В процессе обсуждения поправок в Конституцию вопрос приоритета международного права над российским законодательством остался на периферии обсуждения, изначально ограничившись замечаниями типа «отменен приоритет международного права» до «ничего никто не отменил».
Но в итоге, когда прочитали текст и послания, и поправок стало понятно, что и куда вносится, т.е. не в ст. 15, как многим преждевременно показалось, а в ст. 79 Конституции РФ. На этом вроде бы и все, чего там обсуждать.
Тем не менее, на мой взгляд, неопределённость в понимании осталась в силу опять же малой освещенности этой темы и меньшего к ней интереса по сравнению с другими поправками.
Поэтому, в том числе и для себя хотелось бы «покопаться» поглубже и может кому-то это будет интересно.
Прежде чем обсуждать поправки, надо хотя бы поверхностно разобраться, что такое вообще «приоритет международного права», каковы источники международного права и место международного права в российской правовой системе и иерархии правовых норм.
Оговорюсь, что статья на научность не претендует, поэтому возможно где-то будет упрощено в стиле «мысли вслух».
Собственно, упрощенно приоритет международного права означает, что международные нормы ставятся выше норм, содержащихся в законодательстве конкретной страны, в нашем случае России, и применяются в случае коллизии с нормами национального законодательства.
Каким образом эта идея вообще появлялась, и как закреплено у нас международное право в системе действующего парового регулирования РФ?
Нынешняя система международного права сложилась по итогам Второй мировой войны и её основы закреплены в Уставе Организации Объединенных Наций, который содержит общие принципы и цели международного права и которые разделяются РФ как членом ООН.
Следующим основополагающим документом является Всеобщая декларация прав человека и вытекающие из неё Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Международный пакт о гражданских и политических правах, принятые на генеральных ассамблеях ООН.
Кроме того, существует еще масса конвенций, международных договоров, к которым также присоединилась Российская Федерация.
Соответственно в связи с этим в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ указано, что «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.» В соответствии с ч.1 ст. 17 «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией.»
Но непосредственно «приоритет» международного права закреплён во втором предложении ч. 4 ст. 15 Конституции РФ «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.»
Данная же конституционная норма вытекает прежде всего из принципа обязательности международных договоров, закрепленных в Венской Конвенции о праве международных договоров.
Является ли данный «приоритет» абсолютным, т.е. какова роль международного права в иерархии законодательства РФ?
Нет, абсолютным он не является – абсолютным верховенством обладает лишь Конституция РФ.
Данная позиция отражена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14.07.2015 N 21-П.: «Поскольку Россия, по смыслу статей 15 (части 1 и 4), 79 и 125 (часть 6) Конституции Российской Федерации, не вправе заключать международные договоры, не соответствующие Конституции Российской Федерации, а правила международного договора, если они нарушают конституционные положения, имеющие, несомненно, особо важное для России значение, не могут и не должны применяться в ее правовой системе, основанной на верховенстве Конституции Российской Федерации….»
Таким образом, «приоритет» есть, но он не абсолютен. Но тем не менее, поскольку ч. 4 ст. 15 Конституции РФ поправками не затрагиваются то говорить о устранении «приоритета» в этой части в любом случае не приходится, но при этом, как указывалось выше, данный приоритет заключается в приоритете норм, закреплённых в договорах Российской Федерации, которые Российская Федерация сама же и подписала. Т.е. некие нормы международного права, которые применяются в случае коллизии с нормами российского законодательства, помимо воли РФ появиться в её правовом пространстве не могут, поскольку есть конкретные формы выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора "ратификация", "утверждение", "принятие" и "присоединение".
И если в части «приоритета» на сегодняшний день власть конкретных проблем не видит, а те судебные решения российских же судов, в которых используются нормы международных договоров в случае коллизии с нормами российского законодательства, угрозы суверенитету не представляют и каких-либо основ конституционного строя не подрывают, (на сегодняшний день, повторюсь), то вот в части решений международных органов проблема очевидно существует.
В соответствии со ст. 79 Конституции РФ Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.
Соответственно, эти межгосударственные объединения в лице своих органов могут принимать решения, обязательные для исполнения участниками данный объединений.
И это тоже можно считать неким «приоритетом», но в ином смысле.
Т.е. можно не научно «для себя» определить два вида «приоритета»: первый установленный в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, который касается иерархии правовых норм, включающих нормы международного права, и внутреннего правоприменения и второй «приоритет», который заключается в обязательности решений органов межгосударственных объединений в результате так назовем «внешнего» правоприменения, на которое Российская Федерация имеет относительное влияние в лучшем случае.
В связи с этим и вносятся изменения, которые назрели в практике в результате появления различных решений международных органов (судов), которые противоречат Конституции РФ, а, следовательно, нарушают суверенитет Российской Федерации.
В чем основная проблема любого правоприменения – это толкование, которое в некоторых случаях может быть не однозначным, а, кроме того, может изменяться со временем в силу конъюнктурных и политических причин. А мы понимаем, что международное право из всех отраслей права максимально политизировано.
Надо отметить, что данная проблема озвучена не вдруг и она уже начала решаться:
- во-первых в вышеназванном Постановлении КС РФ: «При этом, однако, не исключается, что международный договор, который при присоединении к нему Российской Федерации …., соответствовал Конституции Российской Федерации, впоследствии посредством одного лишь толкования … был содержательно конкретизирован таким образом, что вступил в противоречие с положениями Конституции Российской Федерации…»;
- во-вторых в изменениях в ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» путем дополнения его отдельной главой ХIII.1 со статьей 104.4, согласно которой
«По итогам рассмотрения дела Конституционный Суд Российской Федерации принимает одно из следующих постановлений:
1) о возможности исполнения в целом или в части в соответствии с Конституцией Российской Федерации решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека, принятого на основании положений международного договора Российской Федерации в их истолковании межгосударственным органом по защите прав и свобод человека, в связи с которым был подан запрос в Конституционный Суд Российской Федерации;
2) о невозможности исполнения в целом или в части в соответствии с Конституцией Российской Федерации решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека, принятого на основании положений международного договора Российской Федерации в их истолковании межгосударственным органом по защите прав и свобод человека, в связи с которым был подан запрос в Конституционный Суд Российской Федерации.».
Но по сути Постановление КС основывается на толковании Конституции РФ, а ФКЗ был принят в развитие данного Постановления. А непосредственно конституционные нормы, предлагаемые в настоящее время, отсутствовали, т.е. можно говорить о неком пробеле в законодательстве, который теперь закрывается путем изменения ст. 79 Конституции РФ и внесения в неё нормы о том, что «Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации.»
Таким образом на сегодняшний день можно сделать следующие выводы:
- Позиция о «приоритете норм международного права» в Конституции остается.
- При этом «приоритет», с учетом процедуры принятия международных договоров и роли Конституции РФ не абсолютен и действует только в случае коллизии между ними и законодательством РФ.
- Предлагаемыми поправками устраняется «приоритет» в виде возможности ограничения суверенитета РФ решениями межгосударственных органов в их истолковании, противоречащем Конституции РФ.
1. Поправки к статье принимаются.
2. Поскольку предметом данной статьи являются конкретные поправки в ст. 79 Конституции РФ, то за скобками анализа остаются многие вопросы, в том числе остается под вопросом само по себе закрепление норм международного права как части российской правовой системы и принципа приоритета международного права в Конституции РФ.
Писать ли на эту тему, не знаю, поскольку писать долго, много, нудно и мало кому интересно, да и на сегодняшний день это может иметь познавательную ценность, но никакой практической, а писать упрощенно «надо исключить приоритет международного права потому что ….» или «надо оставить…» не интересно да и так много где написано.