Описать властную иерархию Казахстана, основываясь только на конституционных нормах, невозможно по определению.Но отнюдь не из-за ее несоответствия каким-либо прописанным в законодательных актах нормах, а потому что эти самые нормы написаны поверх сложной системы, включающей в себя как традиционные, но вряд ли имеющие шанс стать реликтовыми, правила. Какими бы ни были формализованными процедуры или механизмы формирования государственной политики в том или ином вопросе, все равно будет существовать неформальная система выработки, принятия и корректировки.
Реально влиятельные казахстанские чиновники практически не зависят от того, какое кресло в тот или иной момент времени занимают. Можно даже ввести такую иерархию: те, кто весит больше своего портфеля; те, кто весит столько же, и те, чей вес зависит только от таблички на дверях кабинета. Понятно, что первая категория всегда будет находиться в привилегированном положении – не в плане наличия малиновых или розовых штанов или облегченного доступа к казне, но скорее в вопросах решения кадровых, организационных и политических вопросов. Очень просто объяснять все алгоритмы власти в стране, оперируя исключительно обвинениями в коррупции или трайбализме, но этот примитивно-убогий инструментарий, во-первых, слишком маргинален, а во-вторых, не дает реального понимания происходящих процессов. Хотя, конечно, является не последней их частью.
Важными аспектами любой традиционной властной системы являются борьба за ресурсы и за власть. Понятия эти во многом тождественные, то даже в формализованной части системы между ними пролегает определенная грань. Кроме того, есть и более значимый вопрос – возможность контроля над распределением ресурсов и власти. Если изучить рейтинги влиятельности политических лидеров практически во всех странах мира, то несложно убедиться, что всегда есть фигуры, которые занимают более высокие места, нежели предполагает их протокольная иерархия. Не является исключением и Казахстан, где возникла своеобразная иерархия, на вершине которой расположен узкий круг сановников, которые формируют стратегию, процесс и контроль над принятием и исполнением решений. Здесь сразу важно отметить, что данная система не является закрытой. Традиционно в лексикон вошли такие понятия, как «семья» или «старая гвардия», но первый термин был характерен для конца 90-х и на данный момент уже утратил свою актуальность, да и второй значительно устарел в силу того, что многие из первой когорты ближнего круга лидера ушли из жизни или из активной политики, а на их место пришли фигуры, которые в начале 90-х были слишком молоды, чтобы претендовать на хоть какой-либо статус.
Определить эту когорту, используя только должностной принцип, достаточно глупо. У нас были спикеры, премьеры, руководители президентской администрации, госсекретари, столичные мэры, секретари Совета безопасности, которые не имели политического веса даже для того, чтобы управлять формальными полномочиями. А были замминистры, советники и помощники, которые определяли политику страны так, будто между ними и главой государства не было никаких преград.
Вместе с тем, анализ распределения властных полномочий между различными институтами и уровнями управления говорит о том, что формально-правовая система все больше стала приводиться в соответствие с неформальной. Отчасти это связано с удлиняющимся и замедляющимся хронометражем истории новой казахстанской государственности, который подобно сложной кредитной истории включает в себя множество косвенных контрактов, схем и проводок, без понимания которых все сложнее понимать сегодняшние процессы. На самом деле, государственный аппарат за эти годы прошел через такое множество реформ и реорганизаций, что, пожалуй, сложно придумать нечто такое, чего еще не было. Сегодняшние фигуры и их влияние появились не сегодня, и, рассматривая историческую ретроспективу, можно увидеть определенные закономерности. Понятно, что где-то они сменялась тактической целесообразностью, но также в рамках системы.
Возьмем, к примеру, излюбленный и уже поднадоевший вопрос престолонаследия. Несмотря на обилие кандидатов, преимущественно самозванных, Нурсултан Назарбаев выстроил конституционную систему смены власти и крайне щепетильно подбирал фигуры, занимавший должность формального или фактического своего преемника. Таковыми были Сергей Терещенко (1990), Ерик Асанбаев (1990-96), Омирбек Байгельди (1996-99), Оралбай Абдыкаримов (1999-2004), Нуртай Абыкаев (2004-07), Касым-Жомарт Токаев (2007-11), Кайрат Мами (2011-13) и вновь Токаев (с 2013). Все эти фигуры были достаточно профессиональны, чтобы возглавить страну в случае чего, но вместе с тем более чем лояльны президенту, чтобы не провоцировать ускорение подобную развязки и не давать повода наблюдателям думать, что процесс смены власти может начаться с минуты на минуту.
Аналогичным образом подбирались руководители президентской администрации – фигуры, способные обеспечить функционирование института президентской власти, контролировать работу правительства, силовиков, парламента, акимов, пропрезидентских политических сил, СМИ и т.д. Этот пост занимали Сергей Терещенко (1990), Нуртай Абыкаев (1990-95, 2002-04), Сагинбек Турсунов (1995-96), Ахметжан Есимов (1996 – и.о., 1998), Оралбай Абдыкаримов (1996-97), Сарыбай Калмурзаев (1997-98, 1999-2002), Владимир Шепель (1998 – и.о.), Алихан Байменов (1998-99), Имангали Тасмагамбетов (2004), Адильбек Джаксыбеков (2004-08), Кайрат Келимбетов (2008), Аслан Мусин (2008-12), Карим Масимов (2012-14), Нурлан Нигматулин (с 2014).
В функции руководителя АП (на данный момент) помимо руководства самим этим госорганов также входит контроль за исполнением и соблюдением актов и поручений президента, организация и реализация кадровой политики президента с возможностью давать поручения вице-премьерам, министерствам, акимам областей, Верховному суду, Генпрокуратуре, КНБ, Агентству по делам госслужбы и противодействию коррупции, департаменту по обеспечению деятельности судов при Верховном суду, Нацбанку, Счетному комитету.
Времени от времени проводилась балансировка АП с помощью института госсекретаря или первого помощника президента. Так, в 1996 году госсекретарь Есимов получил огромный блок полномочий с целью усиления президентского блока и обеспечения противовеса правительству. Первые помощники президента Нуртай Абыкаев (1996-98) и Имангали Тасмагамбетов (1998-99) обеспечивали контроль дополнительный над АП.
Статус госсекретаря также периодически менялся: от параллельного премьера до протокольного «разъяснения политики президента». Госекретарями успели побывать Ахметжан Есимов (1996), Абиш Кекилбаев (1996-2002), Касым-Жомарт Токаев (2002-03), Имангали Тасмагамбетов (2003-04), Оралбай Абдыкаримов (2004-07), Канат Саудабаев (2007-12), Мухтар Кул-Мухаммед (2012-13), Марат Тажин (2013-14), Адильбек Джаксыбеков (с 2014). Пост госсекретаря дважды совмещался с постом министра иностранных дел, но основной функционал был выработан в 2007 году – представление интересов президента во внешней и внутренней политике (достаточно абстрактное определение!), выработка предложений президенту по этим вопросам и координация деятельности консультативно-совещательных органов при президенте. То есть, вопросы стратегического развития, представительского характера и то, что госсекретарь сможет себе подчинить сам. Джаксыбеков в апреле 2014 года добился определенного уточнения формулировок указа. Теперь госсекретарь по должности координирует и «деятельность по вопросам обороны, оборонно-промышленного комплекса; по вопросам культуры и спорта». С учетом того, на самого Джаксыбекова были возложены обязанности секретаря Совета безопасности, то заметна и новая динамика в развитии статуса института госсекретаря.
В самой АП традиционно действуют пять блоков, возглавляемых заместителями руководителя администрации (или соответствующим помощником президента) и начальником канцелярии президента – организационно-контрольная работа (Габидулла Абдрахимов), идеология (Баглан Майлыбаев), государственно-правовая работа (Талгат Донаков), экономика (Ербол Орынбаев) и канцелярия (Махмуд Касымбеков), имеющая в АП фактический статус «государства в государстве» (ближайший аналог – общий отдел ЦК). Канцелярия занимается документационным, организационно-техническим и информационно-аналитическим обеспечением деятельности президента, финансовым и материально-техническим обеспечением деятельности АП, работой по вопросам оценки эффективности деятельности структурных подразделений и сотрудников администрации. Среди особо важных функций – формирование рабочих графиков и личного приема главы государства.
Помимо руководителей Администрации Президента и государственных секретарей, статус которых как бы определен, но фактически зависит от их собственного политического веса и аппаратных возможностей, есть и еще одна должность аналогичного профиля. Это – управляющий делами президента, одна из фигур постоянно стоящих за спиной лидера, имеющей огромный аппаратный и политический вес, но не сильно видимой со стороны.
История УДП достаточно запутанная, поскольку и должность, и структура постоянно переименовывались. Первый управделами канцелярии (так тогда называлась администрация) президента Владимир Ни был назначен 10 мая 1990 года. В конце 1990 года управление делами президента «съело» Производственное объединение (ХОЗУ) при Управлении делами Совета Министров, летом 1991 году – управление делами упраздненного ЦК КПК, в конце 1995 года – Лечебно-оздоровительное объединение при Кабинете Министров (бывшее 4-е главное управление при Минздраве, ставшее ныне Медцентром УДП). Соответственно менялись и должности Владимира Ни – в августе 1990 года он был назначен заместителем руководителя – управляющим делами Аппарата Президента, в декабре 1990 года – управляющим делами Аппарата Президента, в августе 1991 года – первым заместителем руководителя – управляющим делами Аппарата Президента и Кабинета Министров, в октябре 1991 года одновременно он стал генеральным директором Производственного объединения Управления делами. В августе 1992 года ПО было переименовано в ХОЗУ; Ни был назначен зам. руководителя – начальником ХОЗУ Аппарата Президента и Кабинета Министров, а его заместитель Сайлаубек Алибеков – управляющим делами Аппарата Президента и Кабинета Министров (в августе 1993 года его сменил Хайрулла Кабжанов). В октябре 1995 года после очередной реорганизации Владимир Ни был назначен управляющим делами президента, а Кабжанов – заведующим вновь созданным финансово-хозяйственным отделом АП. Через две недели ситуация однако поменялась. Управляющим делами стал Сыздык Абишев, а Ни переместился в кресло его первого заместителя – начальника ХОЗУ УДП. Впрочем, ненадолго. В июле 1996 года Абишев был переведен в наградной отдел АП, а Ни стал и.о. управляющего делами, а сентябре и управляющим (продолжая руководить и ХОЗУ). В ноябре того же года был упразднен финансово-хозяйственный отдел АП.
Собственно говоря, само УДП было создано 6 ноября 1995 года на базе упраздненного ХОЗУ при Президенте (само ХОЗУ при этом осталось в структуре УДП в качестве ХОЗУ Президента и Правительства).
Если пересказать все эти (и некоторые опущенные) реорганизации более коротко, то получается, что во главе Управления делами президента в течение 8 лет (1990-98) стоял Владимир Ни, превративший все госрезиденции, хозяйственные, транспортные, медицинские, санаторно-курортные объекты в единую империю. С его именем связывают продвижение таких фигур как Виктор Те и Владимир Ким и, соответственно, взлет корпорации КРАМДС (1988-1995) и приватизацию медной промышленности Казахстана, ставшей корпорацией «Казахмыс» (1995), в совет директоров которой он входил сам, в том числе и в ранге его председателя.
После переезда столицы в Астану, где под руководством УДП были построены новые здания резиденции президента, парламента, правительства, министерств (Ни был награжден орденом «Отан»), 65-летний ветеран инициировал еще одну реорганизацию. 31 августа 1998 года ХОЗУ Президента и Правительства было преобразовано в ЗАО «ХОЗУ», которое он и возглавил. В ведение нового АО перешли Объединенная дирекция правительственных резиденций, РГП «Резиденция Президента Республики Казахстан», дома отдыха «Арман» и «Алмалы», РГП «Производственно-эксплуатационное объединение Управления делами Президента РК» (бывший дом правительства и здания министерств), Центр международного сотрудничества «Iскер», автохозяйство №1, Карачингильское госохотхозяйство, племзавод «Панфиловский», совхоз «Алатау», детский оздоровительный лагерь «Тау-куни», три ясли-сада и ряд других объектов. После чего последовало почти полуторагодичное перебрасывание активов между УДП и ХОЗУ, в ходе которого из состава АО были выведены Дом дружбы, Резиденция Президента, 5-я резиденция и ряд других объектов. В ноябре 2000 года постановление правительства госпакет АО «ХОЗУ» был выставлен на продажу. Покупателем стала корпорация «Наурыз», руководителем обеих компаний до своей кончины в 2010 году был Владимир Ни.
С уходом Ни с поста управляющего делами президента начался и астанинский период истории этой структуры. Как сказано в нынешнем положении об УДП, его миссией является «своевременное и качественное материально-техническое, социально-бытовое, медицинское и транспортное обеспечение деятельности Президента Республики Казахстан, политических государственных служащих, депутатов Парламента Республики Казахстан, государственных органов и работников их аппаратов в соответствии с настоящим положением». Задачи УДП названы: материально-техническое обеспечение деятельности президента и членов его семьи, премьер-министра, председателей палат Парламента, госсекретаря, руководителя АП, членов правительства, депутатов Парламента, руководителя Канцелярии премьер-министра, руководителей аппаратов палат Парламента, сотрудников АП и КПМ, аппаратов палат Парламента, а также иных государственных органов по согласованию с президентом; организация материально-технического обеспечения деятельности Администрации Президента, Парламента, Канцелярии премьер-министра, а также иных госорганов по согласованию с президентом; социально-бытовое, транспортное и медицинское обеспечение деятельности высших должностных лиц; финансирование, организация материально-технического, медицинского обеспечения и обслуживания совещаний, конференций и других специальных мероприятий, проводимых президентом, премьер-министром, спикерами палат Парламента, госсекретарем, их информационная поддержка и т.д.
Перечень объектов, контролируемых УДП, впечатляет: Государственная авиакомпания «Беркут», РГП «Дирекция государственных резиденций», «Автохозяйство Управления делами Президента РК», «Караоткел», «Дирекция административных зданий Администрации Президента и Правительства РК», «Дирекция административных зданий Управления делами Президента РК в городе Алматы», «Дирекция административных зданий ХОЗУ Парламента РК», «Дирекция по эксплуатации служебного жилья ХОЗУ Парламента РК», «Медицинский центр Управления делами Президента РК», «Астана-Онім», «Отель «Алатау», «Астана конак уйі», «Телерадиокомплекс Президента РК», Центр комплексного развития «Сарыарка», ХОЗУ Парламента, санаторий «Алматы», лечебно-оздоровительный комплекс «Ок-Жетпес», санаторий «Казахстан» (Кыргызская Республика), государственный национальный природный парк «Бурабай» и другие.
Как видно, речь идет о мощной корпорации, обеспечивающей функционирование всего столичного аппарата и все президентские мероприятия и визиты. Тем самым, политический вес главы УДП подпирается не только постоянным присутствием с президентом, но и тем факторов, что вся столичная номенклатура зависит от него в хозяйственном, медицинском и транспортном вопросах. Соответственно, и фигуры управляющих делами вполне соответствовали статусу одного из ближайших соратников, оделенных особым статусом и доверием.
Первым преемников Ни стал Темирхан Досмухамбетов – спортсмен и предприниматель, заслуженный тренер Казахстана и СССР, сделавший политическую карьеру в годы независимости. В 1990 году стал народным депутатом КазССР, в 1991 году он возглавил Национальную компанию по иностранному туризму «Интурист-Казахстан» (с 1993 года – ГАК «Яссауи»). В январе 1996 года был назначен министром по делам молодежи, туризма и спорта; после реорганизации министерства руководил профильным департаментом и комитетом. Дважды, с сентября 1998 по июнь 2003 и марта 2004 по март 2006 года, был управляющим делами президента. В промежутке был акимом Астаны, причем в ранга члена правительства. В 2006 году был вновь назначен министром туризма и спорта, избран президентом Национального олимпийского комитета. Ныне является депутатом Мажилиса. Принимал активное участие в подготовке казахстанских спортсменов во всех крупных международных соревнованиях, включая Олимпийские игры. При нем была построена новая резиденция президента – «Ак Орда».
С июня 2003 по март 2004 и с декабря 2008 по апрель 2011 года управляющим делами был Сарыбай Калмурзаев (1949-2012). Начав карьеру с работника Госкомстата, в годы независимости он стал одной из ключевых фигур казахстанской политики. В 1991 – зампред, а с 1994 по 1997 год – председатель Госкомимущества, один из идеологов и проводников приватизации, причем практически единственная фигура, бывшая в эпицентре этого процесса, чья репутация вообще не пострадала от скандальных событий 90-х годов. В 1997-98 и 1999-2002 годах был руководителем Администрации Президента, причем считался одним из наиболее жестких руководителей в страны. В промежутке год был акимом Жамбылской области. С приходом Абыкаева на пост руководителя АП был переведен замом по региональной и кадровой политике, затем управляющим делами, что никак не отразилось на его политическом весе. В 2004-2008 годах он руководил финансовой полицией, инициировал ряд громких коррупционных процессов.
Считался вождем «Южного клана», объединившего выходцев из Южно-Казахстанской и Жамбылской областей. Неоднократно назывался в качестве возможного преемника Нурсултана Назарбаева, однако по состоянию здоровья был переведен директором одного из дочерних предприятий УДП, в июле 2012 года скончался. Его противниками неоднократно проводились весьма пристрастные проверки его работы в период приватизации, но ни одного документа, позволяющего уличить Калмурзаева в каких-либо неблаговидных делах, обнаружено не было. Во время его работы были достроены Дом министерств, «Хан Шатыр».
С марта 2006 по декабрь 2008 года управляющим делами был назначен Булат Утемуратов, крупный предприниматель и государственный деятель. В 1992 году он возглавил Казахский торговый дом в Австрии, затем работал замминистра внешнеэкономических связей, первым замминистра промышленности и торговли, послом в Швейцарии. В 1999 году он стал помощником президента по внешнеполитическим и внешнеэкономическим вопросам, занимался довольно щепетильными вопросами межгосударственных отношений, был посредником по урегулированию конфликтов между крупными корпорациями. Летом 2003 года был переведен на пост секретаря Совета безопасности. В этом качестве занимался вопросами внутриполитического урегулирования, был председателем Национальной комиссии по вопросам демократизации и гражданского общества при президенте. В качестве управляющего делами руководил рядом крупных строительных проектов в Астане и на Боровом (в том числе Дворца мира и согласия).
В 2007 году был избран президентом Федерации тенниса РК. В 2008 году вернулся в бизнес, который включает в себя АО «Банк Kassa Nova», «Forte Bank», «Темирбанк», «Альянсбанк», инвестиционную компанию «Верный капитал», 31-й канал, долил в GlencoreXstrata Plc, сотовых операторах KaR-Tel и SkyMobile. Еще в 2006 году был легализован в качестве акционера АО «АТФ Банк», созданного им в 1995 году, а в 2007 году продал банк итальянской группе UniCredit, что позволило ему войти в список самых богатых людей мира по версии журнала Forbes.
С апреля 2011 по сентябрь 2012 года управляющим делами работал Серик Умбетов. С 1992 году с поста директора совхоза он начал государственную карьеру: аким Куртинского района, заместитель акима Алматинской области. В 1996 году он возглавил область, но через 2 года был вынужден уступить должность Заманбеку Нуркадилову, став его первым замом. В 1999 году вернулся на пост акима, но уже Жамбылской области. В 2004-2005 годах был министром сельского хозяйства в правительстве Даниала Ахметова, затем вновь возглавил Алматинскую область (2005-2011 годы). Проявил себя в качестве одного из самых крепких и стабильных региональных руководителей. Неоднократно рассматривался на высшие государственные посты, в том числе спикера одной из палат парламента. В 2012 году стал депутатом Мажилиса.
В сентябре 2012 года управляющим делами президента стал Абай Бисембаев. Выпускник МГУ, работал в Госкомимуществе, аппарате правительства и администрации президента. В 1995 году стал членом Национальной комиссии по ценным бумагам – первого госоргана по созданию национального фондового рынка. В 1996 году была назначен вице-президентом РГП «Государственная продовольственная контрактная корпорация, после ее реорганизации в 1997-99 годах был президентом АО «Продовольственная контрактная корпорация», затем вновь стал вице-президентом и первым вице-президентом. Один из организаторов зернового рынка в республике. В 2006 году он как нейтральный управленец был назначен заместителем управляющего делами президента. В этом качестве работал при трех управляющих – Утемуратове, Калмурзаеве и Умбетове, с учетом того, что указанные фигуры в большей степени занимались политическими вопросами, Бисембаев фактически руководил УДП в течение 6 лет, после чего был выбран президентом на должность управляющего своими делами. Несмотря на относительно закрытый от СМИ режим работы структуры, занимает достаточно высокие места в рейтингах политической влиятельности, рассматривался в ряде изданий в качестве кандидата на пост акима Алматы, министра сельского хозяйства и акима Акмолинской области.
Ближайшим аналогом института управления делами президентов на постсоветском пространстве является аналогичная структура ЦК КПСС, его республиканских и областных комитетов, которая в свою очередь была духовным преемником Министерства императорского двора Российской Империи, которое занималось не просто управлением дворцами, но и протоколом, организацией парадов и охоты, музыкально-театральными вопросами, управлением земельными участками, заведованием системой госнаград. Министр был одним из ближайших соратников императора и, как отмечают энциклопедии, за всю вековую историю ведомства в нем сменилось лишь пять министров. Безусловно, в современных (XX-XXI вв.) условиях, обеспечение функционирования властного аппарата превратилось из вспомогательной функции в самостоятельное направление государственной политики, что и определило значимость должность хозяйственного руководителя как распорядителя номенклатурных благ и привилегий. Становление института президентской власти без подчинения ему соответствующей вертикали во многом могло подорвать его авторитет как руководителя. А эволюция государственно-правовой модели в сторону сверхпрезидентской республики автоматически влекло за собой и политическое усиление роли управляющих делами. В самом деле, кто сможет назвать тех же Калмурзаева или Утемуратова «завхозами»?
Как сказал в своей статье Булат Утемуратов, «управлять делами главы любого государства далеко непросто, поскольку деятельность выходит далеко за рамки обслуживания первого лица». Понятно, что и функции руководителя президентской администрации, госсекретаря, управляющего делами президента сформулированы достаточно абстрактно. Как, к примеру, прописанная в положении о Государственной службе охраны задача по «прогнозированию и выявлению угроз охраняемым лицам и объектам, осуществлению комплекса оперативных мер по их предупреждению и нейтрализации» имеет достаточно широкие возможности для трактовки. По мере удлинения и усложнения властной вертикали и ее истории, круг задач, возлагаемых президентом на свое ближайшее окружение, имеет тенденцию к росту и деформализации. С одной стороны, это расширяет их политические возможности по обеспечению управлению страной, а с другой – способствует определенной конкуренции, позволяя главе государства контролировать ход событий.
