Будущее Европы: вперед — к федеративному союзу
*Данная статья - перевод материала, первоначально опубликованного в журнале Foreign Affairs (№4, июль/август 2013г.).© Council on Foreign Relations. Распространяется Tribune Media Services.
Николас БЕРГГРЮЕН,
основатель и президент Berggruen Holdings
и председатель Совета будущего Европы
при Институте управления
Берггрюена
Натан ГАРДЕЛЬС,
старший советник в Институте управления
Берггрюена и редактор журнала
New Perspectives Quarterly
Европейский Союз родился на пепелище Второй мировой в муках начального периода «холодной войны» как проект по установлению и сохранению мира и процветания на континенте.
Но для выполнения своих программных задач в XXI столетии — т. е. для трансформации в нечто большее, чем просто «защитная реакция на ужас», говоря словами французского философа Андре Глюксмана, — ему следует развиваться в направлении усиления интеграции.
Главам трех основных институтов Евросоюза — Еврокомиссии, Совета Европы и Европарламента — в декабре прошлого года в Осло была вручена Нобелевская премия мира. Их совместное появление на церемонии напомнило общественности о важнейших источниках нынешних проблем ЕС: неопределенности полномочий и недостаточной институционной прозрачности. Пока вышеупомянутые институты не обретут легитимность в глазах граждан Европы и не трансформируют ЕС в подлинно федеративный союз (с общей налоговой и экономической политикой в дополнение к единой валюте), собственное будущее будет волновать Европу в той же мере, что и ее прошлое. А социальная модель ЕС останется подверженной штормам все более конкурентной глобальной экономики.
Первым шагом в данном направлении должна стать разработка стратегии экономического роста, призванной вызволить Евросоюз из нынешней долговой ловушки и расчистить пространство для проведения жестких реформ, которые смогут вернуть конкурентоспособность Европе в целом. Как заметил бывший канцлер Германии Герхард Шредер, «структурные реформы эффективны только в сочетании с траекторией роста».
Кроме того, для проведения реформы ЕС нуждается в четко очерченном пути к обеспечению легитимности сильного, но ограниченного в полномочиях европейского правительства наподобие современной Швейцарской Конфедерации. А это повлечет за собой создание органа исполнительной власти, непосредственно подотчетного европейским гражданам (создаваемого на базе нынешней Еврокомиссии), укрепление парламента в роли нижней законодательной палаты и трансформацию Евросовета (собрания руководителей стран — членов ЕС) в верхнюю законодательную палату.
В ходе таких преобразований Франции придется более серьезно поступиться суверенитетом, чем до сих пор позволяла ее историческая «зона комфорта», а Германия вынуждена будет осознать — ее собственные интересы требуют от немцев принятия на себя бремени ответственности по урегулированию финансовых диспропорций внутри еврозоны.
Ключом к созданию европейской федерации с легитимными институтами управления станет адекватная практическая реализация принципа субсидиарности, при котором высший уровень госуправления берет на себя только те функции и обязанности, которые не могут быть реализованы на более низком уровне.
Совет будущего Европы при Институте управления Берггрюена предпринял попытку изучить эти вопросы, собрав небольшую группу наиболее видных и опытных европейских политиков** для обсуждения и разработки структуры институтов, способных управлять европейской федерацией, с последующим планированием пошагового движения к достижению поставленных целей. Настоящая статья базируется на этих обсуждениях.
_______________________________________
** Члены группы: Марек Белька, Тони Блэр, Матти Ванханен, Аксель Вебер, Ги Верхофстадт, Франц Враницкий, Жак Делор, Энтони Гидденс, Фелипе Гонсалес, Отмар Иссинг, Якоб Келленбергер, Роберт Манделл, Ален Минк, Марио Монти, Жан Писани-Ферри, Романо Проди, Нуриэль Рубини, Питер Сазерленд, Хуан Луис Себриан, Майкл Спенс, Джозеф Стиглиц, Найл Фергюсон, Герхард Шредер и Мохаммед Эль-Эриан.
Проблема Германии
Поборникам идеи европейской федерации приходится убеждать в своей правоте все более скептически настроенную европейскую общественность, обращая внимание не только на выгоды «единого континента» — с крупнейшим в мире рынком и свободным перемещением труда и капитала. Они указывают и на несовершенство существующих евроструктур, которые неспособны стать основой для достижения успеха в мире, переживающем усиление глобализации. Канцлер Германии Ангела Меркель заявила прямо: на Европу сегодня приходится 7% мирового населения, 25% мирового продукта и 50% социальных расходов. Без реформ — и на фоне постоянного усиления конкуренции в международной экономической среде — финансировать щедрые социальные выплаты, к которым привыкли европейцы, будет сложно.
Европейская общественность, отмечает бывший премьер-министр Польши Марек Белька, пришла к выводу, что общая валюта «усиливает диспропорции глобализации», вместо того чтобы защищать от них Европу. Многим представляется, будто с переходом на евро экономические судьбы европейцев оказались переданными в управление глобальным финансовым рынкам, а их рабочие места — далеким странам с низкими зарплатами, таким как Китай. В действительности, отмечает Белька, верно прямо противоположное мнение: единственный способ вновь вернуть Европе конкурентоспособность и получить выгоду от глобализации состоит в создании политического союза. Крах евро нанес бы центру Европы ничуть не меньший удар, чем ее периферии, и это могло бы особенно дорого обойтись немецкому среднему классу.
Сегодняшний успех Германии как самой конкурентоспособной торговой нации Европы зиждется на структурных реформах, проведенных государством несколько лет назад. Такие меры, как повышение пенсионного возраста и сокращение трудовых затрат при одновременном стимулировании инвестиций в обучение, исследования и развитие, помогли сохранить вклад производства в экономику страны на нормальном уровне — 24%. Но здесь, похоже, никогда не обсуждается вопрос о том, какую угрозу промышленному фундаменту процветания Германии может нести крах евро. В этом случае ей пришлось бы вернуться к немецкой марке, стоимость ее валюты взлетела бы до небес, а конкурентоспособность производственного сектора рухнула в бездну.
Немецкие транснациональные корпорации немедленно вывели бы производство из Германии, чтобы воспользоваться более дешевой рабочей силой за рубежом, глобальным распространением технологии и сетью цепочек поставок, позволяющих организовать качественное производство в любом месте. Исследовательские и проектные институты, вероятно, остались бы в стране, но производство и сборка, требующие огромного числа рабочих мест со средним уровнем дохода, были бы перенесены в иные регионы. При таком сценарии наиболее сильный удар пришелся бы на здешний средний класс. И если вдуматься, евро — классовый вопрос для Германии.
Однако именно благодаря исторически сильному производственному сектору экономики Германия стала в меньшей степени ориентироваться на финансовые рынки, чем другие государства. И здешняя политическая элита игнорировала воздействие фискальной политики, предписанной Германией всей Европе, на мировые рынки ценных бумаг. Между тем эти рынки реально будут определять не только вероятность выживания евро, но и цену, которую придется заплатить за это немецкому среднему классу. И если Германия намерена оставаться в целом процветающим и справедливым обществом в глобализованном мире, она сможет добиться этого только в рамках стабильной еврозоны — и всего того, что отсюда вытекает: для начала банковский, затем налогово-бюджетный союз, а в конечном итоге федеральный политический альянс.
В случае краха евро пострадает и финансовый сектор Германии, что нанесет еще больший ущерб экономике. Эффект домино от дефолта на периферии Европы в конце концов нанесет сокрушительный удар и по немецким банкам, а также по их вкладчикам. Ведь они входят в число главных кредиторов — держателей тех самых проблемных долговых обязательств (в том числе по экстренным займам более чем на 300 млрд. евро, выданным Греции, Ирландии, Италии, Португалии и Испании).
И если вследствие нерешительности Берлина действительно произойдет распад еврозоны, то на Германию ляжет вина за развал Европы, чего не хотят ни тамошняя элита, ни общественность.
Таким образом, у Германии есть множество убедительных причин желать сохранения евро. Но чтобы содействовать этому, она должна оказывать помощь в ликвидации дестабилизирующих финансовых диспропорций. И тут требуется ее согласие на сокращение положительного сальдо внешнеторгового баланса. При его снижении отпала бы необходимость в так называемом трансфертном союзе (постоянном субсидировании более слабых периферийных государств), против которого возражают очень многие немцы. А при сохранении значительного положительного сальдо обойтись без такого союза не удастся: только он позволит другим европейцам оплачивать приобретение немецких товаров.
Следовательно, в действительности перед Германией сегодня стоит вопрос не о помощи другим государствам, а о собственном спасении, пока не поздно.
ЕС как союз — сегодня
История знает немного примеров успешных политических федераций. В 1780-е годы США — в форме федерации — представляли собой горстку малонаселенных юных штатов с общей культурой и общим языком, поэтому такой опыт едва ли окажется полезным для сегодняшней Европы. А вот опыт Швейцарии более перспективен. Он, в частности, говорит о медленном созревании.
«Процесс создания федерации требует времени, — отмечает бывший швейцарский дипломат Якоб Келленбергер. — Жители швейцарских кантонов столетиями узнавали друг друга, затем последовал долгий период конфедерации перед переходом к полной федерации в 1848 г. Это произошло только после исторического момента интенсивной напряженности в отношениях между либералами и консерваторами, протестантами и католиками».
Швейцарская федерация удалась, подчеркивает он, поскольку центр уважительно относился к автономии кантонов (никогда не стремившихся передать свои полномочия) и старался не злоупотреблять властью. Более того, все конкретные полномочия, не делегированные федеральному правительству швейцарской конституцией, по-прежнему принадлежат кантонам. У Европы за плечами уже несколько лет пошаговой интеграции, а темп жизни в мире неуклонно ускоряется, и потому европейцам предстоит совершить переход к полному политическому единству за годы и десятилетия, а не столетия. Тем не менее на этом пути во многом можно с пользой опереться на швейцарскую модель.
Экономиста Милтона Фридмана однажды спросили, чем, по его мнению, можно объяснить процветание скандинавских наций вопреки их высоким налогам. Он ответил, что определяющими факторами там выступили общая идентичность и однородная культура, создав благоприятные условия для установления консенсуса. А значение свободных рынков велико именно потому, подчеркнул ученый, что они позволили совместно трудиться людям не только при отсутствии общей идентичности, но даже при обоюдной ненависти.
До сих пор такой интеграционный процесс отлично функционировал в Европе, но для закрепления достижений и связей успех уже существующих рынков должны повторить государственные институты. Деятельность этих структур следует ограничить вопросами обеспечения общественного благосостояния, представляющего общий интерес, избегая ненужного вмешательства в автономную жизнь национальных образований. Другими словами, Европа — как и Швейцария — нуждается в сильном, но ограниченном в полномочиях центральном правительстве, обеспечивающем максимально возможное разнообразие на местах.
Как и всегда, главный вопрос состоит в уравновешивании приоритетов. Госуправление лучше всего работает на локальном уровне: в этом случае оно наиболее легитимно и подотчетно. А вот рынки больше всего процветают на глобальном уровне.
Существует одна сфера, действительно нуждающаяся в централизованном регулировании. Это финансы. Как утверждает бывший премьер-министр Испании Фелипе Гонсалес, «использование странами-членами разных правил в общем и интегрированном пространстве, в котором свободно функционируют финансовые институты, — абсурд. Отсутствие единых унифицированных правил сеет семена очередного финансового кризиса и в дальнейшем десятилетиями будет мешать продвижению Европы по пути прогресса, на котором она столкнется с новыми конкурентными вызовами в глобальной экономике».
Европейским странам также необходимо согласовать общие требования к платежному балансу и унифицировать минимальные ставки налогообложения для финансирования европейского бюджета. Такие шаги создали бы условия для проведения в отдельных странах глубоких структурных реформ, например обеспечивающих повышение гибкости на рынках труда, что благоприятствовало бы росту конкурентоспособности.
Кое-кто считает, что более решительным «уравниванием» европейских стран по таким вопросам, как уровень зарплат, социальные контракты*** и ставки налогообложения, должна заниматься Еврокомиссия — ведь в ней представлены все 27 стран-членов. (Сейчас эти аспекты регулируются межправительственными договорами, а в процессе их заключения неизбежно доминировали интересы Франции и особенно Германии.)
____________________________________________
*** Социальный контракт (social contract) — договор между предприятиями (или другими организациями) и государственными или муниципальными органами власти, имеющий высокую социальную значимость.
В этом предложении есть смысл. Но чтобы ЕК могла взять на себя такую роль, ей нужно пользоваться большей популярностью и поднять свою легитимность на более высокий уровень. А для этого председателя ЕК должны избирать непосредственно все граждане Европы — лишь тогда идея политического единства Европы станет им близка и понятна. В то же время Европарламент и Евросовет следует наделить правом выдвижения законодательных инициатив (сейчас такие полномочия есть только у ЕК). Было бы также целесообразно распределить места в парламенте так, чтобы его состав точнее отражал население государств-членов, и создать службу Комиссара по вопросам экономии, обязанную следить за тем, чтобы страны-члены соблюдали свои финансовые и бюджетные гарантии и обязательства.
Тем временем бывший министр иностранных дел Германии Йошка Фишер предложил воспользоваться существующей легитимностью национальных государств для создания более эффективной общеевропейской бюджетной политики: «Поскольку существование финансового союза без общей бюджетной политики невозможно, никакие решения не могут приниматься без участия национальных парламентов. Это означает незаменимость «Европейской Палаты», состоящей из лидеров национальных парламентов. Она могла бы (для начала) стать совещательным органом с сохранением национальными парламентами своих полномочий, а позже, на основании межправительственного договора, превратилась бы в настоящий парламентский орган, принимающий решения и контролирующий их выполнение. Состоять она должна из членов, делегированных национальными парламентами». (В том же ключе высказался немецкий философ Юрген Хабермас, указав на возможность навести мосты между национальными и европейским суверенитетами следующим образом: «определенные члены Европарламента получат мандаты соответствующих национальных парламентов».)
Хотя федеральная Европа должна быть открыта для всех стран-членов ЕС, процесс ее создания не следует тормозить из-за неготовности некоторых стран к подобному шагу. Но и сверху такие решения навязывать нельзя. Демократической общественности каждой страны предстоит самостоятельно дать ответ на вопрос: отвечает ли ее долгосрочным интересам вступление в федерацию или, напротив, лучше остаться вне этой структуры.
Представление, будто бы сильный политический союз можно построить на слабых взаимоотношениях, достигнутых в результате корректировки договоров, — не более чем иллюзия. Его создание возможно лишь на основе широкой поддержки в обществе.
Наилучшим образом позволит обсудить соответствующие вопросы, как считают Шредер и др., полномасштабный общеевропейский съезд. Бывший премьер-министр Бельгии Ги Верхофстадт, немецкий политик Даниэль Кон-Бендит (оба — члены Европарламента) и их коллеги предложили превратить выборы в Европарламент в 2014 г. в выборы конституционной ассамблеи для подготовки проекта новой конституции Европы, включающей все упомянутые выше идеи.
Как конкретно мог бы функционировать политический союз в Европе? Скажем, так. Европарламент избирает руководителя ЕК. Тот формирует кабинет министров из представителей крупных партий в ЕП, в том числе назначает министра финансов, уполномоченного вводить налоги и формировать солидарный бюджет объединенной Европы. Главным приоритетом в деятельности этого министра становится макроэкономическая координация, а не микроэкономическое управление. Другие министры кабинета будут отвечать за обеспечение наднациональных европейских общественных интересов (обороны, внешней политики, энергетики, инфраструктуры и т. д.), оставляя национальным правительствам в рамках федерации максимально возможный объем прав на принятие решений по остальным вопросам. Суд европейских сообществ выступает арбитром по любым касающимся суверенитетов спорным вопросам, когда таковые возникают в отношениях между ЕК и странами-членами.
При наличии у парламента расширенных полномочий по избранию главы Союза было бы рационально проводить парламентские выборы на основе общеевропейских списков, а не национальных партийных. Ставки на выборах повысятся, что станет стимулом к более широкой дискуссии и более высокой явке избирателей. А это означает большую легитимность результатов выборов и органов власти в целом. Партии, получившие менее 10% или 15% голосов на общеевропейских выборах, будут принимать участие в дебатах, но голосовать не смогут. Такое правило позволило бы подтолкнуть политиков к центристскому компромиссу и избежать тупиковых ситуаций, вероятность которых не исключена, если у небольших партий в коалиции имеется право вето.
Нынешний Евросовет при такой схеме может быть преобразован в верхнюю палату союзной законодательной власти. Его членов государства будут избирать на сроки, более длительные, чем короткий электоральный цикл в нижней палате парламента. Такая разница призвана формировать более стратегический подход к госуправлению. В отличие от нижней палаты, которая будет сосредоточена преимущественно на краткосрочных интересах своих национальных избирателей, верхняя станет в большей степени совещательным органом, занимающимся более широкими и долгосрочными вопросами. Представительство в верхней палате будет основано на пропорциональной системе — в зависимости от численности населения стран-членов.
Для сохранения некоторых качеств современной ЕК — непредвзятости и меритократии, каждый министр кабинета в Комиссии в своей сфере деятельности будет работать в паре с постоянным секретарем из европейского государственного аппарата. Как в идеальной «Вестминстерской системе», формировать бюджет будет комиссия, а не парламент. Разработанный бюджет выносится на рассмотрение парламента, который в случае «конструктивного вотума недоверия» при голосовании может отвергнуть направление развития, предложенное комиссией. Тогда формируется новое правительство. Конструктивный вотум недоверия — механизм выработки консенсуса, при котором голосование о недоверии может состояться только при условии, что большинство поддерживает формирование новой, альтернативной правящей коалиции. Принятие решений о налогах и законах потребует одобрения большинства обеих законодательных палат.
Если не сейчас, то когда?
Любой шаг на пути к созданию такого политического союза, очевидно, поднимает множество болезненных вопросов. Новые институты и их правила в идеале следовало бы устанавливать снизу вверх — через учредительное собрание, а не посредством изменения существующих межгосударственных договоров. Но как запустить с нуля такой народный и полностью меняющий всю структуру процесс?
Крупным партиям, завоевывающим большинство мест в Европарламенте, потребовалось бы искать пути к компромиссу с остальными или вырабатывать общую программу действий, достаточно обоснованную и обеспечивающую возможность управления. Что если им это не удастся?
А главное, сможет ли политический союз когда-либо стать по-настоящему прочным, если ему не будет предшествовать процесс формирования национальных идей по всему континенту, нацеленный на создание прогрессивной общей идентичности? Однако сейчас важно признать: существующая система не функционирует, а наиболее разумной и привлекательной альтернативой может стать более тесная, а не аморфная интеграция.
В 1789 г. Александр Гамильтон, министр финансов США, выдвинул идею мощной федеральной системы правления, которая взяла бы на себя долги Американской революции, в то же время гарантируя постоянные поступления дохода в будущем и дальнейшую интеграцию налоговой политики при сохранении в значительной мере местного суверенитета в вопросах нефедерального уровня. Таким был первый шаг на пути трансформации Соединенных Штатов в континентальную, а в конечном итоге — глобальную сверхдержаву. Вот и ныне в Старом Свете решение проблемы долговых обязательств может выступить повивальной бабкой политического союза, способного превратить Европу в мощный столп геополитического устройства XXI в. Единственный способ справиться с вызовами, встающими сейчас перед Европой на фоне разгула нестабильности и колебаний, — наконец-то приступить к этой трансформации, а не оставаться парализованными нерешительностью. Это относится и к европейским лидерам, и к европейскому обществу.
Источник: 2000.net.
Рейтинг публикации:
|
