Правда, власти по-прежнему проявляют сдержанность, когда речь заходит о бюджетной поддержке экономики, но в области нефинансовых стимулирующих мер активность властей беспрецедентна
То, что антикризисная политика российского кабинета требует существенной «перезагрузки», было очевидно для всех, даже не слишком вникающих в тонкости госуправления наблюдателей. С момента формирования действовавшего варианта антикризисной программы (она не была оформлена в единый документ, а представляла собой комплекс законов и постановлений правительства, принятых в октябре 2008−го – феврале 2009 года) прошло пусть и немного времени, но вполне достаточно для кардинальной смены макроэкономического контекста, а значит, и иерархии приоритетов экономической политики. К тому же накопился определенный опыт применения антикризисных инструментов, чтобы в новом варианте программы правильно акцентировать и масштабировать их дальнейшее использование.
Чтобы понять, насколько быстро в кризисную пору течет время, возьмемся проследить эволюцию такой составляющей антикризисной политики правительства, как адресные меры в отношении реального сектора экономики. В декабре 2008 года, когда разные крылья экономического блока кабинета (а таковых было и есть как минимум четыре: «антикризисная» комиссия Игоря Шувалова, Минэкономразвития, Минфин и аппарат правительства) несколько недель формировали, а потом в спорах сводили памятный список 295 системообразующих предприятий, макроэкономический фон был весьма драматичен. Спад в реальном секторе нарастал, никаких признаков дна еще не просматривалось, ЦБ тратил почти 20 млрд долларов в неделю для смягчения темпов падения рубля, а банки еще не пришли в себя от массового оттока депозитов, полностью заморозив выдачу новых и реструктуризацию старых кредитов. Акцент на адресные меры в той обстановке был вполне закономерным – правительство решило очертить некий каркас хозяйства («почта, телеграф, телефон»), который должен был выжить независимо от кризисной конъюнктуры, персон и мастерства собственников и топ-менеджеров. При этом, вообще говоря, можно было предположить – хотя бы исходя из количества потенциальных реципиентов поддержки, – что будет разработан некий стандартный пул инструментов адресной помощи компаниям и, что еще более важно, пул стандартных (и гласных – хотя это уже из области мечтаний) условий и процедур доступа к такой помощи. Эту надежду давал пример Агентства по страхованию вкладов, наладившего (с некоторыми оговорками и неприятными исключениями) конвейер стандартизованной санационной поддержки предбанкротных системообразующих банков. Однако в реальном секторе конвейер создать было нельзя. Адресную помощь получило немало компаний, но пакет помощи конфигурировался специальным образом. В этом сложном коктейле причудливо сочетались госгарантии по плохим кредитам, новые кредиты госбанков, взносы государства либо госкорпораций в уставный капитал и другие ингредиенты.
Госгарантии минимальны
Государственные гарантии как новое для российского рынка явление заслуживают отдельного разговора. Первые несколько месяцев механизм госгарантий буксовал вследствие неразработанности механизма их предоставления, делавшего их использование убыточным для банков – кредиторов компаний, эти гарантии получающих. Когда же Минфин своими письмами «подкрутил» механизм, чудесным образом оказалось, что в массовом порядке они вроде как уже и не нужны. В сырьевых секторах и отраслях промежуточного спроса вертикальный спад сменился не менее энергичным ростом (преимущественно экспортного толка), а банки развернули фронтальную реструктуризацию зависших в кризис кредитных портфелей.
В результате госгарантии так и не превратились в массовый инструмент поддержки: из зарезервированных за ними в бюджете прошлого года 300 млрд рублей до получателей добралось в лучшем случае 100 миллиардов. Неудивительно, что, по данным опроса, проведенного лабораторией Института экономики переходного периода (ИЭПП) под руководством Сергея Цухло, предприниматели включили госгарантии в число самых неэффективных антикризисных мер (эффективной эту меру сочли лишь 19% опрошенных).
Аналогичное впечатление, похоже, сложилось и у чиновников, так что в «Основных направлениях антикризисных действий правительства РФ на 2010 год» из расписанных по утвержденным направлениям 139 млрд рублей на адресную помощь системообразующим компаниям зарезервировано всего 40 миллиардов. «При этом государственная поддержка предприятиям будет оказываться только при наличии согласованной с банками-партнерами программы развития конкретного предприятия, содержащей как мероприятия по обеспечению устойчивости финансового состояния в краткосрочном периоде, так и стратегии долгосрочного обеспечения конкурентоспособности», – подчеркивается в документе. Это вполне соответствует базовому тезису новой антикризисной программы: «Главная цель разработки и реализации пакета антикризисных мер в 2010 году – обеспечить максимальный эффект при значительном снижении объема направляемых на эти цели бюджетных средств».
Казалось бы, ничего нового в этом нет: всемерное сокращение бюджетных вливаний в экономику – фирменный знак нашего Министерства финансов. Однако сейчас речь не идет о том, что «рынок должен отсеять все неэффективные компании», а государство безучастно за этим наблюдает. Просто в условиях восстановительного оживления экономики правительство считает логичным перейти к точечной поддержке: очагов роста, с одной стороны, и зон хронического неблагополучия – с другой. Свидетельством этого может служить появление в новой антикризисной программе раздела, посвященного поддержке внутреннего спроса и развития внутреннего рынка. «Значимым краткосрочным риском экономического развития является стагнация внутреннего спроса как со стороны населения, так и со стороны корпоративного сектора, – отмечается в “Основных направлениях антикризисных действий правительства РФ на 2010 год”. – Стагнация спроса, в свою очередь, ограничивает возможности экономического роста на основе задействования потенциала внутреннего рынка. Правительство Российской Федерации в дополнение к действующим с 2009 года мерам будет предпринимать действия, направленные на стимулирование спроса и поддержку начавшегося экономического роста».
Правда, «в первую очередь такие меры будут приниматься как в отношении спроса на продукцию секторов, наиболее пострадавших во время кризиса 2009 года, так и в отношении секторов, имеющих значимый мультипликативый эффект» – и в результате мы опять видим господдержку автомобильной промышленности и жилищного строительства. Причем в качестве мер поддержки автопрома речь идет о программе «деньги за драндулеты», официально выражаясь – о «субсидировании приобретения новых автомобилей в счет утилизации старой техники (субсидии до 50 тысяч рублей, общий размер выделяемых средств бюджета – до 11,05 миллиарда рублей)».
В сфере жилищного строительства господдержка в первую очередь будет заключаться в «ускорении реализации закона о поддержке жилищно-строительных кооперативов и усилении координации деятельности между институтами развития в жилищной сфере». Что касается «денежных» мер поддержки, то они сведутся к дополнительному финансированию Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства на 15 млрд рублей и расширению возможностей использования материнского капитала для приобретения жилья (по оценкам чиновников, «на цели жилищного строительства из средств материнского капитала может быть направлено до 102 млрд рублей»). Можно ли создание жилищных кооперативов, материнский капитал и вливание денег во внебюджетный госфонд считать эффективными мерами поддержки конечного спроса – вопрос как минимум дискуссионный, однако сам факт того, что власти впервые задумались о поддержке конечного спроса, внушает немалые надежды на появление у правительства осмысленной экономической политики. Ее контуры проявляются в ключевых пунктах и положениях «Основных направлений антикризисных действий».
О моногородах
Появление в антикризисной программе отдельного пункта о моногородах – еще одно свидетельство того, что правительство от фронтальной антикризисной поддержки всех и вся переходит к точечной работе с зонами хронического неблагополучия, причем в качестве последних выступают уже не отдельные предприятия, а социоэкономические комплексы моногородов и депрессивных регионов. «Наиболее сложная экономическая и социальная ситуация в краткосрочном периоде может наблюдаться в моногородах – поселениях, экономика которых зависит от одного крупного предприятия, обеспечивающего занятость, наполнение бюджета и содержание социальной инфраструктуры, – констатируется в документе. – Для обеспечения устойчивости положительных тенденций в экономике необходимо проведение активной упреждающей политики по реструктуризации экономик моногородов, ситуация в ряде из которых может оказать негативное влияние на экономику целых регионов и отраслей».
На программы оздоровления моногородов в этом году по антикризисной смете будет выделено 20 млрд рублей, половина этой суммы пойдет на субсидии, половина – на трехлетние кредиты регионам. Обсуждается вопрос о том, что еще 5 млрд рублей кредитов моногородам обеспечит Внешэкономбанк. «При этом основной акцент будет сделан не на поддержке занятости на неэффективных градообразующих предприятиях, а на реструктуризации этих предприятий, создании альтернативных рабочих мест, диверсификации экономики моногородов», – утверждается в «Основных направлениях». Утвержденный правительством список моногородов, которым будет оказываться помощь, включает 27 названий, первыми идут Тольятти, Пикалево и Байкальск. Обещана поддержка таким крупным городам, как Нижний Тагил, Прокопьевск, Каменск-Уральский и Набережные Челны.
Примечательно, что, хотя с момента утверждения антикризисной программы прошло меньше месяца (она была одобрена на заседании правительства 30 декабря), практические результаты для моногородов уже налицо. Так, на прошлой неделе премьер Владимир Путин подписал постановление правительства, которое позволит Байкальскому целлюлозно-бумажному комбинату, который сейчас простаивает, восстановить производство: новый документ исключает производство целлюлозы, бумаги и картона из перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории. Главным обоснованием этого небесспорного решения (против него активно выступили экологи) стало стремление правительства вернуть работу 16 тысячам сотрудников комбината.
Не меньше споров возникает вокруг Тольятти и госпомощи АвтоВАЗу, но и здесь позиция правительства однозначна. «Надо разделять проблему АвтоВАЗа и проблему города Тольятти, – заявил в одном из недавних интервью первый вице-премьер Игорь Шувалов. – Тольятти – самый крупный моногород России. И что бы ни случилось с АвтоВАЗом, мы будем заниматься городом, помогать живущим в нем людям».
О финансовой системе
Особого разбора заслуживают меры по модернизации финансовой системы и формированию длинных денег в экономике. В «Основных направлениях антикризисных действий» правительство, пожалуй впервые, внятно заявило, что одной макроэкономической стабилизации (устойчивость банковской системы, низкая инфляция и низкие процентные ставки) для их создания может оказаться недостаточно. Какие же финансовые источники предлагается задействовать? В этом вопросе разработчики программы пошли по накатанному пути, указав сколь традиционные, столь и абсолютно бесполезные в нынешних российских обстоятельствах источники длинных денег – пенсионную и страховую системы. Обе системы у нас реально не формируют масштабных долгосрочных ресурсов – страхование жизни находится в зачаточном состоянии, а пенсионная система накапливает лишь будущие обязательства – текущий финансовый результат ее работы без поддержки бюджетных фондов был бы просто отрицательным.
Еще один ресурс длинных денег – стратегические иностранные инвестиции. «В формировании долгосрочного инвестиционного ресурса должны участвовать иностранные инвесторы, для чего будет обеспечено привлечение и сопровождение долгосрочных иностранных инвестиций путем создания совместных с иностранными инвесторами фондов инвестиций в стратегических секторах, требующих модернизации (сельское хозяйство, фармацевтика, доступное жилье, инфраструктура и т. д.)», – указывается в документе. Этот канал и предлагаемые программой формы их привлечения не вызывают возражений, хотя понятно, что задействование этого ресурса потребует от государства не только воли и целеполагания, но и недюжинного административного и менеджерского мастерства.
«Для привлечения отечественных и стратегических иностранных инвесторов на российский финансовый рынок правительство будет сокращать долю государственной собственности в экономике, проводя приватизацию посредством публичных отрытых процедур на основе конкурсов и аукционов, в том числе размещая акции приватизируемых компаний на IPO и SPO», – обещают «Основные направления». Напомним, что еще в октябре прошлого года правительство рассматривало возможность резкого расширения плана приватизации госимущества на 2010 год за счет стратегических предприятий для покрытия дефицита бюджета. По оценкам правительственных аналитиков, только от продажи активов компаний из списка стратегических предприятий потенциальный доход бюджета в 2010 году составит от 70 млрд до 100 млрд рублей.
Но еще важнее изменение способов реализации государственного имущества: на прошлой неделе Минэкономразвития опубликовало проект поправок к закону «О приватизации государственного и муниципального имущества», согласно которым правительство сможет передавать право реализации государственного имущества частным компаниям. Речь идет прежде всего об инвестиционных банках (в кулуарах среди основных кандидатов называют «Тройку Диалог» и «Ренессанс Капитал», говорят также о возможности привлечения иностранных инвестбанков). Цель правительства в данном случае – сделать приватизационные процедуры максимально прозрачными.
Особого внимания, на наш взгляд, заслуживают упомянутые в программе «новые финансовые инструменты, обеспечивающие предоставление долгосрочного финансирования ключевых экономических проектов. В частности, будет обеспечен выпуск инфраструктурных и «проектных» облигаций, в том числе обеспеченных гарантией Российской Федерации. Представляется, что именно посредством облигационных инструментов могут быть реализованы крупные проекты модернизационного толка, в частности строительство дорог и массового доступного жилья. При наличии гарантий федерального и/или региональных бюджетов они наверняка станут популярным рыночным инструментом.
В качестве катализатора роста этого нового сегмента облигационного рынка можно было бы рассмотреть и нетрадиционные для нашего сверхлиберального финансового режима меры, такие как обязательства госбанков по поддержанию определенного уровня резервов в портфелях таких облигаций и даже прямые интервенции ЦБ на этом рынке. Да, это будет означать отказ от неэмиссионной парадигмы работы нашей финансовой системы, но чем быстрее мы на это решимся, тем больше у страны будет шансов совершить модернизацию не на словах, а на деле. Возможно, окажется достаточным использование более тонких механизмов поддержки, например включение «проектных» облигаций в ломбардный список бумаг, под залог которых ЦБ осуществляет рефинансовые операции с банками.
Инновации наступают
По сравнению с предыдущей программой антикризисных мер правительства на 2009 год в новой количество мероприятий по стимулированию инноваций серьезно выросло. Наиболее интересными из них должны стать действия в трех направлениях: развитие спроса на инновации со стороны крупного бизнеса; меры по финансовой поддержке тех, кто уже ведет НИОКР и разрабатывает новую продукцию; стимулирование создания новых инновационных компаний. Спрос на инновации предполагается формировать путем введения технологических коридоров, подталкивающих компании к повышению технологического уровня производимой продукции; активизации инновационной активности госкомпаний и понуждения зарубежных компаний к перемещению ими в Россию своих R&D-подразделений и увеличению степени локализации продукции, производимой ими в России.
Планируется активизировать деятельность госкорпораций и компаний с госучастием в инновационной сфере: они должны разработать корпоративные программы инновационного развития и заняться их реализацией, будут формироваться долгосрочные программы технической политики в области госзакупок. Предполагается, что это должно не только дать толчок для собственного технологического развития госкомпаний, но и обеспечить ориентиры для предприятий реального сектора при планировании ими разработки и выпуска новой продукции. Прошедшее в конце 2009 года заседание президентской Комиссии по модернизации и технологическому развитию, посвященное этому вопросу, показывает, что за его решение государство взялось всерьез.
Опыт других стран (прежде всего Китая) говорит, что следует не только создавать иностранным инвесторам благоприятный режим, но и выдвигать им встречные требования, касающиеся передачи технологий, лицензий, размещения в стране помимо производственных подразделений еще и исследовательских центров. В «Основных направлениях» весьма конкретно сказано о необходимости «формирования механизма административной и финансовой поддержки “офсетных” сделок с зарубежными компаниями, предполагающих поэтапную локализацию выпуска современной высокотехнологичной продукции и оборудования, открытие в России центров по прикладным исследованиям и разработкам, инжиниринговых центров, организации полномасштабного производства, в том числе в партнерстве с российскими производителями, с передачей им соответствующих ноу-хау и прав на интеллектуальную собственность».
Увеличение финансовой поддержки инновационной деятельности предполагается осуществлять как в различных формах прямого финансирования, так и путем предоставления разнообразных налоговых льгот. На реализацию сформулированных Комиссией по модернизации и технологическому развитию технологических инициатив в бюджете 2010 года зарезервировано 10 млрд рублей. Планируется формирование системы предоставления бюджетных грантов (субсидий) предприятиям по приоритетным направлениям инновационной деятельности, включая проведение НИОКР, разработку и проектирование новых образцов инновационной промышленной продукции, компенсацию затрат на патентование за рубежом. Увеличивается государственная поддержка создания малого инновационного бизнеса через дополнительную капитализацию Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере. Данное решение нельзя не приветствовать, так как этот фонд на сегодня является одной из наиболее квалифицированных и эффективно работающих структур поддержки инноваций.
Количество намечаемых мер косвенной поддержки инновационной деятельности тоже весьма значительно. Планируется усилить стимулирующий характер налоговой системы с ориентацией на поддержку модернизации и инноваций, в том числе разработать и принять пакет налоговых льгот по направлениям, где предполагается создание новой налоговой базы. Планируется установление льготного переходного периода роста нагрузки на фонд оплаты труда для ряда инновационных предприятий; расширение льготного (полуторакратное списание расходов) перечня НИОКР и совершенствование администрирования данной льготы; предоставление льгот по уплате налога на прибыль и налога на имущество предприятий инновационной направленности; возможность сокращения сроков амортизации нематериальных активов, непосредственно используемых в научно-технической и производственной деятельности.
Для активизации процесса создания новых инновационных компаний будут разработаны на принципах софинансирования из федерального центра и регионов механизмы поддержки создания промышленных парков. Большие надежды возлагаются на поддержку создания «инновационных поясов» вокруг вузов, научных учреждений, крупных и крупнейших корпораций, включая компании с госучастием. Напомним, что именно для принятия соответствующего закона летом были отозваны из отпусков депутаты Государственной думы.
Все, кроме денег
Нельзя не признать, что самыми слабыми и расплывчатыми пунктами «Основных направлений антикризисных действий» являются те, которые подразумевают расходование бюджетных средств: расставание с доктриной макроэкономической стабильности и бюджетной устойчивости дается чиновником нелегко.
Зато антикризисные меры, которые не связаны с большими тратами государственных денег, не только прописаны в программе четко и конкретно, но и активно воплощаются в жизнь.
Ярким примером этого может служить пункт антикризисной программы, предусматривающий «совершенствование системы технического регулирования в целях усиления стимулов для предприятий к повышению технологического уровня производимой продукции». Уже в декабре были приняты поправки к закону «О техническом регулировании», которые упрощают процедуру принятия техрегламентов с целью ускорения этого процесса, а на прошлой неделе состоялось заседание президентской комиссии по модернизации, посвященное как раз техническому регулированию. На нем Дмитрий Медведев, в частности, подверг критике правительство за медленное принятие новых техрегламентов: «Я знаю, как правительство будет их утверждать: на это, как обычно, уйдут месяцы, какое бы у нас ни было выдающееся и оперативное правительство. Я хотел бы, чтобы все шло быстро». Кроме того, президент потребовал от правительства до 1 апреля внести в Госдуму изменения в Кодекс об административных правонарушениях, резко ужесточающие ответственность производителей продукции за нарушение техрегламентов (сейчас недобросовестная сертификация продукции карается смехотворными штрафами – от 500 до 50 тыс. рублей).
Учитывая активность властей в вопросе техрегламентов, можно быть уверенными, что скоро дело дойдет и до реализации еще одного исключительно важного пункта новой антикризисной программы, согласно которому «будут минимизированы различного рода “обременения” для застройщиков, завершено формирование в 2010–2011 годах системы документов территориального планирования и в 2010 году будет в основном завершено реформирование системы СНиПов с учетом современного уровня развития строительных технологий». Таким образом, будет устранено одно из основных препятствий для развития в России современного высокотехнологичного жилищного строительства. По большому же счету, появляются явные признаки того, что скоро может сбыться главная мечта любого российского предпринимателя в отношении родного государства: пусть не помогает, главное – чтобы меньше мешало.
