Афганистан и новая неопределенность

Новый этап внешнеполитического маневрирования Кабула представляется особо значимым, потому что на заключительной фазе вывода иностранных войск страна вступает в полосу неопределенности. Для решения задач, стоящих перед правительством, важна грамотная и сбалансированная внешняя политика, которая обеспечила бы всестороннюю поддержку извне. Из пяти внешнеполитических приоритетов основной – развитие отношений с соседними и мусульманскими странами. Затем – страны Запада и Азии, где особо выделяется Китай, отмечаются Индия и монархии Персидского залива. Завершают список международные структуры. Россия не упоминается, отношения с ней новые власти ИРА не рассматривают в качестве приоритетных.

Невыделение в особую категорию Вашингтона (при наличии подписанного 30 сентября двустороннего соглашения о сотрудничестве в области безопасности) на первый взгляд кажется странным. Однако это может свидетельствовать о стремлении Кабула попытаться (хотя бы внешне) дистанцироваться от одиозного прошлого афгано-американских отношений. С одной стороны, власти продолжают остро нуждаться в США, с другой –  осознают, что «поезд почти ушел» и целесообразно проявлять активность на других направлениях.

После того как в 2011 г. Вашингтон решил вывести войска из ИРА и обнародовал доктрину повышенного военно-политического внимания к Восточной Азии, интерес американцев к Афганистану снижается. Тем не менее в практическом плане влияние Соединенных Штатов и стран НАТО останется значительным. Вполне вероятно, что нынешний курс направлен на сокращение расходов и ответственности за ситуацию после 2014 года. Тем не менее новые обязательства администрации Барака Обамы включают предоставление Кабулу не только определенного оборонного, но и финансового зонтика, а Соглашение о сотрудничестве в области безопасности становится основным документом на ближайшую перспективу. В нем закреплен статус пребывания в Афганистане небольшого контингента американских войск, а также нескольких военных баз и логистических хабов, которые в случае необходимости могут быть использованы и для силовой поддержки правительства.

Документ предусматривает подготовку и снабжение афганских сил безопасности, а также финансовую помощь властным структурам и госбюджету. На этом фоне, однако, американские эксперты прогнозируют значительное общее сокращение американского экономического присутствия в ИРА. Сохранение же военного контингента не только оставляет США рычаги влияния на политику Кабула, но и позволяет осуществлять мониторинг обстановки в регионе.

Подкрепить эти возможности призваны также подписанное Кабулом соглашение с НАТО, предусматривающее при необходимости дополнительную дислокацию до 4 тыс. военнослужащих (хотя в странах альянса, за исключением Германии, особого желания на этот счет не проявляют). На саммите НАТО в сентябре 2014 г. Афганистану обещали предоставить в 2015 г. 5,1 млрд долларов. В рамках запускаемой со следующего года новой миссии «Решительная поддержка» (Resolute Support) материальное и финансовое содействие будет оказываться укреплению вооруженных сил ИРА, а также предусматриваются другие формы их «политического и практического сотрудничества». ФРГ и Италия уже заявили о готовности направить своих военнослужащих в Афганистан, а новым высшим должностным лицом НАТО в этой стране назначен бывший посол Турции в ИРА Исмаил Арамаз.

Понимая, что новое соглашение с Вашингтоном может вызывать настороженность у некоторых соседей Афганистана, в частности Китая, Ирана и России, афганское руководство подчеркивает, что иностранное военное присутствие «положительно отразится на положении в регионе и не будет наносить ущерба безопасности ни одной страны». И все же, чтобы минимизировать обеспокоенность соседей, Кабулу следует внимательно следить за действиями Соединенных Штатов на своей территории и проводить в регионе активную, но аккуратную и сбалансированную политику. Это важно, поскольку и в самом Афганистане сохраняется настороженность к иностранному военному присутствию.

Кабул намерен активно развивать восточное направление, и ему следует серьезно учитывать такие настроения не только среди населения, но и в рядах важнейших региональных партнеров. Это не могут не осознавать и власти, с чем в значительной мере и связана активизация политики добрососедства. Уже состоялись политические контакты с Индией и Пакистаном, которые всегда наиболее существенно влияли на внутреннюю обстановку в Афганистане: Исламабад политически, а Дели в последние годы – экономически. Рассчитывает на интенсификацию политики и Иран. Некоторые аналитики не исключают, что определенный вакуум власти после вывода из ИРА контингента США и НАТО может негативно сказаться не только на Афганистане, но и на Пакистане. Учитывая особо важное значение отношений с этой страной для внутренней ситуации в ИРА, в середине октября (после визита в Пекин) Исламабад посетил президент Гани. В общеполитическом плане поездка вписывалась в высказанную новыми властями идею заключения с соседними государствами соглашений о сотрудничестве в сфере безопасности, ранее достигнуты договоренности о стратегическом партнерстве (например, с Китаем и Индией).

Позитивный фон создали и заверения Пекина о готовности содействовать афгано-пакистанскому сближению. Визиту в Исламабад предшествовали договоренности о двукратном увеличении объема взаимной торговли (с 2,5 до 5 млрд долларов), а также пребывание в Кабуле главкома пакистанской армии Рахила Шарифа. Перманентные контакты с Соединенными Штатами дополнили краткие визиты в Кабул премьера Великобритании, президента Турции и министра экономического сотрудничества Германии.

Со странами – членами Организации исламского сотрудничества начались переговоры о финансировании ряда энергетических проектов, в том числе региональных и транзитных через ИРА. Крупнейший из них – CASA 1000 – касается транспортировки электроэнергии из Таджикистана в Афганистан и Пакистан, работы планируется завершить к 2017 году. В последнее время политический импульс вновь получила идея многократного увеличения поставок электроэнергии из Туркмении в северные районы Афганистана (до 35,5 млрд кВт/ч к 2030 г.). Достигнуты договоренности о консорциуме заинтересованных государств для финансирования строительства газопровода из Туркмении в Афганистан, Пакистан и Индию (ТАПИ), который обсуждается со второй половины 1990-х гг. и в свое время стал заложником геополитических игр Соединенных Штатов на Каспии и в Центральной Азии.

РИСКИ РАСПОЛЗАНИЯ

Перспективами ИРА особенно обеспокоены ее центральноазиатские соседи. Без вывода афганской проблемы из тупика не обеспечить стабильность и безопасность в этом взрывоопасном регионе, где отношения отягощены застарелыми проблемами водопользования, взаимными территориальными претензиями, непростой этнонациональной ситуацией и т.д. Дальнейшая дестабилизация в ИРА через Центральную Азию неизбежно сказалась бы и на России. Питательной средой для давления на нашу страну изнутри может оказаться и возрастающее число эмигрантов из Узбекистана, Таджикистана и Киргизии. Уже сейчас на российской территории участились случаи вербовки наемников и создания нелегальных центров распространения экстремистских идей. Имеются сведения о появлении в различных (в том числе центральных и поволжских) регионах России ячеек ИГИЛ и его вербовочных центров.

Соседи ИРА опасаются, что деятельность там транснациональных террористических группировок, наряду с угрожающим объемом нелегальных поставок афганского героина, будет только нарастать. Беспокойство вызывает концентрация террористических и криминальных структур в ряде северных, а также северо-западных провинций Афганистана.

Наиболее уязвимым считается таджикско-киргизское направление. По утверждению некоторых экспертов (в том числе центральноазиатских), в Киргизии происходит сращивание террористических группировок как с организованной преступностью, так и с силовыми структурами. Это окажет деструктивное влияние на сопредельные Узбекистан и Казахстан. Постоянная сложность обстановки в Киргизии, недостаточный контроль таджикских властей над рядом территорий создают дополнительные возможности для роста нестабильности и распространения угроз из Афганистана на эти государства и в сторону России. В последнее время обеспокоенность ситуацией на афганском направлении начал проявлять Ашхабад. В ряде пограничных районов ИРА активизировались группировки афганских туркменов проталибской ориентации, в программы которых входят в том числе лозунги об отторжении некоторых южных земель Туркмении.

Россия и ее центральноазиатские партнеры по Организации Договора о коллективной безопасности принимают дополнительные меры по укреплению южных границ и создают планы совместных действий на случай чрезвычайных обстоятельств. На этом направлении не следует ослаблять внимания, и действовать нужно в интересах всемерного закрепления многостороннего характера организации и отхода от преимущественно двусторонних военно-политических и военно-технических отношений России с другими странами – участницами ОДКБ. Серьезной проблемой остается приостановка Узбекистаном членства в ОДКБ, для заполнения образовавшегося вакуума требуется активизация военного сотрудничества с ним отдельных стран-членов.

Одной из особенностей внешней политики постсоветских государств Центральной Азии является стремление извлекать дивиденды при минимальных компромиссах. Взаимная настороженность, имеющая исторические корни, и национальный эгоизм, а также различные интересы на афганском направлении мешают выработке общих подходов в отношении ИРА. Негативно сказывается и гипертрофированное представление в странах региона о роли великих держав в решении местных проблем. Такое восприятие ведет к соблазну перекладывать ответственность за положение дел на внешние силы. Нежелание проводить самостоятельную политику безопасности, а также поглощенность решением внутренних проблем будут снижать стратегическую значимость этого региона для ИРА (в отличие от таких соседей, как Китай, Пакистан и Иран).

Очередным серьезным препятствием на пути скоординированной политики как в рамках ОДКБ, так и непосредственно на афганском направлении является осложнение отношений Москвы с Западом, которое, скорее всего, будет долговременным. Линия России вызвала неоднозначную реакцию у центральноазиатских партнеров, наиболее открыто проявившуюся в Астане и Ташкенте. Опасения из-за роста «имперских амбиций» Москвы способны подвигнуть их к большему тактическому взаимодействию с США, которое Вашингтон использует в том числе и в Афганистане. Такое маневрирование партнеров неизбежно насторожит Россию, что понизит эффективность взаимодействия в афганских делах.

В последнее время растущую обеспокоенность развитием ситуации в Афганистане после 2014 г. и ее возможным деструктивным влиянием на северо-западные районы Китая проявляет Пекин. Обоснованность опасений подтверждается участившимися антиправительственными выступлениями в Синьцзян-Уйгурском автономном районе КНР и развитием там центробежных тенденций, прежде всего за счет уйгурского сепаратизма и деятельности «Исламского движения Восточного Туркестана». С экономической точки зрения ИРА интересна для Китая прежде всего как поставщик сырья. Пекин предпринял энергичные усилия по закреплению в нефтеносных районах на севере Афганистана и по освоению одного из крупнейших в мире меднорудных месторождений. Однако реализация тормозилась общей нестабильностью в ИРА и ее переносом в приграничные с Китаем районы. Это способствовало росту турбулентности в мусульманских анклавах КНР, в том числе за счет деятельности «Исламского движения Восточного Туркестана», а также нелегального проникновения в КНР наркотиков афганского производства. Все это предопределяет повышенное внимание Пекина к политическим аспектам афганской проблемы и, соответственно, росту его ангажированности в ИРА, что позитивно воспринимается на Западе.

Ключевым аспектом октябрьских встреч Гани в Китае были, естественно, вопросы безопасности, включая наращивание совместной борьбы против терроризма и наркотрафика. Китайская сторона получила заверения о готовности укреплять взаимодействие в борьбе против уйгурского сепаратизма и экстремизма. Со своей стороны, Кабулу, учитывая высокий уровень отношений между Китаем и Пакистаном, важно содействие в диалоге с Исламабадом. КНР всемерно поддержала намерение афганских властей активизировать переговорный процесс с вооруженной оппозицией. Занимая осторожную позицию в отношении талибов, Пекин всегда считал их «реальной политической силой, которая могла бы иметь долговременное присутствие на афганской политической арене». На министерском заседании Стамбульского процесса (был запущен в 2011 г., его задача – вовлечение Афганистана в экономическую и политическую жизнь региона как равноправного и ответственного партнера. – Ред.) 31 октября с.г. китайская сторона планировала инициировать создание в рамках СП комитета содействия властям ИРА в налаживании переговоров с вооруженной оппозицией. Однако, встретив сдержанное отношение некоторых участников форума, Пекин снял предложение.

РОССИЯ И РАЗНЫЕ ФОРМАТЫ

Основная задача на ближайшую перспективу – обеспечение мира в Афганистане, предотвращение распространения с его территории нестабильности, терроризма, наркотиков, оказание ИРА содействия в экономическом развитии (недавняя конференция доноров в Лондоне показала маловероятность значительных внешних финансовых вливаний в ИРА). В этом интересы России принципиально совпадают с задачами Китая и стран Центральной Азии, что предоставляет широкие возможности для их активного взаимодействия. Стремление Вашингтона после 2014 г. использовать присутствие в Афганистане и, соответственно, в Центральной Азии для обеспечения геополитических интересов в «мягком подбрюшье» России и Китая также стимулирует координацию их политики в регионе, в том числе и для противодействия непропорциональному присутствию в нем Соединенных Штатов.

Одновременно Вашингтон может взять курс на укрепление взаимодействия с государствами Центральной Азии, а также с Китаем, в том числе за счет интересов России. Во всяком случае, на Западе всячески поощряют сотрудничество в треугольнике США–Китай–Афганистан. Вместе с тем генеральный секретарь НАТО Йенс Столтенберг приветствовал выраженную президентом Владимиром Путиным готовность и далее участвовать в стабилизации Афганистана. При определенных обстоятельствах этому могло бы способствовать и сотрудничество на четырехсторонней основе.

В силу того, что все центральноазиатские страны (за исключением Туркмении) входят в Шанхайскую организацию сотрудничества, вызовы с юга неизбежно предопределяют и повышение активности ШОС, необходимость пристального внимания к выработке государствами-членами согласованной политической линии в афганских делах. Это доказал последний саммит организации в Душанбе в середине сентября, где афганская проблематика была одной из основных. ШОС не располагает институциональными военными возможностями для обеспечения региональной стабильности и безопасности. В этой связи целесообразно всемерно активизировать политическую составляющую работы ШОС на афганском направлении. Впоследствии, когда в ее рамках будут решаться вопросы совместной хозяйственной деятельности, могла бы добавиться и экономическая составляющая. Нынешнее председательство России в ШОС способствует не только дальнейшему закреплению тенденций к расширению «шестерки» (за счет Пакистана и Индии) и укреплению регионального и общемирового статуса организации, но и тому, чтобы уделить повышенное внимание афганской проблематике на очередном витке ее эволюции.