Земельный мораторий отменять не надо. Что на самом деле означает громкое решения ЕСПЧ против Украины

Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) признал мораторий на продажу земли в Украине нарушением прав человека. Соответствующее решение суд утвердил 22 мая.

"Страна" решила проанализировать материалы резонансного решения.

Фабула дела

Решение принято по делу "Зеленчук и Цыцюра против Украины". ЕСПЧ признал, что мораторий на продажу земли сельскохозяйственного назначения, который много лет действует в Украине, нарушает права собственности.

Суть дела была кратко изложена в пресс-релизе суда.

Европейский суд отметил, что после падения Советского Союза Украина преимущественно раздавала сельскохозяйственные угодья людям, которые ранее работали в колхозах. Но при этом государство ввело, якобы временно, запрет на продажу такой земли.

"Правительство утверждало, что этот шаг помешает концентрации земли в руках нескольких людей, остановит обнищание жителей сельской местности и гарантирует, что земля и в дальнейшем будет обрабатываться. Однако суд установил, что государство не обеспечило справедливого баланса между интересами общества и имущественными правами заявителей", - говорится в сообщении.

Фото: hudoc.echr.coe.int

Кто подал иск

Иск против государства Украина подали София Зеленчук и Виктор Цыцюра. Заявления были поданы практически одновременно – Зеленчук подала жалобу 22 декабря, а Цыцюра 23 декабря 2015 года. Это может говорить о согласованности действий истцов. Представляли их интересы адвокаты Тарахкало и Бущенко.

Оба истца – пенсионеры и жители западной Украины. Они получили свои участки по наследству. София Зеленчук родилась в 1947 году и живет в Долине Ивано-Франковской области. Она унаследовала от матери земельный участок площадью 2,5917 гектаров в Здолбуновском районе Ровенской области. Участок она сдает в аренду, получая за него натуроплату в виде зерна и подсолнечного масла.

Второй заявитель Виктор Цыцюра родился в 1939 году и проживает в Тернополе. Он тоже унаследовал участок площадью 3,41 гектара в Збаражском районе Тернопольской области. Участок он сдает в аренду и получает арендную плату в сумме примерно 20 евро за гектар.

Заявители сообщили суду, что их участки находятся в 300 и 50 километрах от мест проживания. Из-за возраста и плохого здоровья самостоятельно обрабатывать землю они не могут. А сдать землю в аренду они смогли по очень низким ценам.

Единственным возможным вариантом для заявителей было бы продать свою землю. Но действующий в Украине мораторий на продажу сельскохозяйственных земель запрещает им продажу. Наличие земельного налога не оставило иного выбора, кроме аренды. В результате, по мнению истцов, нарушаются их права собственности, что и послужило причиной для обращения в ЕСПЧ.

На что жаловались владельцы земли

Весь сыр-бор разгорелся из-за нормы п.15 Переходных положений Земельного кодекса, которая запрещает куплю-продажу и другие виды отчуждения участков сельскохозяйственного назначения, предназначенных для товарного производства и ведения личного крестьянского хозяйства:

Фото: zakon.rada.gov.ua

В качестве своего главного аргумента София Зеленчук и Виктор Цыцюра ссылались на статью 41 Конституции, согласно которой каждый может владеть, использовать и распоряжаться своей собственностью. Также никто не может быть незаконно лишен права собственности, а право на частную собственность неприкосновенно:

Фото: zakon.rada.gov.ua

Еще заявители ссылались на статью 13 Конституции, которая предусматривает, что земля, ее недра, воздух, вода и другие ресурсы являются собственностью украинского народа. А статья 14 гарантирует право на владение землей и предусматривает, что право собственности на землю может приобретаться и осуществляться гражданами, юридическими лицами и государством в соответствии с законом.

Заявители также жаловались, что законодательные ограничения, применяемые к их земле, нарушили их право на пользование своим имуществом, гарантированное статьей 1 Протокола № 1 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Эта статья гласит: "Каждое физическое или юридическое лицо имеет право на мирное владение своим имуществом. Никто не может быть лишен своей собственности иначе, чем в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права":

Фото: zakon.rada.gov.ua

Протокол № 1 вместе с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод еще в 1997 году ратифицировала Верховная Рада. Поэтому он является частью национального законодательства Украины.

"Эх, раз, еще раз, еще много-много раз…"

Запрет на продажу сельхозземель в Украине принято называть "мораторием". Формально он носит временный характер, однако его действие продлевалось уже много раз.

Нынешний Земельный кодекс был принят в 2002 году. В первоначальной редакции Земельного кодекса действие моратория предполагалось установить до 2005 года.

ЕСПЧ отметил, что первоначальную продолжительность моратория (3 года), можно было считать достаточной для принятия необходимого законодательства, регулирующего земельный рынок.

Однако дальнейшие продления моратория были непредсказуемыми. Принятие необходимого законодательства было названо причиной каждого продления, но законодательство не было принято на протяжении всех этих лет. Более того, причины продления моратория со временем эволюционировали.

Например, проект закона о земельном рынке был одобрен в первом чтении в 2011 году, но никакого дальнейшего прогресса в рассмотрении этого законопроекта не было. Аналогичным образом, при продлении моратория в 2015 году предполагалась разработка законопроекта об обращении сельскохозяйственных земель, но закон снова не был принят.

После множества отсрочек в данный момент срок действия моратория установлен до 2019 года. Сейчас есть еще одно условие для его отмены – принятие закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

В общем итоге, суд насчитал 11 случаев продлений моратория. Это стало одним из факторов, определивших решение суда.

Для заявителей эти факторы сделали мораторий практически бесконечным и непредсказуемым. В законах нет достаточно четких указаний относительно того, когда именно будет снят земельный мораторий, если он будет снят вообще.

ЕСПЧ отметил, что если государство хотело бы запретить передачу сельскохозяйственных земель в частную собственность, оно могло бы сделать это с самого начала. Вместо этого государство передало землю членам бывших колхозов и выразило явное намерение разрешить владельцам земли распоряжаться им. После этого государство должно было обеспечить законодательную основу для осуществления права собственности.

Как сельхозземли продаются в других странах

ЕСПЧ в своем решении опирался на опыт других стран. Оказывается, ни одна из стран Совета Европы не вводила такой строгий мораторий, как в Украине. Максимум, на что шли другие государства – ограничение по времени перепродажи земли, приобретенной в результате приватизации: например, три года в Армении и десять лет в России.

Существуют и другие виды ограничений. В ряде стран для передачи права собственности на сельскохозяйственные угодья нужно получить разрешение специального государственного органа. Например, в Австрии для выдачи разрешения покупателю необходимо предоставить гарантии того, что земля будет обрабатываться. А в Норвегии покупатель должен жить на приобретенной земле в течение пяти лет.

В Австрии, Венгрии, Латвии, Литве, Польше, Словакии и Словении для получения права собственности на сельхозземлю покупателю нужны квалификация или опыт работы в сельскохозяйственном секторе. В некоторых государствах (Эстония, Польша, Швеция), как правило, приобретать сельскохозяйственные земли определенного размера без специального разрешения можно только гражданам, а не юридическим лицам.

В некоторых странах сельскохозяйственные земли не могут быть проданы иностранным лицам. Еще бывают ограничения на размер сельскохозяйственных земель, которые могут принадлежать одному лицу (от 300 гектаров в Венгрии, до 10% площади сельскохозяйственных земель в территориальной единице в России).

Специальные ограничения существуют и в некоторых чувствительных областях, таких как приграничные районы и районы, прилегающие к военным объектам (например, в Греции и Сербии).

Что решил суд

ЕСПЧ своим решением от 22 мая 2018 года удовлетворил жалобу украинских заявителей, но только частично. Суд постановил, что украинское правительство должно принять законодательные меры для обеспечения справедливости для владельцев сельскохозяйственных земель. Хотя это не значит, что Украина должна немедленно ввести неограниченный рынок сельскохозяйственных угодий.

Многие украинские СМИ поспешили сообщить, что ЕСПЧ признал земельный мораторий в Украине противоречащим Конституции и законам. Это не так: в п.107 своего решения суд указал, что мораторий соответствует требованиям законности, установленным в Протоколе № 1 к Конвенции по правам человека:

Фото: hudoc.echr.coe.int

Все, что решил суд – он единогласно признал, что в случаях заявителей имело место нарушение статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции. Остальные требования суд отклонил:

Фото: hudoc.echr.coe.int

Однако никакой денежной компенсации заявителям не присуждено. Суд всего лишь туманно намекнул, что если в будущем государство Украина необоснованно задержит принятие необходимых мер, то выплаты жалобщикам "могут в конечном итоге стать оправданными".

Ни конкретных сроков для "принятия мер", ни в чем должны состоять эти меры, ЕСПЧ не сообщил.

Так что, речь в решении ЕСПЧ не идет о необходимости отмены земельного моратория. Суд лишь указал, что государство Украина должно принять надлежащие законодательные и/или другие общие меры для обеспечения справедливого баланса интересов владельцев сельскохозяйственных земель, с одной стороны, и общих интересов общества, с другой стороны.

При этом должны выполняться принципы защиты прав собственности в соответствии с Конвенцией. Но суд отказался указывать, каким образом должны быть сбалансированы интересы землевладельцев и общества.

Также ЕСПЧ сообщил, что государство может свободно выбирать средства, с помощью которых оно будет выполнять свои обязательства, вытекающие из исполнения решения суда. И решение суда не следует понимать как означающее, что неограниченный рынок сельскохозяйственных земель должен быть введен в Украине немедленно:

Фото: hudoc.echr.coe.int

Моральный ущерб здесь неуместен

Кроме признания нарушения прав собственности земельным мораторием, жалобщики требовали возместить им по 30 тысяч евро морального ущерба каждому. Но ЕСПЧ отказался это сделать.

Суд посчитал, что установление факта нарушения само по себе является достаточной справедливой компенсацией за любой моральный ущерб, понесенный заявителями.

Заявители также требовали компенсации по 4800 евро каждый за расходы, понесенные в связи с рассмотрением дела в суде. Суд снизил эту сумму до 3 000 евро каждому заявителю. И эти средства должны быть выплачены не заявителям, а на банковский счет их адвоката Тарахкало.

Что все это значит

Последствия решения ЕСПЧ довольно туманны. С одной стороны, суд не обязывал Украину снять мораторий на продажу земли, хотя именно в такой формулировке новость разошлась во многих СМИ. А в тексте решения ЕСПЧ признал, что государство имеет право ограничивать использование частной собственности во имя общего блага. То есть никто не отрицает право государства защищать экономические интересы по своему усмотрению.

С другой стороны, ЕСПЧ установил, что мораторий на продажу земли, который полностью запрещает любые виды продажи сельхозземли, ограничивает права граждан и несопоставим с целью, которую преследует. То есть, речь идет лишь о том, что запрет чрезмерный, а не о самом факте запрета.

Так что у сторонников свободного рынка земли новое решение ЕСПЧ не должно вызывать восторга. Приведенные в тексте решения примеры практики других стран свидетельствуют, что ограничения на оборот сельхозземель – довольно массовое явление в других странах Европы.

Основная претензия ЕСПЧ в другом – государство, утверждая, что земельный мораторий временное явление, много лет под новыми предлогами его продлевает. Это создает непредсказуемость и неопределенность для владельцев земельных участков.

В общем, речь идет лишь о том, что Украина могла бы немного ослабить земельный мораторий, а не о полной его отмене. А сроки действия моратория должны стать более предсказуемыми.

Алексей Романов