Международные институты – самое значительное достижение ХХ века, которое сейчас становится его пережитком. Как, впрочем, и большинство институтов на национальном уровне, также созданных в эпоху индустриализации, от начала которой нас отделяет уже почти 150 лет.
Главные причины в том, что за несколько десятилетий процветания институты, во-первых, не смогли преодолеть фатальную зависимость от баланса сил своих участников, а во-вторых, в случае своей успешности они развивали коллективный эгоизм, существенно превосходящий тот, на который способны отдельные государства.
Драматические события 2020 г. привлекли всеобщее внимание к вопросу о международных институтах, поскольку их роль и место в ответах на важнейшие вызовы безопасности оказалась ничтожной – и глобально, и регионально. Этот диагноз в равной степени относится к Организации Объединённых Наций, парализованной принципиальным разногласиями между её лидерами, Европейскому союзу или Всемирной организации здравоохранения. Мы можем долго настаивать, что альтернативы этим и остальным институтам нет. Но такие утверждения основаны на опыте решения важных проблем середины прошлого столетия или, что еще более распространено, связаны с отсутствием пока признаваемых альтернатив институционализации международной политики.
Однако любая практика хороша до тех пор, пока следование ей не начинает создавать больше проблем, чем позитивных результатов. В таком случае сотрудничество государств в рамках институтов сохраняет, конечно, функцию сокращения транзакционных издержек. Более того, в полном соответствии с логикой либерального институционализма, они повышают, хотя и незначительно, взаимосвязанность государств и относительную предсказуемость их намерений. Но чем больше институты не успевают за динамикой внутреннего баланса сил, тем острее неудовлетворённость участников.
Изменение баланса сил внутри европейской интеграции после объединения Германии оказалось настолько масштабным, что его последствия не могут компенсировать никакие частные выгоды, получаемые от проекта более слабыми странами-участницами. И речь не о маленьких и незначительных государствах. Первый в истории интеграции пример выхода из неё (Великобритания) связан именно с тем, что базовые интересы и ценности страны оказалось невозможно обеспечить в рамках института Европейского союза. Резкий сдвиг силовых возможностей в пользу Китая и реакция на это со стороны США привёл к параличу, например, Всемирной организации здравоохранения.
Аргументы реалистской традиции науки о международных отношениях по поводу того, что институты не могут быть достаточно надёжным способом достижения мира, наиболее полно изложены Джоном Миршаймером в его фундаментальной работе «Фальшивое обещание международных институтов» (1994). Автор последовательно и элегантно разрушает бастионы, построенные вокруг идеи институтов либеральной, а также критической теорией и теорией коллективной безопасности, хотя и признаёт возможность того, что государства сотрудничают и в ряде случаев делают это при помощи формальных организаций. Главное внимание реалистская теория уделяет вопросу о незначительном влиянии институтов на поведение государств, которое остаётся неизменно хищническим по своей природе. Разгрому подвергаются как идеи сторонников коллективной безопасности или критической теории о том, что институты меняют эту природу, так и более осторожные тезисы институционалистов: хотя природа внешнеполитического поведения неизменна, институты создают ограничители для её разрушительных проявлений.
Однако сама реалистская теория в её наиболее полном современном изложении обходит вопросы системного характера: о происхождении институтов и связанном с ним «первородном грехе», а также последствиях углубленного институционального сотрудничества на региональном уровне для международной безопасности. Однако с тем, что не решены эти вопросы, связано большинство важнейших проблем, с которыми сталкиваются институты.
Устойчивая взаимосвязь между балансом сил и возможностью продолжительного мирного взаимодействия государств была впервые установлена в книге Эдварда Карра «Двадцать лет кризиса: 1919–1939. Введение в изучение международных отношений» (1939). Утопия относительной гармонии интересов тех государств, которые имеют значение для международной безопасности, возможна, согласно его мнению, только в том случае, если создаваемый порядок включает в себя всех, чьи силы достаточны для угрожающего миру революционного поведения. Это может обеспечить «политическое изменение» международного порядка, противоположное военному изменению, которое мир дважды пережил в прошлом веке. Конструкция ООН, на которую мы сейчас молимся, содержит в своей основе именно этот принцип – пять сильнейших в военном отношении держав формально наделены правами, большими, чем все остальные. При этом никто из остальных не располагает силой, достаточной для начала глобального конфликта.
Однако при нарастании разнообразия факторов силы в международных делах, а точнее – сфер, где государства вступают между собой в силовые отношения, торг между главными участниками становится постоянным и повсеместным. Более того, к нему присоединяются меньшие по возможностям державы, и остановить их, не прибегая к массированному силовому воздействию уже невозможно.
Однако в современном многообразном контексте их сила теряет уже не только наступательные, но и оборонительные возможности в отношении их собственных интересов и ценностей. В результате ООН, конечно, уберегает нас от ада всеобщего ядерного конфликта, но даже главенствующие в них страны-олигархи и их коллективный орган не способны остановить конкретный кровопролитный конфликт на Южном Кавказе или движение Пхеньяна к собственному ядерному потенциалу. Принцип баланса сил, лежащий в основе глобального института безопасности, уже не просто ведёт к его дезорганизации в результате торга основных участников между собой, но и просто лишает ООН всякого практического смысла. В свою очередь отказ от этого принципа немедленно вернёт ООН к состоянию Лиги Наций, последствия чего для международной безопасности хорошо известны.
Что же касается второго аргумента против международных институтов, то здесь дело обстоит ещё более драматически. Углублённое международное сотрудничество на региональном уровне не сокращает, а увеличивает эгоистичность поведения участников. Более того, политика таких объединений (ЕС, АСЕАН, НАТО) в отношении внешних игроков (Россия, США, Турция) неизбежно становится воплощением умноженного эгоизма. В своём эпохальном произведении «Моральный человек и аморальное общество» (1932) Райнхольд Нибур указывает на феномен, когда в коллективе «индивидуальный разум становится слугой коллективного интереса». Региональный международный институт, вне зависимости от того, основан ли он, как ЕС, – на балансе сил или, как АСЕАН, – на равенстве участников, является результатом «контракта» стран-членов. Этот контракт отражает компромисс между их национальными интересами, и нет никаких оснований учитывать интересы тех государств, которые в таком компромиссе не участвуют.
Несмотря на то, что в отдельных случаях страны – члены ЕС на индивидуальном уровне были готовы учитывать интересы партнёра, они неизбежно подчинялись его воле, действуя в рамках коллектива. Их моральные или даже корыстные интересы буквально парализованы.
Углублённое региональное сотрудничество не является убедительным ответом на распад системы управления миром в глобальном масштабе. Более того, чем сильнее такое сотрудничество, тем больше проблем для международной безопасности оно создаёт, когда осуществляется в рамках традиционных институтов-коллективов.
В силу неизбежности двух описанных выше вызовов международные институты сейчас – часть не решения, а проблемы глобального порядка. На внутриобщественном уровне в период пандемии коронавируса мы видели удивительные примеры взаимодействия людей вне институтов – взаимная поддержка, создание новых сетей применительно к конкретным проблемам, с которыми сталкивается человек. Эти формы не стали возвращением к архаике – семейным ценностям или мафиозно-сетевой организации в обществе.
Институты, которые помогли сгладить последствия индустриализации и разрушения традиционного общества в Европе во второй половине XIX – начале XX века, оттесняются новыми формами взаимодействия людей. В международной политике институты, которые мы знаем, также стали ответом на вызовы всеобщего и убийственного характера войны. Но сейчас мир государств сталкивается с новыми вызовами и обладает новыми возможностями. Поэтому на смену существующим институтам через двадцать-тридцать лет также придут организационные формы, которые мы пока даже не можем представить.
