Почему нельзя построить мост в Крым, не спросив Украину, и надо ли при этом спрашивать согласия Донецкой народной республики, рассказал вице-президент Российской ассоциации морского права, доктор юридических наук, профессор МГИМО МИД России Александр Вылегжанин.
— Александр Николаевич, весь прошлый год в СМИ то и дело появлялись сообщения об иностранных военных судах в Черном море. Расскажите, чем регулируется их присутствие там?
— Юридическое значение имеют несколько факторов. Первый — Черное море является тем, что в современном международном праве называют полузамкнутым морем. Суть его статуса по смыслу ст. 123 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года — приоритетная роль самих причерноморских государств в сохранении здесь морской среды и управлении живыми морскими ресурсами. Сами прибрежные к Черному морю государства имеют основания для координации своих позиций, в том числе и для проведения научных исследований. А вот что касается других государств, не являющихся прибрежными к Черному морю, есть обязательство их приглашать к сотрудничеству лишь тогда, «когда это целесообразно».
Второе. Статус Черного моря определен Конвенцией о режиме Черноморских проливов, более известной как Конвенция Монтре 1936 года. Согласно этой конвенции, нахождение в Черном море военных кораблей держав, не являющихся прибрежными к Черному морю, ограничено. По смыслу ст. 18 Конвенции Монтре 1936 года общий тоннаж таких кораблей в Черном море не должен превышать 45 тыс. тонн.
Интересно, что в английском тексте Конвенции Монтре говорится о Turkish Straits (Турецкие проливы), у нас же их принято называть Черноморскими. В 1936 году установленный в конвенции максимум тоннажа считался нормальным. Теперь же высказаны мнения, что этот ограничитель устарел. Но юридически позиция четкая: считаете, что конвенция устарела, тогда надо добиваться согласия ее участников изменить конвенцию, но недопустимо нарушать ее.
Третье. Причерноморских государств сегодня семь. Это Россия, Украина, Румыния, Болгария, Турция, Грузия и Абхазия. Каждое из этих государств в Черном море имеет свое территориальное море шириной до 12 морских миль, а дальше — 200-мильную исключительную экономическую зону. А на дне после дна территориального моря простирается континентальный шельф соответствующего государства.
— Вы упомянули Абхазию, но, по мнению ООН, такого государства не существует…
— ООН — это международная организация и сама по себе юридически решить вопрос о правосубъектности государства не уполномочена уставом. Вопросы права в ООН решаются в Международном суде ООН, причем строго в рамках его статута. Никакого решения о том, является ли Абхазия субъектом международного права, суд не выносил.
Кроме того, вопросы признания или непризнания государств и правительств — это вопросы не морского права, а реальной правовой политики конкретного государства. Например, в феврале 2014 года в Киеве произошел государственный переворот, вместо конституционно избранного президента к власти не посредством выборов, а по воле вооруженных людей пришла группа Турчинова — Яценюка. И каждый регион Украины и каждое суверенное государство индивидуально определяли, признавать ли эту группу легитимным правительством Украины.
А Абхазию, как известно, ряд государств уже признал. В том числе и с учетом исторических правооснований: не надо забывать, что Абхазское царство существовало еще в VIII веке. Сегодня Абхазия как государство, субъект международного права де-факто и де-юре функционирует и имеет свое территориальное море, исключительную экономическую зону, шельф.
Кстати, именно во время грузино-абхазского конфликта США ввели в Черное море военные корабли, при этом общий тоннаж государств, не являющихся причерноморскими, тогда, как утверждалось, превысил лимит 45 тыс. тонн.
— Тоннаж 45 тыс. тонн для современных военных кораблей — это ведь мало?
— Конечно, это не тоннаж для отряда ударных авианосцев. У них общий тоннаж, несомненно, больше.
— Проход Босфора и Дарданелл осуществляется при уведомлении Турции?
— Да. Турция, как припроливное государство, не имеет права воспрепятствовать проходу через проливы, если при проходе не нарушается Конвенция Монтре. Например, конвенция предусматривает некий порядок взаимодействия: торговые суда, идущие в проливы из Эгейского моря или в обратном направлении из Черного моря, останавливаются в обозначенном месте у входа в проливы для санитарного осмотра по правилам, установленным Турцией. Установлены лишь конкретные конвенционные сборы. Далее проход осуществляется без каких-либо иных плат и сборов.
— А военные корабли? Наш авианесущий крейсер «Кузнецов» может пройти в Черное море?
— Да, при грамотном правовом сопровождении. Конвенция Монтре налагает некоторые ограничения в части прохода кораблей, которые могут использовать воздушные суда. Имеется в виду запрет «использовать воздушные суда, которые могли бы на них находиться» (ст. 15 конвенции).
— Могут ли в Черное море через Босфор и Дарданеллы залетать иностранные военные самолеты и кружить над Черным морем?
— Согласно Конвенции по морскому праву 1982 года, проливы, используемые для международного судоходства, имеют особый статус. Если пролив перекрывается территориальным морем, но соединяет одну часть открытого моря или исключительной экономической зоны с другой такой частью, а в данном случае это так, то применяется общее положение международного права о свободе транзитного пролета для летательных аппаратов любого государства.
Хотя Конвенция Монтре 1936 года предусматривает транзит лишь гражданских воздушных судов между Черным и Средиземным морем, будем реалистами: Турция, как член НАТО, естественно, не запретит военным самолетам США или иного государства НАТО пролететь и через Черноморские проливы, и через свою сухопутную территорию.
А уж над Черным морем военным самолетам вообще нет запрета летать — за пределами, разумеется, территориального моря каждого из причерноморских государств.
— А самолеты ВВС России и, в частности, дальние бомбардировщики, которые, возможно, будут размещены в Крыму, не заперты просторами Черного моря?
— Напомню, Россия никому не угрожает, ни на кого нападать не собирается, никого бомбить не намерена — из этого исходят базовые документы России по оборонной политике. А в силу географического и геостратегического положения Россия имеет возможность защитить себя от потенциального агрессора и без использования Черноморских проливов военными самолетами.
— Как произошла история с вытеснением советскими боевыми кораблями военных кораблей США из территориальных вод СССР вокруг Крыма в 1988 году?
— Хочу подчеркнуть, что, вопреки слухам, тогда США не нарушили Конвенции Монтре. Через Черноморские проливы прошли и вошли в Черное море два военных корабля США — крейсер и эсминец. США исходили из того, что в рамках международного права они имели право мирного прохода своих судов через территориальные воды СССР в Черном море. И действительно, пересечь территориальное море в целях навигации можно и без согласия территориального суверена.
Но США не осуществляли мирный проход через территориальное море СССР: их военные корабли направились к берегу СССР, углубились в морскую государственную территорию СССР примерно на 6 морских миль. А когда корабль идет к берегу, а не вдоль выступающего берега, речь не идет о пересечении территориальных вод с целью прохода, то есть о мирном проходе. Это реально была демонстрация военного присутствия США в территориальном море другого государства. Соответственно, Главкомат ВМФ СССР действовал в рамках международного права, пресекая такую военную демонстрацию силы, не имеющую характера мирного прохода.
Конкретно, советский эсминец и малый противолодочный корабль вытеснили американские корабли с морской государственной территории СССР.
В момент такого вытеснения, чтобы у наших американских коллег по военному флоту не возникло искушения применить оружие против советских кораблей, в небе над ними появились советские бомбардировщики. Кстати, думаю, что США действовали бы более жестко, если бы на их морской государственной территории стал бы подходить к их берегам иностранный военный корабль.
— Расскажите, каков сегодня статус Азовского моря?
— В период СССР все Азовское море было внутренним морем СССР, и это никем не оспаривалось. Ни один иностранный военный корабль не мог войти в Азовское море без согласия СССР. После распада СССР, с возникновением Российской Федерации и Республики Украина, то есть после 1991 года, начались переговоры, как уточнять статус Азовского моря: или сохранить статус внутреннего моря, но двух государств, или провести делимитацию здесь морской границы, или по-иному определить статус Азовского моря.
В международной практике есть примеры, когда конкретный водоем является внутренними морскими водами не одного, а нескольких государств. Например, залив Фонсека, который омывает берега Гондураса, Сальвадора и Никарагуа. Внутренние воды — это суверенитет.
Сегодня определено то, что все Азовское море находится под суверенитетом России и Украины. С учетом, однако, того, что нынешняя власть в Киеве, хотя и есть ее несомненное отличие от той, которая пришла в феврале 2014 года вследствие государственного переворота, все же не признается всеми восточными регионами как легитимная.
— Недавно глава Крыма Сергей Аксенов заявил, что строительство моста через Керченский пролив потребует согласования с Киевом. Почему?
— Абсолютно юридически корректная констатация. Керченский пролив соединяет Азовское море и Черное. Украина — приазовское и причерноморское государство. Есть ее объективный интерес в поддержании традиционного прохода в Азовское море и из него. Да, Керченский пролив не международный. И никогда не был международным проливом. Но сегодня он служит экономическим интересам двух приазовских государств. Любое ограничение, даже потенциальное, возможностей прохода через Керченский пролив плохо для населения, проживающего на побережье Азовского моря.
Следовательно, мост должен быть таким, чтобы такого ограничения не было. Для этого и необходимо согласование.
Постройка низкого моста, например, безусловно, является ограничением. Действуя в рамках международного права, вопрос о таком мосте надо согласовывать. Даст ли Киев согласие? При нынешней власти можно быть уверенным, что не даст. Но в международном праве значение имеют не только «да» и «нет», но и сама официально оформленная нота и официально оформленный отказ, аргументы, которые представит Киев для отказа, позиция последующего правительства в Киеве.
Прецедент международно-правовой оценки значения сооружения моста через пролив уже был. Тогда над одним из Балтийских проливов — проливом Большой Бельт — Дания решила соорудить мост. И одно из государств, затронутое строительством моста, — Финляндия — посчитало, что мост ограничит возможности его судоходства. Слишком, дескать, низкий мост решила Дания соорудить, всего 65 м над уровнем моря.
Финляндия обратилась в Международный суд ООН для принятия решения о временных мерах, чтобы предупредить такое сооружение.
— И все же какой конкретно документ запрещает нам строить мост через Керченский пролив, не спросив согласия у Киева?
— Международное право состоит не только из конвенций, иных международных договоров, но также из международных обычаев. В приведенном случае именно на обычные нормы международного права сослалась в суде Финляндия. Международный обычай как основной источник международного права зафиксирован в уставе ООН, и эти международные обычаи надо уважать. Поскольку интересы не только России будут затронуты, но и другого или других приазовских государств, необходимо согласованное волеизъявление.
— А Донецкая народная республика, получившая выход к Азовскому морю, теперь тоже субъект международного права? У нее тоже надо спрашивать разрешение на строительство моста?
— Это зависит от того, признают ли Россия и иные государства ДНР как субъект международного права. Согласно общему международному праву, народы, борющиеся за свою независимость от бывших метрополий, бесспорно, являются субъектами международного права. Что касается народов, реализующих свое право на самоопределение, а на это ссылаются лидеры ДНР, то это более сложный вопрос в международном праве, решаемый в конкретной ситуации по совокупности фактических обстоятельств в свете применимого права.
Если Россия квалифицирует ДНР в качестве складывающегося субъекта международного права, то необходимо согласовывать вопрос о мосте и с Киевом, и с ДНР.
Если Россия исходит из того, что ДНР — это часть Украины, добивающаяся своего более справедливого особого статуса в составе Украины, то строительство моста потребует согласования только с Киевом.
