Без споров. Может ли Россия отстаивать свои интересы в ВТО?

России выгодно войти в Многостороннее временное соглашение об арбитраже, которое является усовершенствованной версией Апелляционного органа ВТО, для хеджирования рисков, вызванных потенциальными спорами. Журнал «Россия в глобальной политике» совместно с Центром комплексных европейских и международных исследований НИУ «Высшая школа экономики» продолжает публикацию серии статей об изменениях на международной арене, связанных с пандемией COVID-19. Очередная статья о переменах в ВТО.

Разрешение торговых споров – одна из немногочисленных стабильно работающих функций Всемирной торговой организации (ВТО). Однако США на протяжении длительного времени блокируют работу Апелляционного органа (АО) ВТО, что ставит под вопрос возможность отстаивания национальных интересов членами организации, в том числе и Россией. Одним из промежуточных решений данной проблемы является Многостороннее временное соглашение об арбитраже, инициатором которого является Европейский союз – наиболее частый «противник» России в спорах ВТО. Отвечает ли данный формат национальным интересам России и есть ли необходимость к нему присоединяться?

Опыт участия РФ в текущих спорах позволяет ответить на этот вопрос утвердительно: по ключевым темам Третейские группы и Апелляционный орган не раз принимали сторону России. Более того, временный механизм может стать основой для реформирования Апелляционного органа, в котором Россия должна играть ведущую роль.

Система глобального управления подвергается множеству дестабилизирующих воздействий. ВТО столкнулась с кризисом задолго до пандемии, а с конца 2019 г. практически утратила возможность реализовывать одну из своих ключевых целей – урегулирование торговых споров. Причиной стало блокирование назначения новых членов Апелляционного органа США с 2016 г., в результате с 11 декабря 2019 г. только у одного из семи арбитров не закончился срок полномочий. Так как для рассмотрения апелляции необходимо как минимум трое действующих арбитров – это парализовало работу и поставило под угрозу обеспечение прозрачности и предсказуемости системы в целом. Пандемия нанесла удар по международной торговле, разрушив многие торговые цепочки и изменив соотношение спроса и предложения на рынках. Следствием коронакризиса может стать множество протекционистских мер, нацеленных на восстановление экономик. В этой ситуации действующая система разрешения споров – жизненно важный институт.

Для России, которая восемнадцать лет вела переговоры о вступлении в ВТО, вопрос стоит не менее остро. За восемь лет членства Российской Федерации удалось не раз отстоять свои национальные интересы благодаря Системе разрешения споров ВТО[1]. Потеря возможности использовать данный механизм ведёт к снижению предсказуемости многосторонней торговой системы и ставит под угрозу целесообразность «игры по правилам». Другими словами, это приведёт к новой всеохватывающей волне протекционистских мер, от которой в итоге пострадают рядовые члены общества. При прочих равных условиях (отсутствие прогресса по многосторонним переговорам, нарастание противоречий между отдельными развитыми и развивающимися членами организации и так далее) можно предположить, что в таком случае ВТО окончательно перестанет восприниматься как надёжный институт, хотя и продолжит инерционное существование.

При этом нет оснований полагать, что США в обозримом будущем прекратят блокировку назначения новых членов Апелляционного органа – Дональд Трамп вряд ли изменит свою жёсткую позицию, а Джозеф Байден, возможный следующий президент, занимал пост вице-президента в 2016 г., когда началось блокирование[2]. Коллапс может растянуться на достаточно долгий срок, что только увеличивает актуальность для России поиска альтернативных механизмов отстаивания своих интересов.  

В то время как Апелляционный орган продолжает функционировать по инерции[3] (последний на настоящий момент отчёт был опубликован 9 июня 2020 года), несколько членов ВТО объявили о запуске Многостороннего временного соглашения об арбитраже в соответствии со Статьей 25 Договорённостей[4]. На 31 июля 2020 г. участниками данной инициативы было двадцать три члена ВТО, в том числе Европейский союз, Китай и Украина, но она открыта для вступления всех заинтересованных членов ВТО. Российской Федерации среди нынешних участников нет.

Почему арбитраж? Статья 25 Договорённостей (основной документ, регламентирующий разрешение споров в ВТО) позволяет членам ВТО использовать услуги арбитража в качестве альтернативного способа урегулирования спора. Также возможна передача арбитрам отдельных этапов рассмотрения спора, в том числе и рассмотрения апелляций. Это позволяет поддерживать двухступенчатый процесс разрешения споров.

Участники данной инициативы отмечают максимальное соответствие процедуры арбитража процессам рассмотрения апелляций, предусмотренных регламентирующими документами ВТО. В то же время предлагаемый механизм предусматривает усовершенствования, а именно увеличение числа арбитров и разрешение определённых действий для оптимизации процесса рассмотрения спора. Также предусмотрен пересмотр соглашения через год после его вступления в силу.

Первый набор арбитров был утверждён 31 июля 2020 года[5]. Каждую апелляцию будут рассматривать три арбитра (по аналогии с Апелляционным органом). Членами арбитражной группы являются десять признанных экспертов в сфере международного права и международной торговли[6], которые будут избираться консенсусом сроком на два года[7]. Увеличение числа арбитров при меньшем количестве участников позволит рассматривать большее количество апелляций единовременно, в чём обычно заинтересованы стороны.

Временное соглашение предполагает жёсткое ограничение сроков рассмотрения апелляций – до 90 дней. Для рационализации процесса «арбитры могут принимать соответствующие организационные меры»[8] и исключать из рассмотрения вопросы, по которым нет достаточного количества фактов для объективной оценки. Предельный срок рассмотрения апелляций в ходе работы Апелляционного органа в большинстве случаев не соблюдался, в том числе по причинам сложности рассмотрения всех заявленных в апелляции вопросов и подготовки текстов отчёта (занимающих сотни страниц).

Таким образом, данный механизм – усовершенствованная версия Апелляционного органа ВТО. Однако текущая ограниченность его участников (по нашим подсчётам, на долю взаимных споров между нынешними участниками приходится около 20% всех начатых споров в ВТО в XXI веке) имеет как плюсы (вероятность очередного коллапса из-за невозможности выбора арбитров консенсусом гораздо меньше), так и минусы (не все споры могут быть рассмотрены в рамках арбитража). Гипотетически механизм может стать постоянной заменой Апелляционного органа в случае присоединения к нему всех членов ВТО. Однако это будет не решением проблемы, а её воспроизведением и усугублением: в рамках арбитражного механизма арбитры утверждаются консенсусом, но при этом у стран есть возможность выйти из временного соглашения (в случае с действующим Апелляционным органом член ВТО не может выйти из системы разрешения споров).

Российская Федерация не присоединилась к инициативе[9], что может иметь негативные последствия. Основные «противники» России по разрешению споров в ВТО (ЕС и Украина) участвуют в инициативе по арбитражу. Так, за время членства в ВТО Россия семнадцать раз выступала в качестве одной из сторон спора[10] против Европейского союза (восемь), Украины (пять), США (три) и Японии (один спор). Споры с данными партнёрами имеют фундаментальное значение для России. Например, спор против ЕС о правомерности третьего энергопакета, затрагивающего инвестиционную и бизнес-модель «Газпрома» в Европе.

С одной стороны, данный спор наверняка будет завершён благодаря инерционно работающему Апелляционному органу (рабочие процедуры рассмотрения апелляций разрешают арбитрам продолжать свою деятельность для завершения работы над апелляциями после окончания своего срока полномочий), так как апелляция была подана задолго до его коллапса. С другой стороны, нет гарантий того, что в ближайшее время не возникнет аналогичный по значимости для РФ спор, где потребуется рассмотрение апелляций. При прочих равных арбитражный механизм будет являться единственно возможным инструментом отстаивания своих интересов без нарушения норм международного права.

Другими словами, России выгодно войти в состав данной инициативы для хеджирования рисков, вызванных потенциальными спорами.

В то же время механизм функционирования данного арбитража с большой вероятностью станет основой для реформирования Апелляционного органа. Возможен пересмотр положений временного соглашения в следующем году, и России целесообразно принимать участие. В противном случае роль лидеров в данном процессе займут ЕС и Китай. России стоило бы присоединиться к инициативе как для демонстрации приверженности открытой предсказуемой многосторонней системе, так и для участия в формировании новых правил, которые могут использоваться в дальнейшем при реформировании Органа по разрешению споров.

Таким образом, предлагаемый арбитражный механизм способен выступать в качестве международного института в системе разрешения споров, нужда в котором лишь увеличилась из-за пандемии. Хотя соглашение декларируется как временное, данный механизм может стать основой для реформирования Апелляционного органа ВТО: используемые правила в рамках арбитража могут быть внедрены в регламентирующие документы АО. Более того, история показывает, что временные соглашения в многосторонней торговой системе не являются таковыми – ГАТТ также рассматривался как временное соглашение, предшествующее Международной торговой организации, создать которую не удалось в 1947 году. Исходя из вышесказанного, у Российской Федерации есть все основания для присоединения к данной арбитражной инициативе для отстаивания национальных торговых интересов.