Опыт двух мировых войн ХХ века показал: важнейшим условием победы в них стало создание эффективной системы руководства страной. Просчеты именно в этой сфере оказались в числе важнейших причин неудач России в Первой мировой войне. С подобным управленческим кризисом столкнулось в свою очередь и руководство СССР в начале Великой Отечественной войны. Режим личной власти Сталина справлялся с задачами предвоенного времени, но после нападения Германии стране вновь потребовалась система эффективного управления.
В новой редакции Основных законов Российской империи (1906 год) государь император определялся как «державный вождь российской армии и флота», которому принадлежит «верховное начальствование над всеми сухопутными и морскими силами Российского государства». Реальная ситуация с начала войны была иной. Вся территория России разделялась на две части – театр военных действий и внутренние области страны, то есть на фронтовую зону и тыл. На фронте неограниченные права имел Верховный главнокомандующий великий князь генерал-адъютант Николай Николаевич, возглавлявший Ставку Верховного главнокомандующего. Он был подчинен исключительно императору. Ни один правительственный орган не имел права давать ему никаких распоряжений и приказов. Но власть Ставки ограничивалась лишь пределами театра военных действий.
Во внутренних областях всеми воинскими силами и учреждениями руководил военный министр Владимир Александрович Сухомлинов, подчинявшийся не Верховному главнокомандующему, а только императору. В состав Военного министерства входили в том числе и главные управления: артиллерийское, интендантское, военно-техническое, по довольствию войск и др. Главковерх не мог напрямую осуществлять руководство боевым снабжением армии, довольствием, резервами. Новое Положение о полевом управлении 1914 года, принятое уже после начала войны, хотя и содержало важные меры по управлению тылом, но оставляло центральные органы снабжения армией в ведении Военного министерства. Вместе с тем и император был несколько ограничен в своих управленческих возможностях – не мог свободно распоряжаться денежными средствами без санкции Бюджетной комиссии Государственной думы.
Существенные недостатки в организации военно-государственного управления выявила еще Русско-японская война. Одной из самых серьезных проблем оказалось то, что армия и флот руководились независимыми друг от друга органами – Военным и Морским министерствами. В марте 1905 года в Царском Селе под председательством Николая II прошло совещание высших руководителей армии и флота, на котором обсуждалась данная ситуация. По предложению великого князя Николая Николаевича принято решение незамедлительно образовать Совет государственной обороны. Этот орган должен был объединить деятельность Военного и Морского министерств и согласовывать ее с деятельностью правительственных учреждений по вопросам, относящимся к безопасности государства. Номинальным главой совета являлся сам император, фактическим – великий князь Николай Николаевич. Председатель совета, облеченный огромными властными полномочиями, считался главным ответственным за дело обороны страны и имел право обращаться с запросами во все учреждения по любому вопросу, имеющему отношение к государственной обороне. Военное и Морское министерства обязаны были сообщать ему обо всех своих важных предприятиях и планах. Министр иностранных дел – информировать обо всем, что имело отношение к обороне.
По утверждению Сергея Юльевича Витте, дело сводилось к тому, что великий князь Николай Николаевич был назначен под видом председателя Совета государственной обороны начальником как Военного, так и Морского министерства. Создание совета вызвало резкое недовольство со стороны высшей военной иерархии. С критикой этого органа выступили военный министр Виктор Викторович Сахаров, а также будущий глава военного ведомства (в тот период командующий войсками Киевского военного округа) Владимир Александрович Сухомлинов.
Раздираемые противоречиямиКрайне негативную роль в судьбе Совета государственной обороны сыграли острые противоречия в правящих кругах Российской империи по поводу приоритетных направлений развития вооруженных сил, то есть определения, какому из двух их видов – армии или флоту – уделить первостепенное внимание и соответственно направить основное финансирование.
Великий князь Николай Николаевич считал, что прежде всего необходимо укреплять сухопутные войска и только потом по мере возможности восстанавливать военно-морской флот, понесший серьезные потери в войне с Японией. Царя же убедили в обратном: вначале флот, лишь потом сухопутные силы. Все это в конечном счете предопределило отставку председателя, а затем и ликвидацию самого совета в августе 1909 года.
Следование тому же курсу разделения полномочий сыграло пагубную роль и в годы Первой мировой войны. Отсутствие единого органа, в котором была бы сосредоточена вся военная и государственная власть, станет одной из важнейших причин поражений русской армии в 1914–1915 годах. Уже в ходе войны принцип отделения фронтовой зоны от тыла государства подвергся жесткой критике. Депутат IV Государственной думы Василий Витальевич Шульгин в феврале 1916 года составил проект «пожеланий», где в первом пункте подчеркивалось, что разделение страны на две части, управление которыми осуществляется различными властями и трудно поддается согласованию, не соответствует требованиям современной войны. Это положение «не может не отражаться в высшей степени отрицательно на обороне государства, требующей прежде всего единства действий на всем пространстве империи».
Стоит ли говорить, что именно военного министра Сухомлинова считали основным виновником военных поражений. Его обвиняли в нехватке снарядов и вооружений. Плохое снабжение войск составляло главный предмет жалоб Главковерха императору во время его посещений Ставки весной 1915 года.
Вместе с тем и власть Сухомлинова не была полной, поскольку ему подчинялись лишь военные учреждения тыла, а гражданские министерства оказались вне его компетенции. Многие высокопоставленные военные понимали необходимость восстановления в тылу единой твердой власти.
15 июня 1916 года начальник Штаба Верховного главнокомандующего генерал от инфантерии Михаил Васильевич Алексеев в докладной записке Николаю II предложил сосредоточить всю власть во всех внутренних областях империи в руках одного полномочного лица, которое именовалось бы верховным министром государственной обороны. Ему, по мнению Алексеева, «необходимо предоставить объединять, руководить и направлять единой волей деятельность всех министров, государственных и общественных учреждений, находящихся вне пределов театра военных действий». Распоряжения верховного министра государственной обороны должны исполняться внутри империи всеми государственными учреждениями и общественными организациями. Однако это предложение встретили в штыки министры во главе с председателем Совета министров Штюрмером. Не поддержал его и царь.
Не смогло изменить ситуацию и назначение Николаем II себя самого на должность Главковерха в августе 1915 года. Как писал Владимир Дегоев, это стало одним из самых неудачных кадровых решений царя: «Будь на его месте жесткий и решительный политик диктаторского склада, возможно, этот шаг принес бы успех. Но поскольку Николай II не принадлежал к категории сильных личностей, его жест воспринимался как фарс, жест отчаяния или глупая прихоть». Действительно, после этого в глазах почти всех слоев общества Николай II стал главным виновником всех поражений.
Тяжелые последствияВ отсутствие жесткого контроля снабжение действующей армии всем необходимым было организовано неэффективно. Созданные четыре Особых совещания – по обороне государства, перевозкам, топливу, продовольствию – уже изначально громоздкие органы, вскоре обросли еще и бесчисленными комитетами. В этой ситуации производители-частники могли навязывать свои условия правительству.
Окончились неудачей даже попытки объединить в масштабе государства работу такой важнейшей отрасли, как железные дороги. Впоследствии начальник Управления железных дорог Министерства путей сообщения Эдуард Брониславович Войновский-Кригер вспоминал: «Большое неудобство заключалось и в разделении всей сети на две части, одна подчинялась Министерству путей сообщения, а другая находилась в ведении Управления путей сообщения, органа Штаба Верховного главнокомандующего, это приводило зачастую к несогласованным распоряжениям и действиям». Однако его непосредственный начальник – министр путей сообщения Александр Федорович Трепов так не считал. Выступая в августе 1915 года на заседании Государственной думы, он заявил: «Полное объединение военных и гражданских перевозок империи в руках одной власти представляется во время войны недопустимым».
Историк Николай Яковлев делал справедливый вывод: «Бескомпромиссное разделение на фронт и тыл вопреки логике вооруженной борьбы и здравому смыслу обернулось для России самыми тяжкими последствиями».
Произошедшее – следствие самой природы российской самодержавной власти. Слишком многое зависело от личности того, кто находился на престоле, особенно в условиях войны. Сильный, жесткий монарх, такой, как Петр I, подавлял деструктивную деятельность различных групп влияния. При более мягком правителе, типа Александра I, пышным цветом расцветали интриганство и борьба придворных группировок. Сходная ситуация проявилась еще в Отечественную войну 1812 года, когда вне сферы контроля главнокомандующего Кутузова находились снабжение армии и обеспечение ее резервами. Это, конечно, имело негативные последствия, но не такие трагические, как в условиях тотального мирового конфликта.
При этом даже демократические страны того времени ради победы оперативно прибегли к жестким мерам по централизации военно-политического руководства. Так, в Англии с началом войны проявились недостатки в снабжении вооруженных сил боеприпасами, продовольствием, что стало сказываться на ходе военных действий. В 1914–1915 годах приняты законы о «защите королевства», утверждавшие безусловный приоритет общегосударственных интересов над частными. Эти законы должны были юридически обосновать действия властей по объединению всех сил для достижения победы над врагом. Законы санкционировали установление государственного контроля над предприятиями, выпускавшими военную продукцию, железными дорогами, флотом, стратегическими материалами и др. Государство обладало правом конфисковывать на время войны любое предприятие, продукция которого имела стратегическое значение. К концу войны под его контролем находилось более 80 процентов промышленности Англии. Ставший в декабре 1916 года премьер-министром Дэвид Ллойд-Джордж создал в рамках правительства военный кабинет из пяти членов, который сконцентрировал в своих руках все функции военного и гражданского управления страной на время войны (либералы в знак протеста вышли из правительства). Подобные меры принимались во Франции и в других странах. Они во многом способствовали перелому ситуации на фронтах.
В интересах войныПришедшие в октябре 1917-го к власти большевики в значительной степени учли просчеты царского правительства. Столкнувшись с суровой реальностью Гражданской войны и военной интервенции, они предприняли ряд чрезвычайных мер по централизации деятельности фронта и тыла. «Раз дело дошло до войны, то все должно быть подчинено интересам войны, вся внутренняя жизнь должна быть подчинена войне, малейшее колебание на этот счет недопустимо», – эти слова Ленина становятся практической программой их деятельности. Советская республика действительно превратилась в единый военный лагерь, и это стало важнейшей причиной победы красных над разрозненными, не имеющими единого руководства силами Белого движения и интервентов.
С началом Великой Отечественной войны ситуация в руководстве страной несколько напоминала положение России в 1914 году. Так, наркому обороны СССР Семену Константиновичу Тимошенко не подчинялся Военно-морской флот, поскольку им руководил нарком ВМФ Николай Герасимович Кузнецов. Не были ему подчинены и пограничные войска, и воинские части НКВД. Нарком обороны не мог распоряжаться железнодорожными перевозками, эвакуацией объектов, не мог отдавать приказы гражданским и партийным учреждениям, не ведал вопросами снабжения и резервов. Вновь созданная система эффективного управления учитывала опыт Гражданской войны. Появились Ставка Верховного главнокомандования (окончательное название) и Государственный Комитет Обороны, обладавший всей полнотой военной и государственной власти, предпринят целый ряд других чрезвычайных мер.
По-видимому, в условиях, когда высшее руководство СССР осознавало неизбежность нападения Германии, подобную систему надо было создавать и функционально отрабатывать заранее, а не после того, как война стала свершившимся фактом. По мнению Георгия Константиновича Жукова, «отсутствие у нас высшего органа военного руководства в момент нападения фашистской Германии, естественно, не могло вначале не отразиться на управлении войсками, результатах первых операций и общей оперативно-стратегической обстановке».
Созданная после начала войны система руководства и управления постоянно дорабатывалась и совершенствовалась, но уже к 1943 году показала свою эффективность, что позволило добиться вначале коренного перелома, а затем и окончательной победы. История подтвердила слова Жукова о том, что «никакое военно-политическое руководство любой другой страны не выдержало бы подобных испытаний и не нашло бы выхода из создавшегося крайне неблагоприятного положения».
Таким образом, советское руководство, столкнувшись при вступлении в мировую войну с кризисом военно-государственного управления, сумело в отличие от николаевского правительства оперативно осознать его, преодолеть и добиться победы.
