На протяжении последних десяти лет американские политики неоднократно говорили о том, что стране необходимо вновь сфокусировать свое внимание на противостоянии с великими державами. По их словам, основную угрозу для США представляют мощные государства, имеющие доступ почти во все уголки планеты, а также стремящиеся противодействовать как интересам Вашингтона, так и международному порядку, который способствует безопасности США, пишет Майкл Сингх в статье, опубликованной 12 августа в Foreign Affairs.
Однако, по сути, фокус американской внешней политики направлен не на этот важный процесс в международных отношениях: США погрязли в стычках с мелкими противниками, в том числе в незначительных вооруженных конфликтах, как, например, в африканском Сахеле или в Афганистане, Ираке и Сирии. Кроме того, страна поглощена попытками принудить чуть ли не военными методами ряд других стран, таких как Иран, Северная Корея и Венесуэла, к выполнению своих требований. Эти конфликты, из которых Вашингтон не может выйти годами, стали головной болью целого ряда президентов США, проводящих совершенно разную внешнюю политику и приходивших в Белый дом с обещанием положить конец таким войнам.
Необязательно, что конфликты с малыми противниками несовместимы с тем, чтобы уделять внимание противостоянию с великими державами. Всё-таки шаги, которые США предпринимают для сдерживания малых государств, как например, разворачивание сухопутных подразделений в Южной Корее или военно-морских сил в Персидском заливе, могут также повлиять на поведение соперников Вашингтона из числа крупных держав, таких как Китай и Россия. Всё же конфликты с незначительными противниками могут привести к ограничению ресурсов и поглотить внимание. Более того, в XXI веке число таких конфликтов значительно выросло, несмотря на обещания политиков страны принять меры по их недопущению. В сложившихся условиях Вашингтону необходимо проявить дисциплину и поставить тебе высоко планку, чтобы не оказаться погрязшим в трясине очередного конфликта.
США постоянно загоняют себя в ловушку конфликтов с малыми по мощи соперниками отчасти потому, что даже такие противники могут представлять угрозу американским интересам. Например, Иран, отмечает автор, является «первоочередным спонсором терроризма». Исламская республика сама и посредством сети своих союзников ограничивает свободу судоходства через важные международные морские пути, а также угрожает безопасности американских союзников. Если бы у Ирана появилось ядерное оружие, он бы стал представлять еще большую угрозу: обладание таким потенциалом превращает соперника из незначительного в существенного, каким бы экономическим или военным потенциалом он ни располагал. Подобным образом малое государство, имеющие связи с более крупной и опасной силой — например, Афганистан, когда он в начале 2000-х годов укрывал у себя международных террористов, — превращается в крупную угрозу.
Американские политики часто отвечают на эти риски с помощью стратегии принуждения или давления, которое лишь немногим отличается от полноценной войны. Благодаря тому, что США по экономическому и военному потенциалу намного превосходят любого своего противника, в Вашингтоне — на опыте от войн в Ираке 1991 и 2003 годов до нынешней кампании оказания максимального давления на Иран — сложилось убеждение, что страна по-прежнему может нанести значительный урон противнику, при этом особо не рискуя. И хотя такой подход и чреват издержками, они обычно носят настолько распыленный, долгосрочный, скрытый и иным образом неощутимый характер, что они почти не учитываются при принятии решений. Более того, те, кто их принимает в области национальной безопасности, часто не видят плюсов и минусов отдельных стратегий, поскольку такие решения часто принимаются в изоляции друг от друга.
Политики предпочитают давление жесткой силе потому, что для его оказания достаточно прямых указов, и редко когда оно сопряжено с детальным мониторингом со стороны Конгресса. Кроме того, при этом подходе США могут вовсю использовать свои преимущества в военном и экономическом потенциале, а также применять огромный арсенал мер принуждения, как то: экономические санкции и кибероружие.
И всё же, как показывает опыт США, малые противники не так легко, как кажется, поддаются принуждению. По словам экспертов, слишком часто Вашингтону не удается принудить менее мощные государства идти по нужному ему курсу. Даже тогда, когда такие усилия кажутся обреченными на успех, часто получается, что они при детальном рассмотрении были не столь плодотворными.
Одна из причин такой невпечатляющей ситуации заключается в том, что американские политики склонны не понимать логики асимметрии силы. Обладая сокрушительным военным и экономическим преимуществом, США обычно выдвигают малым государствам преувеличенные требования, возможно, полагая, что Вашингтон сможет заставить их дорого заплатить за то, что не будет вести с ними войну, в которой легко одержит победу. Поскольку последствия американского военного или экономического вторжения были бы гораздо хуже, чем выполнение требований Вашингтона, американские политики считают, что рациональный соперник будет вынужден сделать так, как ему сказано, пусть и без особого желания.
Тем не менее для малых государств почти любой конфликт со сверхдержавой носит экзистенциальный характер, не только военный. Руководство малых государств опасается, что если они пойдут на значительные уступки США, это может побудить Вашингтон к еще большим требованиям, а также станет сигналом оппонентам как в регионе, так и внутри страны. Для этих стран потеря автономии, которую подразумевает четкое выполнение требований США, сопряжена с гораздо большими рисками, нежели потенциальный ущерб, который могут нанести США своими военными или экономическими угрозами.
Напротив, такие конфликты не угрожают выживанию США, и Вашингтон не уделяет им своего полного внимания. США стремятся к победе, но их противники часто стремятся просто не проиграть, то есть выжить, не уступая, пока Вашингтон не решит, что наименее затратный для него вариант — просто оставить этот вопрос. В результате часто возникает тупик.
Когда возникают такие тупики, у США часто остается мало хороших вариантов выхода из них. Кампании принуждения иногда перерастают в прямую войну. Так было в Ираке в 1991 году и в Ливии в 2011 году. Но этот и другой опыт — включая войну в Ираке 2003 года и многолетнее присутствие США в Афганистане — заставил американских официальных лиц и общественность США опасаться обращаться к военному конфликту, когда принуждение не дает плодов.
Но даже если эскалация не является привлекательной альтернативой, Вашингтон не может просто уйти. Американские официальные лица часто опасаются, что такой шаг не только нанесет удар по авторитету США за рубежом, но и вызовет внутриполитические последствия. Когда политики не могут решиться пойти ни на эскалацию, ни отказ от дальнейший действий, страна так и остается в тупике.
Малые противники вносят свой вклад в то, чтобы выхода из такого тупика не было. Хотя может показаться, что они сильно заинтересованы в достижении соглашения с США, на самом деле они часто сопротивляются этому. Даже если небольшое государство не согласится с требованиями США, можно представить, что оно будет готово воздерживаться от провокаций в обмен на прекращение принуждения. Однако для многих мелких противников Вашингтона противостояние США является вопросом не просто политики, а идеологии: например, антиамериканизм лежит в основе иранского и северокорейского режимов. Эти режимы, вероятно, полагают, что их авторитет или даже выживание окажутся в опасности, если они откажутся от антагонизма по отношению к Вашингтону. Официальные лица США часто не понимают этой динамики.
Дисциплинированный подход
Соединенные Штаты не могут и не должны полностью избегать конфликтов с небольшими государствами. Угрозы, которые представляют такие страны, часто реальны, и их устранение может дополнять стратегию, ориентированную на соперничество с великими державами. По этой причине, среди прочего, Соединенные Штаты будут продолжать использовать методы принуждения и даже военную мощь для преследования своих интересов.
Но в грядущую эпоху США необходимо будет укрепить свою мощь, поскольку их догоняют такие конкуренты, как Китай. С этой целью Вашингтону следует установить высокую планку для начала противостояния с небольшими государствами, и участвовать в них он должен, полностью осознавая их трудности и необходимость четкого понимания того, как прийти к успеху.
Такая дисциплина потребует от американских властей изучения долгосрочных издержек любой кампании принуждения перед ее проведением, а также оценки того, как конкретный курс действий может повлиять на выполнение других, особенно более важных задач. Политики должны тщательно продумать, как государство, которое становится объектом такого давления, может воспринять и отреагировать на требования, предъявляемые к нему Соединенными Штатами, и им следует ограничить эти требования только тем, что необходимо для защиты интересов США.
В то же время политики должны быть готовы подкрепить свои требования реальными шагами с помощью ряда инструментов, включая ограниченную силу. Так они дадут понять, что готовы пойти на риск и выйти за рамки привычных методов, таких как санкции. Затем Конгрессу следует использовать разнообразные инструменты, имеющиеся в его распоряжении, для отслеживания кампаний принуждения, которые лишь немногим отличаются от настоящей войны. Законодательный орган США мог бы проводить слушания и назначать независимые комиссии, чтобы помочь оценить долгосрочные издержки и выгоды кампаний принуждения для формирования будущих политических решений.
В то же время США должны приложить все усилия, чтобы заручиться поддержкой своих союзников в кампаниях принуждения. Такой шаг предполагает компромиссы: требования большей группы государств, вероятно, будут менее значительными, но они получат более широкую поддержку. Кроме того, расходы на кампанию будут разделены между большим числом сторон, а участие партнеров уменьшит или устранит трения, которые в противном случае могли бы вызвать такие меры, как введение санкций, между союзниками, сотрудничество которых необходимо для других, более приоритетных политических инициатив.
Однако Вашингтону следует опасаться вовлечения в конфликты своих партнеров в малых государствах. Вмешательство США в споры между небольшими государствами может превратить конфликты, в которых можно найти решение, в экзистенциальные, сужая, а не расширяя пространство для компромиссов. И США не следует спешить увязывать региональные угрозы с глобальными. После 11 сентября мелкие конфликты участились отчасти потому, что Вашингтон рассматривал их как часть глобальной «войны с террором». Подобный соблазн может подтолкнуть Соединенные Штаты к увязке региональных конфликтов с соперничеством великих держав. Маленькие государства действительно иногда могут становиться орудием соперничающих великих держав, но столь же часто они отвлекают их.
Если Соединенные Штаты хотят найти баланс между осмотрительностью и отказом от участия в делах мира, а также между экономическими миссиями и «вечными войнами», они должны подходить к конфликтам с дисциплиной и дальновидностью. Усилия по изменению поведения мелких противников играют свою роль во внешней политике, основанной на соревновании великих держав, и могут даже дополнять ее. Но если подходить к ним неосторожно, конфликты с мелкими противниками могут подорвать американские силы и решимость в то время, когда они крайне необходимы.
