|
Историю существования НАТО вряд ли можно назвать историей успеха. Хотя НАТО довольно часто превозносят как чуть ли не самую эффективную систему коллективной обороны в современный период, возможностей проверить данное утверждение ни разу не представлялось.
Конечно, можно говорить о том, успех Альянса заключается в сдерживании всех вероятных противников, но тогда имеет смысл говорить о его эффективности в качестве системы сдерживания, но не обороны.
Как бы там ни было, к 60-летнему рубежу НАТО пришла с довольно относительными успехами и с весьма ощутимым грузом политических потерь, в первую очередь потерей авторитета и собственной миссии в современной системе безопасности.
Самый большой недостаток Североатлантического альянса с политической точки зрения заключается в том, что в наиболее переломные моменты, когда была возможность реально повлиять на европейскую и мировую политическую конфигурацию, как говорится, make a difference, он уклонялся от ведущей роли в текущих трансформационных процессах, в результате чего его качество структурного компонента международной системы ослабевало. Олицетворением этого являются так называемые двойные решения, неоднократно фигурирующие в дипломатической летописи НАТО.
Двойным решением называют решение, принятое на сессии совета НАТО в Брюсселе 12 декабря 1979 года, которое предусматривало начало размещения на территории европейских стран НАТО американских ракет среднего радиуса действия «Першинг-2» и крылатых ракет параллельно с инициированием переговоров с СССР о восстановлении военно-политического баланса.
Однако, если подразумевать под этим термином не конкретную историческую ситуацию, а общую тенденцию – нежелание делать однозначный выбор, занимать чёткую позицию и брать на себя функции главной движущей силы зарождающихся процессов политической и стратегической трансформации на европейском и/или глобальном уровне – обнаруживается, что практика НАТО насчитывает по меньшей мере три поворотных двойных решения и может в ближайшее время пополниться ещё одним, не менее поворотным.
Первое, уже упомянутое решение 1979 года, было следствием противоречий, порождённых процессом разрядки. И хотя с принятием доклада Армеля была формально признана необходимость полноценного участия западного блока в процессах, направленных на ослабление международной напряжённости, фактический вклад НАТО как организации в продвижение разрядки остался незначительным. И в критический момент, когда на кону стояло продолжение разрядки против возобновления блокового противостояния, члены Альянса принимают решение, номинально дающее возможности для реализации обеих задач, а на деле открывающее путь к очередному обострению напряжённости в Европе. Размещение ракет автоматически нивелировало любые переговорные инициативы. Двойное решение по сути означало согласие европейских членов НАТО с американскими планами размещения ракет.
Можно дискутировать, что на том этапе курс США на сворачивание разрядки был очевиден, что ввод советских в Афганистан и кризис в Польше окончательно положили конец надеждам на военно-политическую стабильность и что повестка дня разрядки исчерпала себя с подписанием Хельсинского Заключительного акта СБСЕ. Но если исходить из этих соображений, то не было никакой надобности заявлять о готовности к переговорам. Двойное решение поставило НАТО перед серьёзным вызовом дефицита последовательности, целостности и внутренней солидарности. И не случайно, что не далее, как в начале 80-х в академических изданиях и на страницах газет начинают звучать вполне обоснованные сомнения в целесообразности и эффективности Альянса.
Результатом первого двойного решения стало снижение релевантности НАТО как части структурной основы биполярной системы: проблема «евроракет» была разрешена в ходе двусторонних советско-американских переговоров, а переговоры относительно укрепления европейской безопасности велись главным образом в рамках СБСЕ.
Окончание «холодной войны» поставило перед НАТО новую стратегическую дилемму, связанную с повышением актуальности новых угроз «кризисного урегулирования» и необходимостью адаптации собственной командной структуры. Рассчитанная на противодействие классическим территориальным угрозам, статичная командная структура Альянса не была приспособлена для выполнение задач, подобных тем, с которыми западные страны столкнулись в Югославии. Вопрос снова встал «ребром»: либо включение новых угроз в сферу компетенции НАТО с соответствующими радикальными изменениями в существующей командной структуре (или созданием альтернативного командования), либо сохранение действующей структуры и концентрация на территориальной обороне.
При этом нужно понимать, что командная структура – отнюдь не техническая составляющая НАТО. Это консолидированный военный аппарат, обеспечивающий взаимосвязь штабов и вооружённых сил его членов, а главное, закрепляющий положение американских войск на территории Европы. Именно командная структура гарантирует доминантную роль США в деятельности НАТО, что в своё время являлось главной причиной демарша генерала де Голля, направленного на вывод Франции из этой самой асимметричной командной структуры.
В конечном итоге, в 1994 году страны Альянса снова (и снова с подачи США) принимают второе двойное решение – о построении механизма реагирования на новые угрозы на основе действующей командной структуры с некоторыми её модификациями и создании специальных Многонациональных объединенных оперативно-тактических формирований (МООТФ), способных выполнять как задачи территориальной обороны, так и задачи, связанные с кризисным урегулированием. За формальной двойственностью решения скрывалась чёткая позиция о сохранении существующей командной структуры, а вместе с ней и соответствующий политический расклад внутри Альянса.
Однако, и в этом случае двойное решение оказалось далеко не оптимальным. Уже первый опыт задействования военного механизма НАТО в урегулировании конфликтов в бывшей Югославии продемонстрировал низкую эффективность статичной, предназначенной для отражения массированной атаки структуры в условиях проведения операций внешнего проецирования силы. Участие в операции в Афганистане ещё более усугубило ситуацию. Как следствие, уже в 2002 году объявляется о создании Сил реагирования НАТО – особого формирования, предназначенного для нейтрализации новых асимметричных угроз и наделённого собственной командной структурой, сопряжённой с существующей сетью региональных штабов. Но процесс трансформации командной структуры, фактически, продолжается до сих пор.
Второе двойное решение позволило сберечь Альянс в том виде, в каком он функционировал во время «холодной войны», но воспрепятствовало своевременной его адаптации к новым вызовам и угрозам, что вполне закономерно привело к становлению альтернативных механизмов их отражения, составляющих конкуренцию НАТО, в первую очередь Европейской политики безопасности и обороны. Таким образом был запущен процесс эрозии монополии НАТО на определение структурных параметров европейской системы безопасности и статусных характеристик её участников.
Ещё один жизненно важный вопрос для НАТО заключался в организации взаимодействия со странами бывшего восточного блока. Выбор предстоял между политикой расширения и поддержанием особых связей с Россией. Хотя многие политические деятели уверяли, что эти цели могли воплощаться одновременно, некоторые представители западных академических кругов указывали на очевидное противоречие между ними. Несмотря на это в 1997 году принимается третье двойное решение о расширении НАТО на Восток параллельно с установлением отдельного формата партнёрства с Россией (и Украиной). И опять оно представляло собой завуалированный односторонний ответ на важный политический вызов. Политике расширения был предоставлен приоритет перед партнёрством с Россией.
Расширение само по себе приводило к сегментации режимов безопасности в Европе, независимо от того, как его воспринимала Россия и другие страны, оставшиеся «за бортом» первой волны. Но учитывая значение этого вопроса для российского руководства, понятно, что налаживание партнёрства с Россией не могло проходить в условиях абстрагирования от проблемы расширения, даже принимая во внимание обязательства и условия расширения, взятые странами Альянса в Основополагающем акте Россия-НАТО.
Последствия третьего двойного решения сказались не сразу. Политические и оперативные недостатки форматов взаимодействия между Россией и НАТО проявлялись по мере их функционирования. Тем не менее, благодаря этому решению были утрачены шансы на формирование устойчивых кооперативных связей с Россией, а главное на формирование целостной системы безопасности на европейском континенте. Был дан толчок возобновлению размежевания по линии Восток-Запад в Европе.
Оба последний двойных решения являются промежуточными и неокончательными, что подтверждают последующие попытки наладить дополнительные механизмы отражения новых угроз или усовершенствовать форматы взаимодействия с Россией. Но в том контексте, в котором они принимались, данные решения задавали определённую логику дальнейшего развития политических процессов, компенсировать которую частичными подвижками в обратную сторону (там, где они и предпринимались) не удавалось. Как бы там ни было, вопросы, поставленные в 90-е годы, до сегодняшнего дня не получили адекватных ответов. Возможно, новая Стратегическая концепция сможет их четко сформулировать…
Изложенные доводы наталкивают на размышления о том, что является источником подобных двойных решений при их очевидной неоптимальности и отрицательных последствиях? Легче всего предположить, что они являются следствием компромисса между различными позициями государств-членов, который позволяет поддерживать между ними своеобразный баланс. Но, как утверждает теория международных отношений, в процессе своего функционирования межгосударственные объединения выходят за пределы первоначальной роли механической агрегации позиций своих членов, а вырабатывают собственную «рациональность», логику, направляющую процесс принятия решений относительно автономно от исходных преференций входящих в него государств. Иными словами, конечное решение является не средним арифметическим позиций всех членов, а производным от собственной «рациональности», баланса между государствами-членами, значимости рассматриваемого вопроса, меры полярности позиций и структурных императивов международной системы. И чем дольше существует объединение, тем сильнее влияние его собственной «рациональности».
Для многих межгосударственных объединений, в том числе для НАТО, такой собственной «рациональностью» является прежде всего обеспечение внутренней консолидации и поддержание для этого достаточной степени целостности существующей внутренней архитектуры. Все рассмотренные двойные решения основывались главным образом на мотивации сохранения внутренней монолитности Атлантического альянса. Её императив обеспечил «затихание» возражений со стороны более радикально настроенных стран и достижение промежуточного компромисса. Это во многом объясняет, почему Альянс упустил возможность своевременно отреагировать на нарастающие тенденции актуализации новых угроз и отношений с Россией. Но сохранение внутренней архитектуры обернулось для НАТО утратой политического и стратегического веса в европейской и глобальной системе безопасности.
На данном этапе Альянс снова стоит перед важным выбором, который может вылиться в очередное двойное решение. Речь идёт о реакции НАТО на инициативу России касательно пересмотра принципов организации европейской системы безопасности и подписания Договора о европейской безопасности. С одной стороны, среди членов НАТО царит убеждённость в нецелесообразности подобной инициативы. Западные страны готовы обсуждать отдельные её компоненты – придание большей дееспособности ОБСЕ, выработку нового режима в сфере обычных вооружений, разрешение «замороженных конфликтов», но предложенный проект Договора рассматривать не согласны. С другой, повсеместно признаётся необходимость ревизии существующих форматов отношений с Россией. С третьей, входящие в НАТО страны Центральной Европы настойчиво будируют тему разработки военных планов отражения вероятного нападения со стороны России.
Императив поддержания внутренней целостности побуждает страны Альянса к двойному решению, одним элементом которого будет декларирование стремления к усилению партнёрства с Россией, а другим – разработка соответствующих военных планов. Об этом свидетельствуют формулировки, фигурирующие в докладе Группы мудрецов под руководством Мадлен Олбрайт.
При подобных обстоятельствах на второй план отходят соображения, связанные с гарантированием стабильности на европейском континенте и с релевантностью самого Альянса. Если НАТО не сможет предложить свой вариант эффективного взаимодействия с Россией на приемлемых для обеих сторон условиях, продолжая напрочь отвергать российские инициативы, это может привести к нивелированию роли НАТО в отношениях между Россией и Западом, её сведению к политически малозначимым техническим деталям и при этом необратимым образом перевести эти отношения в русло непредсказуемого политического балансирования.
В этом контексте политическим деятелям по оба берега Атлантики стоит задуматься и над значением официального отказа Украины от стремления вступить в НАТО. На данном этапе этот шаг оценивают сквозь призму политических соображений главным образом внутреннего характера и рассматривают его как временную, промежуточную меру. Более того, с обеих сторон присутствует ощутимое желание нивелировать его последствия за счёт сохранения практических механизмов сотрудничества. Но эти последствия довольно серьёзные, причём для НАТО в большей степени, нежели для Украины. Фактически, Украина отказалась не только от членства в НАТО, она отказалась считать НАТО платформой европейской безопасности. Правда, при этом чёткого видения того, на чём должна основываться европейская безопасность на современном этапе, выдвинуто не было.
Но для Альянса это означает, что проблема поддержания его роли в Европе уже не сводится исключительно к проблеме «утихомиривания» России. Иными словами Россия уже не единственный enfant terrible, ставящий под сомнение легитимность политической и стратегической универсальности НАТО. С изменением позиции Украины проблема приобретает системный характер. И хотя пока что существующий баланс претерпел лишь незначительные колебания, в перспективе он может серьёзно пошатнуться. Именно поэтому Альянсу необходимо выработать альтернативный подход к организации континентального пространства безопасности на кооперативной основе, где членство в НАТО не будет выступать ключевым критерием определения позиции того или иного государства в данном пространстве.
Предложение провести в Лиссабоне заседание Совета Россия-НАТО и приглашение Украины к участию в саммите (пока что в рамках стран, чьи силы задействованы в Афганистане) дают основания полагать, что движение в этом направлении происходит, однако чёткие контуры подобного кооперативного подхода пока что не появились на политическом горизонте Альянса. Смогут ли государства-члены восполнить этот пробел за оставшееся время?
Вообще, НАТО сейчас представляет собой скорее политический гандикап для его членов – её наличие имеет фундаментальное значение для стран-участниц, обеспечивая надёжные гарантии коллективной обороны, но актуальность этих гарантий невелика, а расходы на поддержание внутренней целостности значительны. Без кардинальных изменений НАТО имеет все шансы остаться полезным аппаратом «на полочке» европейской политики, которому будут время от времени протирать пыль и оберегать от потрясений, но для выполнения конкретных стратегических задач будут применяться другие механизмы.
В заключении следует сказать, что двойных решений не бывает. Реализовать одновременно две взаимоисключающие опции невозможно. Рано или поздно приходится делать выбор. Но руководствуясь целью сохранить Атлантический альянс как таковой, его члены последовательно пытались ограничить давление новых политических и стратегических реалий на его внутреннюю структуру, из-за чего он оказался неготовым эффективно вписаться в эти новые реалии и неспособным играть ведущую роль в процессах, которые определяли и будут определять структурные характеристики европейской системы. Смогут ли члены Альянса избежать очередного (последнего?) двойного решения, покажет Лиссабон…
Александра Шаповалова,
кандидат политических наук,
г. Киев
Источник: geopolitica.ru.
Рейтинг публикации:
|
