При помощи продуманных и эффективно применяемых санкций Соединенные Штаты ослабляют экономику таких противников как Иран или Северная Корея, не оказывая при этом негативного воздействия на общее состояние мировой экономики. Однако, когда речь идет о таких авторитарных тяжеловесах как Россия и Китай, политика широких санкций не срабатывает. Более того, приходится признать, что у Америки весьма небольшой выбор вариантов политики в отношении этих стран.
Соединенные Штаты начали применять экономические санкции в качестве мощного инструмента сдерживания после террористической атаки в Нью-Йорке 11 сентября 2001 года. Закон о борьбе с терроризмом в США, известный как Patriot Act, дал органам исполнительной власти средства давления на финансовые институты за рубежом, которые угрожают целостности банковской системы США. В частности, раздел 311 закона наделяет Министерство финансов США правом отслеживать и запрещать корреспондентские банковские операции с участием финансовых организаций, внесенных в список спонсоров террористической деятельности.
Банковское обслуживание на основе корреспондентских счетов позволяет уполномоченной финансовой организации вести бизнес в валюте другой страны. Поскольку основной резервной валютой в мире является американский доллар, большинство стран нуждается в соответствующих полномочиях на проведение операций, номинированных в долларах, которые осуществляются для большей части их международных торговых расчетов.
Финансовые учреждения, которые не имеют доступа к операциям на основе корреспондентских счетов, не могут осуществлять операции в долларах. Идея всей этой системы изначально заключалась в том, что Вашингтон может закрыть некоторым «проблемным» субъектам рынка доступ к подобным операциям, тем самым вынудив их действовать на стороне Соединенных Штатов, а не против них.
В прошлом подобные меры не раз доказывали свою эффективность. Так, в 2011 году администрация Обамы ввела санкции, предусмотренные разделом 311 упомянутого закона, в отношении Центрального банка Ирана, что крайне затруднило Тегерану все экспортные операции с нефтью, поскольку подавляющее большинство сделок с энергоносителями во всем мире проводится в американских долларах. Фактическая изоляция Ирана от мировых рынков тогда сыграла важную роль в том, что правящая верхушка Исламской республики согласилась на международные переговоры по прекращению программы разработки ядерного оружия.
Несмотря на эту безусловную победу и другие подобные достижения, история с Ираном, по всей вероятности, ознаменовала собой пик эффективности санкций как инструмента сдерживания. Новые потенциальные противники Америки оказались намного более независимыми и влиятельными в экономическом отношении, по сравнению со всеми предыдущими объектами санкций. Использование против них такого грубого инструмента как раздел 311 Закона о борьбе с терроризмом, может привести к разрушительным последствиям для рынков в самих Соединенных Штатах.
Россия и Китай используют изощренные меры противодействия или обхода американских санкций. Действующий под контролем Кремля Российский фонд прямых инвестиций (РФПИ) активно привлекал инвестиции из других национальных инвестиционных фондов, в том числе стран Персидского залива. Учитывая все более тесное сотрудничество между Москвой и Эр-Риядом, такие инвестиции снизили, если не полностью устранили, негативные воздействия западных санкций. Центральный банк России также получил предложение о доступе к операциям на основе корреспондентских счетов, на случай если Вашингтон отзовет эти привилегии в рамках будущих пакетов санкций.
Со своей стороны, Китай разрабатывает и применяет мощные ответные санкции, превращая доступ к своему огромному рынку в оружие. Когда Южная Корея в 2016 году разместила на своей территории американскую систему противоракетной обороны, Китай ответил неофициальными ограничениями экономического характера. Государственные СМИ призвали китайских потребителей бойкотировать южнокорейские товары, в то время как правоохранительные органы применили политически мотивированные юридические репрессии в отношении южнокорейских компаний, работающих на территории Китая. Впоследствии Пекин официально закрепил свои новые инструменты, создав так называемый «список неблагонадежных структур и организаций», который он может использовать для карательных мер в отношении иностранных компаний, таких как Qualcomm или HSBC, которых он считает агентами влияния Вашингтона.
Широкое применение Соединенными Штатами карательных санкций привело к тому, что многие страны почувствовали себя заложниками доллара, и в дальнейшем этот эффект будет лишь расширяться и усиливаться. Чем меньше санкции США связаны с проблемами национальной безопасности и чем больше они являются мерами сохранения политического доминирования, тем большее число других экономически мощных держав предпримут все возможное, чтобы обойти рынки США и подорвать статус американского доллара как мировой резервной валюты.
Вместо неизбирательных санкций Соединенным Штатам нужны целевые специальные решения для каждого конкретного случая, которые отвечают национальным интересам Америки, но оказывают минимальное негативное влияния на состояние наших рынков. Собственно говоря, подобные особые решения существуют в настоящее время. Так, Министерство финансов имеет законные полномочия на арест средств, хранящихся на офшорных счетах. Такая мера как конфискация гражданского имущества, позволяет выделить и заморозить конкретные корреспондентские счета резидентов зарубежных стран, номинированные в долларах, вместо того, чтобы лишать целые финансовые организации доступа к подобным операциям.
Еще одним вариантом решения могут быть ограничения на рынках капитала, как это было сделано в отношении российских юридических лиц в 2014 году. Вместо того, чтобы полностью лишить страну права на операции на основе корреспондентских счетов, США и Европейский Союз запретили отдельным российским компаниям выпускать облигации и акции, номинированные в евро или долларах. При ограниченном применении в отношении конкретных объектов, эти меры могут сопровождаться меньшим побочным ущербом для самих Соединенных Штатов, чем санкции, предусмотренные нормами раздела 311.
Наконец, Федеральная резервная система может активизировать и ужесточить свои меры против отмывания денег и финансирования терроризма. Так, в 2018 году Федеральный резервный банк Нью-Йорка провел расследование в отношении местного отделения китайского государственного банка ICBC. Обнаружив нарушения, Федеральная резервная система пересмотрела правила клиринговых транзакций в долларах для этого банка и взяла на себя больший контроль над его операциями в целом.
Грубые и жесткие финансовые санкции США в свое время позволили достичь значительных успехов, но, вероятно, они уже достигли вершины своей эффективности. Без тщательной настройки и калибровки, санкции по разделу 311 Закона о борьбе с терроризмом создают серьезные макроэкономические угрозы для американских рынков. В этой связи, необходимо принять новый экономический Patriot Act, в котором были бы прописаны хирургически точные инструменты и санкции. Он позволит защитить национальные интересы Соединенных Штатов во всем мире, не создавая при этом негативных последствий.
В нынешнем мире, который становится все более интегрированным, взаимосвязанным, эти новые инструменты позволили бы США защищать и поддерживать своих союзников, наказывая на самом деле исключительно преступные организации и режимы. При этом остальная часть мира будет оставаться на стороне доллара, что имеет огромное значение для поддержания его статуса глобальной резервной валюты и сохранения мирового влияния Соединенных Штатов.
