При помощи точечных санкций закон США об обороне поддержит страны вроде Украины, не отталкивая при этом европейских союзников.
Глубоко в Закон о национальной обороне — на этой неделе его одобрил сенат и сейчас он отправится на подпись президенту Трампу — запрятаны санкции, призванные задержать строительство газопровода «Северный поток-2», по которому российский газ хлынет в Европу. На первый взгляд, американской обороны этот вопрос это никак не касается. Как же он туда попал? Из-за Украины, и импичмент тут ни при чем.
«Северный поток-2» отключит Украину от наземного транзита российского газа, а он ежегодно приносит украинской казне более 2 миллиардов долларов. Трубопровод готов почти на 90%, он принесет России миллиарды долларов и удвоит европейское потребление российского природного газа.
Конгресс опасается, что Россия будет использовать энергию в качестве оружия на европейской политической арене, одновременно ослабляя Украину и другие страны Восточной и Центральной Европы. Такой подход США применяют не первый раз. Почти 40 лет назад подобный маневр провернул Рональд Рейган, попутно поправ европейский экономический суверенитет. Результат оказался катастрофическим, но тот провал преподал Конгрессу урок, и сегодня он поможет разработать стабильную политику национальной безопасности, чтобы защитить страны наподобие Украины в 21-м веке.
В конце 1981 года Рейган провозгласил санкции, чтобы предотвратить завершение сухопутного газопровода из Сибири в Западную Европу. Изначально санкции касались лишь американских компаний, и «Катерпиллер» (Caterpillar) «Дженерал Электрик» (General Electric) пришлось прекратить продажу американского оборудования и технологий.
Однако трубопровод строился при помощи европейского капитала и технологии, а они первоначальных санкций избежали.
В разгар глубокой рецессии трубопровод оказался для Западной Европы палочкой-выручалочкой. Предприятиям Западной Германии, Великобритании и Франции, пострадавшим от спада, проект сулил рабочие места и промышленные заказы. Советский природный газ также разнообразил энергетические потоки Европы и помог снизить зависимость от ОПЕК на фоне роста цен и нефтяных шоков.
В экономическом плане трубопровод был европейским лидерам на пользу. Но из-за него разгорелся дипломатический кризис в отношениях с США.
Рейган и его администрация рассматривали эту проблему сквозь призму холодной войны и потерпеть советской победы не могли. Администрация опасалась, что доходы от природного газа укрепят влияние Советского Союза и позволят стране модернизировать вооруженные силы. Европейские союзники аргументацию Вашингтона отвергли, и строительство продолжилось.
Не сумев заручиться поддержкой союзников по НАТО, Рейган пошел на риск, распространив санкции на «дочки» американских компаний в Европе и применив их задним числом — в попытке остановить строительство трубопровода на полдороге. Он надеялся, что европейцы покорятся.
Однако лидеры в Бонне, Лондоне и Париже не поддались и предупредили администрацию Рейгана, что своим суверенитетом не поступятся. Премьер-министр Маргарет Тэтчер (Margaret Thatcher), один из ближайших союзников Рейгана, раскритиковала его и сообщила «Би-би-си», что чувствует себя «глубоко уязвленной».
Решать дипломатический кризис выпало госсекретарю Джорджу Шульцу (George Shultz). Он ловко нашел решение, убедил Рейгана в неосмотрительности санкций и смягчил гнев европейских союзников.
Менее чем через год после объявления санкций администрация Рейгана отступила, и строительство европейско-сибирского трубопровода продолжилось. Напряженность спала, и отношения восстановились.
Но с открытием трубопровода европейские страны принялись неуклонно наращивать потребление российского природного газа. Германия, одна из крупнейших экономик мира, зависит от России все сильнее — российская энергия подпитывает ее экономическую экспансию и идет на отопление немецких домов.
Сегодня Германия — главный иностранный клиент России. Почти четверть своих энергетических потребностей Германия удовлетворяет за счет природного газа — причем импортируется почти 90%.
По прогнозам, и это важный момент, «Северный поток-2» восполнит дефицит из-за закрытия месторождений природного газа в Нидерландах, питавших Германию исторически. Поскольку Германия постепенно отказывается от угольных и атомных электростанций ради поставленных целей в области устойчивого развития и безопасности, ее жажда природного газа лишь усилится. США беспокоятся, что удовлетворять эти потребности возьмется Россия, попутно усилив свое влияние на Германию и ЕС. Рост же российского влияния ограничит готовность ЕС противостоять политическому вмешательству Москвы и поддерживать геополитические цели США в Европе.
Складывается ситуация, аналогичную той, с которой Рейган столкнулся в 1981 году. Но на сей раз Конгресс, похоже, провел работу над ошибками. В 1982 году европейские союзники негодовали из-за охвата санкций — возникла угроза энергетического и экономического диктата со стороны США.
Закон об обороне, напротив того, предусматривает санкции адресные и точечные. Они сосредоточены на нескольких компаниях, которым под силу проложить оставшиеся трубы для «Северного потока-2». Санкции настолько строги, что взять и пренебречь ими у компаний попросту не получится. Кроме того, под удар попадают и отдельные лица — в частности руководители компаний, которые имеют выход на американские финансовые рынки.
Но, в отличие от размашистых санкций Рейгана, они не касаются ни инвесторов «Северного потока-2», таких как Royal Dutch Shell, ни отраслей, которые могут навредить национальной экономике.
В результате многие государства Евросоюза отреагировали на санкции молчанием. И хотя канцлер Ангела Меркель их осудила, она пообещала, что от ответных санкций Германия воздержится.
Вкратце, природный газ продолжит поступать через Украину, и это обеспечит стране, добивающейся мира с Россией, массу дивидендов, как экономических, так и дипломатических.
Не менее важно, что санкционный нажим убедит Меркель и ЕС ввести некий долгосрочный транзитный сбор, который пойдет на пользу Украине, когда «Северный поток-2» все же заработает. Так ЕС продемонстрировал бы не только стремление ослабить попытки Москвы помыкать Украиной и ее соседями, но и сплоченность против геополитических амбиций России.
Если санкции принесут Украине ощутимую пользу, «Северный поток-2» станет примером того, как США могут защитить жизненно важных партнеров и сотрудничать с союзниками в новую эпоху соперничества сверхдержав, заложив основы стабильной политики национальной безопасности.
США должны избегать санкций или политики, которые толкают союзников в руки геополитических соперников вроде России и Китая. Это означает не повторять ошибок администрации Рейгана, которая насаждала контроль без учета приоритетов союзников. На заре нового миропорядка санкции и аналогичные меры должны — и, как показывает случай с «Северным потоком-2», вполне могут — использоваться стратегически для создания устойчивых альянсов, защищающих интересы союзников и партнеров, одновременно противостоя стратегическим конкурентам.
Брэндон Кирк Уильямс — докторант исторических наук кандидат Калифорнийского университета в Беркли.
