|
Военный конфликт на Украине временно заслонил для российской общественности другие внешнеполитические проблемы. Между тем в ближайшие годы Россия может столкнуться с обострением ситуации в Арктике. Москва, как ожидается, должна в скором времени подать в Комиссию ООН по границам континентального шельфа доработанную заявку примерно на 1,2 млн кв. км арктического шельфа. Однако вопрос о ее утверждении Комиссией ООН, учитывая неизбежное сопротивление США, Канады и, возможно, Норвегии, остается открытым. Не исключено, что Россия будет вынуждена в одностороннем порядке провозгласить суверенитет над советским арктическим сектором.
В такой ситуации новое звучание приобретает проблема Антарктики. Этот континент традиционно находится на периферии интересов России, хотя арктический и антарктический вопросы тесно связаны между собой. Российская сторона выступает за сохранение в обновленном виде системы секторального раздела Арктики и своих эксклюзивных прав на Северный морской путь (СМП), против механического применения к Северному Ледовитому океану принципов Конвенции ООН по морскому праву. Одновременно Россия поддерживает международный статус Антарктики, нейтрализацию Южного океана и отказ великих держав от хозяйственной деятельности на этом континенте [1]. Такое противоречие в подходах к арктическому и антарктическому вопросам создает трудности для российской дипломатии.
Несостоявшаяся Арктика
В 1920-х годах пять приарктических стран — Канада, СССР, Норвегия, Дания и США — разделили Арктику на секторы, став арктическими державами. События в Антарктике развивались по аналогичному сценарию [2].
Претендентами на раздел Антарктики выступили:
- Великобритания, заявившая в 1908 г. о создании Британской антарктической территории (20°–80° западной долготы) [3];
- Новая Зеландия, провозгласившая в 1923 г. суверенитет над Землей Росса (150° западной долготы — 160° восточной долготы) и Землей Эдуарда VII (77° южной широты — 155° западной долготы);
- Австралия, заявившая в 1933 г. о своих правах на Землю Виктории (между 44° и 136° восточной долготы) и Землю Эндерби (между 142° и 160° восточной долготы);
- Франция, объявившая в 1924 г. о создании Земли Адели (136°–142° восточной долготы) и учредившая в 1955 г. особое административное образование под названием "Французские южные и антарктические территории";
- Германия, провозгласившая в 1939 г. образование Новой Швабии (10° западной долготы — 20° восточной долготы);
- Норвегия, провозгласившая в 1927–1929 гг. суверенитет над островом Петра I, островом Буве и прилегающими к нему территориями ("сектор Буве"), а в 1939 г. — над Землей Королевы Мод (20° западной долготы — 44° восточной долготы);
- Чили, заявившая в 1940 г. о создании Чилийской Антарктики (53°–90° западной долготы);
- Аргентина, объявившая в 1943 г. о создании Аргентинской Антарктики (25°–74° западной долготы).
В 1939 г. начала работу Антарктическая служба США. В 1939–1941 гг. она, вопреки протестам Британии и Новой Зеландии, исследовала Землю Эдуарда VII, а в 1946–1948 гг. организовала военные экспедиции "High Jump" и "Windmill". В 1955 г. состоялась совместная антарктическая экспедиция Соединенных Штатов и Новой Зеландии "Deep Freeze". Сам факт ее проведения означал, что в антарктическом вопросе бывшие доминионы Великобритании начинают больше взаимодействовать с Вашингтоном, чем с Лондоном.
До середины ХХ века антарктическая политика СССР ограничивалась спорадическими акциями. В 1939 г. Советский Союз вместе с США выразил протест Норвегии в связи с провозглашением ее суверенитета над "сектором Буве". Но на советских географических картах 1930–1950-х годов пунктиром наносились самопровозглашенные антарктические владения великих держав. И. Сталин, похоже, готовился признать раздел Антарктики по образцу других континентов ввиду отсутствия здесь советских интересов.
Советская антарктическая экспедиция 1956 г. вызвала в Вашингтоне опасения по поводу возможного закрепления Советского Союза в Южном полушарии. После серии переговоров СССР и США пришли к компромиссу относительно нейтрализации пятого континента. Подписанный 1 декабря 1959 г. международный Договор об Антарктике запретил объявлять государственный суверенитет над любой частью антарктической территории и вести военную деятельность, включая ядерные испытания и захоронение радиоактивных отходов. Государствам запрещалось также заниматься экономической деятельностью, т.е. добывать здесь полезные ископаемые. Антарктику разрешалось использовать исключительно в научно-исследовательских целях. 23 июня 1961 г. Договор вступил в силу.
Параллельно с подписанием международного Договора об Антарктике СССР и США договорились о нейтрализации антарктических морей. Еще в 1937 г. Международная гидрографическая комиссия выделила Южный океан, границей которого стало Антарктическое циркумполярное течение, проходящее между 40° и 50° южной широты. В 1953 г. она подтвердила факт выделения нового океана, хотя пока не приняла принцип обязательного разделения Мирового океана на пять океанических пространств.
Продолжение борьбы
Страны-претенденты не отказались от своих территориальных претензий на Антарктику. Скрытой формой таких претензий стала филателия — выпуск заинтересованными странами марок с обозначением некоторых антарктических территорий как принадлежащих этим странам. В 2004 г. Австралия направила в Комиссию ООН по границам континентального шельфа заявку на антарктический шельф, примыкающий к "австралийскому антарктическому сектору". Подобные заявки на шельф в Южном океане могут представить Великобритания, Аргентина, Новая Зеландия и ЮАР.
Одновременно несостоявшиеся антарктические державы развернули борьбу за приантарктические территории, расположенные между 40° и 60° южной широты [4]. Борьба вокруг этих островов [5] и связанного с ними континентального шельфа поставила вопрос о том, что считать границей Южного океана — Антарктическое циркумполярное течение (район 40° южной широты) или зону действия Договора об Антарктике (район 60° южной широты) [6]. В 1982 г. началась британо-аргентинская война за Фолклендские острова, которую в Великобритании часто называют "антарктической войной" (Antarctic war). Она создала прецедент вооруженной борьбы за пересмотр правового статуса приантарктических территорий. Одновременно под сомнение был поставлен безъядерный статус Антарктики. (В 2003 г. британская сторона указала, что ядерное оружие могло находиться на ее судах в ходе Фолклендской войны.) В связи с использованием британской авиацией американской военной базы на острове Вознесения (центр Атлантического океана) возник вопрос о возможности задействовать для военной деятельности в Антарктике территории за пределами континента. Например, в 1986 г. Бразилия заявила о наличии у нее "зоны интересов" в Антарктике между 28° и 53° западной долготы.
Москва и Вашингтон предприняли шаги по укреплению международного статуса Антарктиды. В 1980 г. была подписана Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики, подтвердившая статус этого континента как международного заповедника.
В 1986 г. Антарктика была объявлена безъядерной зоной [7]. В 1988 г. была открыта для подписания Конвенция о регулировании деятельности по использованию минеральных ресурсов Антарктики. В 1991 г. состоялось подписание Мадридского протокола об охране окружающей среды Антарктики, который вступил в силу в 1999 г. Протокол подтвердил положения Договора 1959 г. и ввел пятидесятилетний мораторий на добычу здесь полезных ископаемых.
В 2000 г. Международная географическая комиссия приняла разделение мира на пять океанов. Был подтвержден статус Южного океана как особого водного пространства ниже 60° южной широты. Однако Великобритания, Чили и Аргентина подняли вопрос о принадлежности широты южнее мыса Горн — границе антарктических плавучих льдов и поверхностных вод [8].
Позиция России
Российская Федерация выбрала двоякую тактику. Официально Москва предприняла меры по укреплению системы "антарктического соуправления". В 2001 г. Россия при поддержке США добилась создания Секретариата Договора об Антарктике со штаб-квартирой в Буэнос-Айресе (Аргентина). В 2003 г. в Мадриде был принят пакет документов об условиях функционирования этого института. Работа Секретариата началась 1 сентября 2004 г.
17 февраля 2004 г. МИД РФ выпустил информационную ноту об Антарктике, в которой отмечалось, что Россия выступает за непризнание территориальных претензий и сохранение системы международного управления континентом. Вместе с тем в документе подчеркивалось, что еще задолго до подписания Договора об Антарктике Советский Союз "неоднократно заявлял … о сохранении за собой всех прав относительно государственной принадлежности земель (т.е. Антарктиды и ряда примыкающих островов), открытых и исследованных в 1820–1822 гг. экспедициями Ф. Беллинсгаузена и М. Лазарева. Россия, как государство-продолжатель СССР, придерживается в отношении “территориального вопроса” в Антарктике такой же позиции".
25 декабря 2009 г. министр иностранных дел России С. Лавров сделал специальное заявление о намерении России строго выполнять Договор об Антарктике и об отсутствии у нее территориальных претензий на континенте.
Взаимодействие в антарктическом вопросе стало предметом обсуждения на встречах руководителей России и стран Латинской Америки. О возможности такого сотрудничества было объявлено в ходе визитов президента Чили М. Бачелет в Москву (3–4 апреля 2009 г.) и президента России Д. Медведева в Аргентину (14–15 апреля 2010 г.).
8 сентября 2012 г. между правительством Российской Федерации и правительством Соединенных Штатов был подписан Меморандум о взаимопонимании в Антарктике. Это означало частичный отказ России от консультаций со странами Латинской Америки по антарктическому вопросу.
Между тем нельзя исключать, что антарктический вопрос станет для Москвы "разменным фондом" при обсуждении сценариев раздела Арктики.
"Разменный фонд"
В настоящее время режим интернационализации Антарктики и Южного океана выгоден Соединенным Штатам. Только в приантарктических водах теоретически можно создать военно-морские базы, альтернативные Британской империи. Теперь в подобном положении находятся США. В Южном полушарии сохраняется подавляющее военно-морское превосходство англосаксонских стран: США, Великобритании, Австралии и Новой Зеландии. Единственное, что гипотетически может разрушить подобную "гегемонистскую стабильность", — возобновление борьбы за раздел Южного океана и Антарктики.
Россия, напротив, не получает ощутимых дивидендов от сохранения режима интернационализации Антарктики, за исключением свободы научной деятельности, которую она может вести на основе двусторонних соглашений с дружественными странами. Однако в случае изменения позиций по Антарктике перед Россией сразу же откроется целый спектр возможностей.
Во-первых, Соединенные Штаты не смогут обвинять Россию в непоследовательности в арктическом и антарктическом вопросах. Москва будет твердо отстаивать позицию раздела приполярных пространств по секторальному принципу.
Во-вторых, американская дипломатия лишится возможности апеллировать к "антарктическому прецеденту" в вопросе интернационализации Северного Ледовитого океана. Российским дипломатам, напротив, не придется доказывать разницу между Северным Ледовитым и Южным океанами [9].
В-третьих, России будет легче защищать эксклюзивные права на СМП и свои внутренние арктические моря. "Исторические владения" антарктических держав, которые СССР собирался признать в 1940-х годах, могут послужить хорошим прецедентом для Арктики.
В-четвертых, Россия может получить большое число союзников в арктическом вопросе, прежде всего, в Латинской Америке (Чили, Бразилия, Аргентина). Не исключены консультации между Россией и Новой Зеландией, учитывая в целом позитивный характер российско-новозеландских отношений (к сожалению, этого нельзя сказать об отношениях России и Австралии). Проблема раздела Антарктики может стать новой повесткой российско-французского и российско-британского диалога. Великобритания и Франция до сих пор сохраняют претензии на антарктическую территорию. В обмен на проведение переговоров Москва сможет поставить вопрос о помощи Парижа и Лондона в продвижении своих интересов в арктическом пространстве.
В-пятых, новый подход России укрепит ее позиции в государствах Латинской Америки, интерес которых к Антарктике обусловливается не только историческими и геополитическими, но и экономическими соображениями (освоение рыбных ресурсов Южного океана).
Дорожная карта для Антарктики
Чтобы воспользоваться перечисленными возможностями, России не следует денонсировать Договор об Антарктике 1959 г. Такой шаг был бы излишне болезненным и вряд ли продуктивным. Однако Москва вполне может начать консультации с потенциальными антарктическими державами о признании их особых интересов в Антарктике.
В связи с этим наибольший интерес представляет бразильский прецедент 1986 г., о котором уже упоминалось, — объявление о наличии у страны "зоны интересов" в Антарктике без формального присоединения к ней соответствующей территории. Небезынтересна и французская инициатива начала 2010 г. о создании "антарктических заповедников" под опекой определенных стран. Если Франция создаст подобный "заповедник" на Земле Адели, а Новая Зеландия — на Земле Эдуарда VII, это будет косвенным признанием их претензий на антарктические территории.
Россия может также поставить вопрос о ревизии Мадридского протокола 1991 г., который фактически блокирует ведение хозяйственной деятельности в Антарктике. Альтернативой может стать введение квотной системы на использование антарктических биоресурсов соответствующими государствами. Выдвижение Россией подобной инициативы автоматически поднимет ее рейтинг среди заинтересованных стран.
Однако России следует предпринимать такие шаги не в качестве одностороннего жеста доброй воли, а при выполнении антарктическими странами целого ряда условий. В их числе:
- заявление о поддержке позиции России в арктическом вопросе;
- заявление о признании российских прав на советский арктический сектор;
- совместное заявление о взаимном признании исторических претензий сторон в Арктике и Антарктике.
Реализацию подобных инициатив целесообразно начать в канун обсуждения российской заявки в Комиссии ООН по границам континентального шельфа.
Что касается арктического вопроса, положение России сегодня непростое. Остальные четыре арктические державы — США, Канада, Дания, Норвегия — являются членами НАТО и не заинтересованы в укреплении российских позиций в регионе. Американскую позицию по нейтрализации Северного Ледовитого океана, включая СМП, поддерживают две субарктические страны — Финляндия и Швеция, имеющие исторические претензии к России. Чтобы найти союзников по Арктике, России нужно будет изменить свой подход к Антарктике. Режим нейтрализации Антарктики — "устаревшее наследство" 1950-х годов — требует серьезной капитализации ради российских стратегических интересов.
Примечания
1. Одну из немногих попыток анализа данной проблемы предпринял В. Корзун. См.: Корзун В.А. Россия в Мировом океане: новые геополитические условия. М.: Наука, 2003.
2. Dodds K. Geopolitics in Antarctica: Views from the Southern Oceanic Rim. Chichester: John Wiley and Sons, 1997.
3. Британская антарктическая территория (БАТ) включала в себя часть территории Антарктиды (Земля Грэма), Южные Оркнейские острова, Южные Шетландские острова, Южную Георгию и Южные Сандвичевы острова. До 1963 г. БАТ делилась на три административные единицы и управлялась британским губернатором Фолклендских островов (архипелаг в юго-западной части Атлантического океана).
4. Tomczak M., Godfrey J.S. Regional Oceanography: An Introduction. N.Y.: Pergamon, 1994.
5. Претензии выдвинули Аргентина и Британия (Фолклендские острова, Южная Георгия и Южные Сандвичевы острова), Аргентина и Чили (острова архипелага Огненная земля). Норвегия, несмотря на протесты СССР и США, оставила в силе королевский указ от 1927 г. о присоединении "сектора Буве". К французским приантарктическим владениям относятся острова Крозье, остров Кергелен, острова Сен-Поль и Амстердамские острова. Австралия владеет островами Херд и Макдональд, островом Маккуори, Новая Зеландия — островами Окленд и Кэмпбелл, ЮАР — островами Принца Эдуарда. Великобритания относит к своим приантарктическим территориям острова Тристан-да-Кунья и остров Гофф, находящиеся севернее 60° южной широты.
6. Одним из первых на эту проблему указал С. Пайн. См.: Pyne S.J. The Ice: A Journey to Antarctica. Washington: University of Washington Press, 1986.
7. В сферу действия Договора об Антарктике 1959 г. вошла демилитаризованная зона, в рамках которой проведение испытаний ядерного оружия было запрещено. Однако официально об этой безъядерной зоне было объявлено только 11 декабря 1986 г., в день вступления в силу Договора о создании безъядерной зоны в Южной части Тихого океана.
8. Об этой проблеме как источнике конфликта см.: Keegan J., Wheatcroft A. Zones of Conflict: An Atlas of Future Wars. N.Y.: Simon & Schuster, 1986.
9. В октябре 2007 г. на Wilton Park Conference, одном из популярных неофициальных совещаний, организованном МИД Великобритании при поддержке Госдепартамента США, рассматривался вопрос о разработке международного договора об Арктике как некоего аналога Договора об Антарктике 1959 г.
|
