористов). Чего стоит только одна проблема так называемого открытия северных границ прибрежных арктических государств, прежде надежно прикрытых льдами, которые сейчас быстро тают. А поиск и спасание? Ответ очевиден. Думаю, что в этих условиях мы должны укреплять меры доверия и взаимопонимания в военной сфере между арктическими государствами. Первые шаги здесь уже сделаны. Например, в ходе недавних визитов в Москву высших военных руководителей Канады и Норвегии достигнуты важные договоренности об укреплении двусторонних связей по военной линии с этими государствами, включая взаимные визиты военных кораблей и проведение военно-морских учений. Устанавливается взаимодействие между береговыми охранами прибрежных арктических государств.
К сожалению, несмотря на то, что жизнь постоянно доказывает обратное, на различных конференциях и в СМИ все еще приходится встречаться с оценками иного рода. Например, мол, неизбежны столкновение интересов в борьбе за арктические ресурсы и при решении вопросов расширения континентального шельфа в Северном Ледовитом океане, конфликты и даже войны, иными словами, Арктика представляет потенциальную угрозу безопасности для других регионов, например, Европы. На мой взгляд, здесь мы имеем дело либо с незнанием реалий, либо с их сознательным искажением, с желанием «ловить рыбу в мутной воде» и политическими играми.
В действительности, ресурсы Арктики по большому счету уже поделены. Как подсчитали наши датские коллеги, 97% всех известных разведанных и потенциальных запасов природных ресурсов в Арктике находится в зоне суверенитета, суверенных прав и юрисдикции арктических государств. Иными словами, делить в Арктике нечего. Почвы для конфликта нет, разумеется, если не менять общепринятых «правил игры», т.е. норм международного права. А нам иногда нет-нет, да и подбрасывают идеи какого-то нового «всеобъемлющего» арктического договора (вроде Договора об Антарктике) или других соглашений, чтобы изменить эти «правила игры».
Что касается остающихся или потенциальных вопросов размежевания между самими арктическими государствами, то, как показывает практика, они вполне поддаются спокойному, профессиональному решению. Важнейшее значение имеет договоренность первой министерской встречи государств прибрежной арктической «пятерки» в Илулиссате в мае 2008 г. о том, что все возможные взаимопересекающиеся претензии в Северном Ледовитом океане будут решаться цивилизованным путем, за столом переговоров, на основе существующих и достаточных норм международного права. Эта договоренность соблюдается всеми. Норвегия стала первым арктическим государством, получившим в 2009 г. одобрение своей заявки на расширенный континентальный шельф в Комиссии ООН по границам континентального шельфа. Причем без конфликтов, предоставив соответствующие научные аргументы и проведя спокойные, профессиональные переговоры со всеми своими соседями, в том числе с Россией. Поскольку прибрежным арктическим государствам в обоснование имеющихся и будущих заявок на расширение границ своего континентального шельфа нужно доказывать по сути то же самое (а именно, что континентальный шельф геологически является продолжением материка), a Комиссия ООН не рассматривает заявки с пересекающими претензиями, теоретически возможные здесь проблемы являются фактором, который на самом деле скорее сближает, а не разделяет. Не случайно государства «пятерки» ведут регулярные консультации между собой по этим вопросам.
Добрым примером стал и только что вступивший в силу российско-норвежский Договор о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане, ставший результатом 40-летних переговоров. Договор имеет не только двустороннее, но и существенное региональное измерение, закладывая еще один позитивный прецедент цивилизованного решения имеющихся в Арктике вопросов и создающий дополнительные предпосылки укрепления доверия и сотрудничества в Арктике. Несомненно, что все другие остающиеся вопросы в регионе будут решаться столь же успешно и конструктивно самими арктическими государствами без посторонней помощи.
В последние годы практическое сотрудничество между государствами Арктики быстро развивается. Однако мы находимся лишь в начале пути и потенциал нашего сотрудничества в Арктике огромен.
Следует отметить те области, в которых наше сотрудничество уже достаточно продвинуто. Это, прежде всего, научные наблюдения и научный анализ, изучение факторов и последствий изменения климата, предотвращение изменения климата и адаптация к его последствиям, сохранение окружающей среды, защита биоразнообразия, устранение источников загрязнения окружающей среды, поддержка коренных народов Севера, сбережение их культуры, традиций и жизненного уклада, предотвращение чрезвычайных ситуаций и техногенных катастроф и борьба с ними, здравоохранение, разведка и добыча нефти и газа, региональное сотрудничество, устойчивое развитие, образование.
Будущие области сотрудничества в Арктике очевидны.
Те, кто участвовали во втором Международном Арктическом форуме, организованном Русским географическим обществом в сентябре 2011 г. в Архангельске и посвященном вопросам арктического транспорта, смогли прочувствовать настоящее «открытие» Северного морского пути и обусловленные этим новые серьезные возможности. В известном смысле мы являемся свидетелями того, как будущее становится сегодняшним днем. Если в 2010 г. грузооборот СМП составлял около 2 млн. т, то к 2020 г. он может возрасти до 60-65 млн. т, а к 2030 г. - до 85 млн. т. Если в 2010 г. по СМП транзитом прошло два судна, то в 2011 г. - уже около 30. Россия рассчитывает на то, что СМП станет ее второй статьей доходов в Арктике после нефти и газа. Председатель Правительства Российской Федерации В.В.Путин сообщил в Архангельске о планах российского правительства профинансировать строительство до 2020 г. трех новых атомных и шести новых дизельных ледоколов. К 2015 г. равномерно вдоль всего СМП будет создано десять современных мониторинговых и координационных поисково-спасательных центров. Будут восстановлены, модернизированы или вновь построены другие необходимые элементы инфраструктуры - порты, системы навигации, связи, безопасности. Государственная Дума России вскоре планирует принять внесенный правительством закон о СМП, в котором, в частности, предусмотрено воссоздать государственную Администрацию СМП и упорядочить сборы, связанные с транзитом по СМП. «Открытие» Северного морского пути может стать мощным стимулом развития российских арктических регионов и привести к росту международного морского судоходства на Крайнем Севере.
Разработка шельфовых месторождений нефти и газа также вступает в этап практических дел. В Печорском море на месторождении «Приразломное» «Газпромнефтешельфом» уже установлена нефтяная платформа и вскоре начнется промышленное бурение. До конца года ожидается инвестиционное решение по Штокмановскому газоконденсатному месторождению. Недавнее крупное соглашение о сотрудничестве между «Роснефтью» и «Эксон Мобил» стало еще одним напоминанием серьезности намерений крупнейших игроков на рынке. Деятельность, связанная с нефтью и газом в Арктике, - очевидная ключевая область международного сотрудничества в регионе.
Арктика превращается в важный источник деловых возможностей. Это буквально витает в воздухе различных международных конференций последнего времени. Думаю, что Арктический совет может сыграть более активную роль в содействии бизнес-контактам в Арктическом регионе, например, через создание международного арктического Делового совета. Мурманский международный арктический экономический форум, который в 2009-2011 гг. собирался уже трижды, со всей очевидностью подтверждает высокий спрос на содействие прямым деловым контактам между арктическими регионами и компаниями. В этом контексте весьма многообещающей видится инициатива проведения в Салехарде международной выставки «Экспо Арктика 2015», вызывающая большой интерес наших партнеров.
На форуме в Архангельске также много говорилось о том, что все российские планы освоения Арктики должны реализовываться на базе самых жестких экологических стандартов. Добиться настоящего прогресса можно только, если найти правильный и долгосрочный баланс между интересами бизнеса и необходимостью защиты хрупких арктических экосистем. Это - еще одна важнейшая область международного сотрудничества в Арктике.
Требуются более систематизированные, скоординированные и долгосрочные исследования физических, климатических, природных и других процессов и изменений в Арктике с тем, чтобы лучше их понимать, предвидеть грядущие перемены и их последствия и принимать в этой связи верные решения. В этой области Арктическим советом уже выполнено немало крупных проектов, ряд проектов продолжается, готовятся новые. В связи с этим большие надежды возлагаются и на мероприятия инициируемого Россией Международного полярного десятилетия 2015/2025.
Среди других потенциальных областей арктического сотрудничества следует также отметить инновации и специфические «арктические» технологии, энергетику, энергоэффективность, связь и коммуникации, предотвращение техногенных катастроф и их нейтрализацию, навигацию, космос, кросс-полярное авиасообщение, культуру, туризм, образование и многое другое.
Многое в Арктике делается по линии двустороннего сотрудничества. Россия, например, активно сотрудничает с Норвегией, Канадой, Финляндией и другими партнерами. Одновременно в последние годы расширяется многостороннее сотрудничество. Только в рамках Арктического совета сейчас идет работа примерно по 80 различным проектам. В Совете Баренцева/Евроарктического региона функционирует уже 16 тематических рабочих групп. Значительно возросла деятельность стран прибрежной арктической «пятерки». На севере Европы налаживается сотрудничество по линии «Северного Измерения».
При всем многообразии форм многостороннего сотрудничества в Арктике его центральным звеном - и это отражено в арктических стратегиях всех арктических государств - является Арктический совет. Развивающееся сотрудничество в других формах, как уже подтвердила практика, не ослабляет и не подрывает Арктический совет, его роль и авторитет неуклонно растут. Но при этом и Совет не поглощает другие формы сотрудничества.
Арктический совет - согласно его учредительным документам - это пока лишь «форум» - «межправительственный форум высокого уровня». Быстро расширяющееся арктическое сотрудничество объективно поставило задачу укрепления Совета. Мы начали думать в этом направлении в ходе предыдущего, очень успешного, датского председательства в Арктическом совете в 2009-2011 гг. и приняли первые решения на его министерской сессии 12 мая 2011 г. в гренландском Нууке. Речь идет о пакете мер по укреплению Совета с помощью создания его постоянного секретариата в норвежском Тромсе со своим бюджетом и постепенного придания рекомендациям Совета более обязательной силы. Был также создан первый в истории коллективный фонд Совета - Инструмент поддержки проектов (Project Support Instrument), из средств которого будут финансироваться, а точнее софинансироваться, проекты ликвидации экологических «горячих точек» в Арктике, преимущественно на территории России. В октябре 2011 г. в Москве подписано Соглашение о внесении Россией до 10 млн. евро в указанный Инструмент. Помимо прочего, Инструмент - хорошее подспорье России в выполнении поставленной Председателем Правительства Российской Федерации В.В.Путиным задачи проведения «генеральной уборки» российской Арктики.
После двухлетних переговоров под эгидой Арктического совета и при сопредседательстве России и США был разработан и подписан в Нууке первый в истории панарктический юридически обязывающий документ - Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике. Это рубежное событие и для Арктики, и для Арктического совета. Соглашение нацелено на повышение оперативности и эффективности помощи оказавшимся в беде людям, создает дополнительные предпосылки для дальнейшего освоения Арктики, показывает высокий уровень «договороспособности» арктических государств. С помощью разработки, прежде всего, такого рода документов и предполагается вести дело к более обязательным рекомендациям Совета.
В соответствии с решениями министерской сессии в Нууке в октябре 2011 г. начались переговоры специально учрежденной Целевой группе Совета по разработке нового панарктического документа - о сотрудничестве в области готовности на случай морских нефтеразливов в Арктике и борьбы с ними. С учета огромной экологической и экономической важности вопроса эти переговоры, безусловно, будут центральным проектом Арктического совета в период 2011 - 2013 гг.
На мой взгляд, мы встали на путь превращения Арктического совета из «форума» в полноценную международную организацию, несмотря на то, что будем двигаться в этом направлении постепенно, поэтапно, с полным уважением позиций всех государств - членов - ведь все решения в Совете принимаются консенсусом.
В Нууке было принято еще одно принципиальное решение, укрепляющее Арктический совет. Выработаны согласованные положения, регламентирующие роль наблюдателей в Совете и конкретные критерии приема новых наблюдателей. Удалось найти баланс между сохранением региональной идентичности Арктического совета, с одной стороны, и расширением взаимодействия Совета с неарктическими государствами и организациями, с другой.
Рост интереса в мире к Арктике с ее ресурсам и транспортными преимуществами вполне естественен. Собственная арктическая стратегия принята Евросоюзом, Южная Корея строит свой первый ледокол, Китай - уже второй, а в МИД Японии создана рабочая группа по Арктике численностью более 20 дипломатов. Холодная Арктика становится горячей темой многочисленных международных конференций. Соответственно в настоящее время наблюдателей в Арктическом совете втрое больше, чем государств - членов, а с учетом «листа ожидания» на получение статуса наблюдателей - вчетверо больше.
В результате большой проведенной работы государства - члены Арктического совета сумели, не обижая внерегиональные государства, отстоять принцип, по которому все субстантивные решения, касающиеся Арктики, будут приниматься самими арктическими государствами, а наблюдатели и кандидаты в наблюдатели будут уважать и соблюдать суверенитет, суверенные права и юрисдикцию арктических государств в Арктике. Существенно и то, что статус наблюдателя перестает быть «вечным», и раз в четыре года Арктический совет будет проводить обзор практического вклада наблюдателей в его работу. Надеюсь, что теперь и неарктические государства и организации, которые имеют статус наблюдателей или хотят его получить на министерской сессии Совета в 2013 г. или в последующем, при необходимости скорректируют свои арктические доктрины и концепции в соответствии с уточненными положениями по наблюдателям.
При этом никто не ударяется в крайность, в какой-то «арктический изоляционизм». Арктические государства, безусловно, заинтересованы в развитии взаимовыгодного сотрудничества в Арктике с внерегиональными игроками. Россия, например, заинтересована в использовании транзитного потенциала Северного морского пути, а главный перспективный грузопоток такого транзита - линия Западная Европа - Восточная Азия. Выдвинув инициативу Международного полярного десятилетия 2015/2025, Россия рассчитывает на участие в нем ученых и экспертов не только из арктических государств, как это было и при реализации проектов Международного полярного год 2007/2008. Осваивая арктические запасы углеводородов, Россия сотрудничает с компаниями и Франции, и Великобритании, и Голландии, и Германии, т.е. с теми, кто способен быть нашим полноценным партнером точки зрения как технологических, так и финансовых возможностей.
При этом все основные «правила игры» в Арктике должны вырабатываться самими арктическим государствами. И только они могут определять, какие вопросы им целесообразно решать на национальном уровне, какие - во взаимодействии с региональным партнерами, и где возможно и эффективно широкое международное сотрудничество и взаимодействие. Арктика - неотъемлемая часть России и других арктических государств, прежде всего, прибрежных. Арктика - не бесхозная и безлюдная «пустыня», а место, где живут наши граждане, в том числе коренные народы с своими традициями и укладом, где действуют национальные законы, на которое распространяется действие многочисленных международных конвенций и договоров. Попытки представлять дело так, что кто-то извне заботится об Арктике сильнее и знает Арктику лучше, чем сами арктические государства, бесперспективны и наивны. Глобальной задачи «укрепления многостороннего управления Арктикой» перед нами не стоит, но мы - за расширение международного сотрудничества в Арктике, прежде всего, между самими арктическим государствами. Арктика - это отнюдь не какой-то второй «Ближний Восток» или «пороховая бочка» мира. Арктические государства уже доказали свою высокую ответственность за положение дел в Арктике и способность договариваться по самым серьезным вопросам. Будущее Арктики - мир, устойчивое развитие, сотрудничество.
