Недавно вышла в свет книга «Реформы по кругу или деньги на ветер» (о ней подробно рассказано в № 41 нашей газеты), подготовленная членами Совета ветеранов военной финансово-экономической службы – выпускниками и преподавателями Военно-финансового экономического университета как дань памяти уникальному образовательному учреждению. В этом номере еженедельника «ВПК» представитель авторского коллектива данного труда освещает проблему, крайне волнующую действующих и бывших защитников Родины.
Одной из важнейших задач военного строительства является обеспечение привлекательности военной службы. Это достигается поддержанием на должном уровне денежного довольствия, льгот и преимуществ, устанавливаемых для военнослужащих, членов их семей, ветеранов военной службы.
В начале нового тысячелетия правительством РФ осуществлялся (не всегда успешно) курс на замену натуральных льгот денежными выплатами.
С учетом важности вопроса представляется целесообразным рассмотреть изменение системы денежного довольствия за последние 10 лет.
Новации в денежном довольствии и системе льгот в 2002–2005 годах
С 1 июля 2002 года повышены должностные оклады военнослужащих путем приравнивания их к окладам по соответствующим должностям государственных служащих. Их величина возросла в 2–2,5 раза (в зависимости от занимаемой воинской должности). Одновременно увеличены процентные надбавки за выслугу лет (с 40 до 70%) и за сложность, напряженность, специальный режим службы (с 50 до 70% должностного оклада). Если потребность в увеличении окладов по воинской должности к тому времени давно назрела и не могла оцениваться иначе как положительно, то увеличение размера надбавок воспринималось не столь однозначно.
В отношении вновь установленных процентных надбавок за выслугу лет нередко отмечался их неоправданно высокий размер (70% за 25 и более лет военной службы), что было особенно заметно по сравнению с весьма медленным ростом должностных окладов при повышении тарифных разрядов.
Увеличение размера ежемесячной процентной надбавки за сложность, напряженность, специальный режим службы (с 50 до 70% должностного оклада) преследовало цель сэкономить на реформе и избежать повышения военных пенсий.
С 1 июля 2002 года отменены ежемесячная доплата к денежному довольствию в размере 50 процентов оклада по дополнительно исполняемой воинской должности; ежемесячная надбавка в размере 25 процентов пенсии, которая могла быть назначена военнослужащим, проходящим военную службу, прекращена выплата компенсации в сумме удерживаемого налога на доходы физических лиц, отменена льгота по 50-процентной оплате жилья и коммунальных услуг. Отмена налога на доходы физических лиц значительно снизила эффект от повышения денежного довольствия. Например, с 1 июля 2002 года должностной оклад рядового-контрактника возрос почти в два раза: с 511 до 1000 рублей. До этого повышения сумма денежного довольствия указанного военнослужащего составляла в среднем 1653 рубля в месяц (с учетом всех ежемесячных, ежеквартальных и ежегодных дополнительных выплат). С 1 июля она возросла до 2962 рублей (на 79%), однако после удержания налога на доходы физических лиц составила 2586 рублей, то есть реальное увеличение достигло всего 56 процентов.
Не менее заметной стала и отмена льготы по 50-процентной оплате жилья и коммунальных услуг. К примеру, в июле 2002 года средняя величина квартирной платы семьи из четырех человек в городе Москве составляла 1170 рублей в месяц. Для семей, состоящих из трех и двух человек, соответственно 1000 и 830 рублей. Дополнительной потерей военнослужащих стала половина данной суммы (соответственно 585, 500 и 415 рублей). Применительно к семье рассмотренного нами контрактника из трех человек реальный размер оплаты воинского труда возрос со второго полугодия до 2086 рублей, то есть фактическое повышение денежного довольствия стало не двукратным (как можно было бы предположить исходя из роста величины оклада по воинской должности), а составило лишь 26 процентов. Прожиточный минимум в среднем по Российской Федерации на то время был 1980 рублей, а в городе Москве – 2964 рубля в месяц.
Негативные последствия отмены льготы по оплате жилья и коммунальных услуг нельзя оценивать лишь по состоянию на дату реформ. Государство не взяло на себя обязательство индексировать величину денежного довольствия с учетом роста их стоимости. Поэтому в будущем увеличение таких расходов целиком легло на плечи военнослужащих и добавило еще один фактор регулярного снижения реального размера оплаты воинского труда. На начало 2012 года средняя величина квартирной платы семьи из четырех человек в Москве составляла 8140 рублей в месяц. Для семей, состоящих из трех и двух человек, – соответственно 7090 и 6000 рублей. Следовательно, величина «неполученных льгот» в указанный период составила 4070, 3545 либо 3000 рублей (в зависимости от состава семьи).
С 1 января 2003 года оклады по воинским званиям возросли до размера надбавок за квалификационный разряд государственных служащих. Среднее увеличение оклада по воинскому званию составило примерно 50 процентов или около 6–10 процентов общего размера денежного довольствия. Реально были скомпенсированы лишь инфляционные потери за полгода, прошедшие с предыдущего повышения в июле 2002-го. По сведениям Госкомстата России, рост потребительских цен во втором полугодии 2002 года был 7,3 процента.
Механическое копирование размеров надбавок за квалификационные разряды государственных служащих применительно к окладам по воинскому званию военнослужащих, вероятно, было связано лишь с желанием установить выплату на минимально допустимом законом уровне, без учета природы, условий и порядка установления этих выплат.
Для воинских званий законодательство не содержит указаний на личные либо служебные качества военнослужащего, они присваиваются всем военнослужащим вне зависимости от их служебных качеств и к ним неприменима характеристика квалификационных разрядов государственных служащих. В качестве одного из условий присвоения военнослужащему очередного воинского звания определен срок, который должен пройти со дня присвоения ему воинского звания.
Таким образом, следует сделать вывод: квалификационные разряды государственных служащих и воинские звания военнослужащих имеют принципиально разную природу, приравнивание окладов по воинским званиям к квалификационным разрядам государственных служащих не имеет под собой научной основы.
Еще одно «техническое» повышение денежного довольствия состоялось с 1 октября 2003 года: на 11 процентов возросли оклады по воинским должностям и воинским званиям. При этом индекс роста потребительских цен составил в 2003 году 12 процентов.
Очередным этапом отмены натуральных льгот стало вступление в силу с 1 января 2005 года отдельных положений широко известного Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ (так называемый закон о монетизации льгот).
Военнослужащие лишились:
- бесплатного проезда на городском и пригородном транспорте;
- права на получение продовольственного пайка;
- права на получение вместо положенных по нормам снабжения предметов вещевого имущества денежной компенсации в размере стоимости указанных предметов;
- права, в том числе и для членов семей, на торгово-бытовое обслуживание через сеть военной торговли по льготным ценам в порядке, определяемом правительством Российской Федерации;
- права на получение субсидии в виде безвозмездной финансовой помощи на оплату стоимости жилых помещений, принадлежащих жилищно-строительным (жилищным) кооперативам, или строительства (покупки) индивидуальных жилых домов (квартир);
- права на предоставление бесплатно в собственность или пожизненное наследуемое владение земельных участков по их желанию для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства или индивидуального (коллективного) садоводства;
- права на освобождение от уплаты земельного налога и налогов на имущество физических лиц в случаях увольнения по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с оргштатными мероприятиями, имеющих общую продолжительность военной службы 20 лет и более.
Одновременно был увеличен предельный размер надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы. В зависимости от региона прохождения службы и состава военнослужащих ее величина установлена в размерах, приведенных в таблице 1.
Таблица 1
Реализация указанных решений с 1 января 2005 года привела к снижению реальных доходов всех категорий военнослужащих по сравнению с декабрем 2004-го. Например, доходы командира взвода понизились на 40 процентов, командира полка – на 15, начальника отдела в Министерстве обороны – на 5.
Следовательно, отмена имевшихся ранее льгот в очередной раз не сопровождалась равноценным возмещением их стоимости. Это противоречило Конституции России, пунктом 2 статьи 55 которой установлено, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
Стоимость льгот, отмененных в 2002–2004 годах, для военнослужащих, занимавших типовые воинские должности, приведена в таблице 2. В войсковом звене она была сопоставима с величиной получаемого военнослужащими денежного довольствия. И это притом что общая величина доходов военнослужащих за период 2002–2005 годов имела тенденцию к снижению.
Таблица 2
Надбавка за сложность, напряженность и специальный режим службы заведомо не могла эффективно выполнять функции возмещения отмененных льгот по ряду причин.
С данной выплаты взимался налог на доходы физических лиц (в отличие от компенсаций, выплачиваемых в соответствии с действующим законодательством), то есть ее реальный размер был на 13 процентов меньше.
Разовое повышение денежного довольствия в момент так называемой монетизации без законодательного закрепления механизма ее индексации в условиях роста стоимостного выражения отмененных льгот создало предпосылки для будущего ухудшения материального положения (компенсация выплачивается по вчерашним ценам, товары и услуги оплачиваются по сегодняшним, что в последующем было подтверждено на практике).
Более того, использование указанной надбавки в качестве компенсации отмененных льгот не имело каких-либо аргументированных оснований, так как по своему предназначению и сущности она вводилась в свое время с целью стимулирования особенностей воинского труда, его напряженности и сложности.
Принятое в очередной раз парадоксальное решение привело к извращению сущности данной выплаты, отрицательному восприятию этого офицерским составом и не могло не повлиять на качество его дальнейшей служебной деятельности.
С 2003 года берет начало негативно сказавшаяся на социальном климате в Вооруженных Силах тенденция дифференциации доходов военнослужащих в зависимости от того, проходят они службу в центральном аппарате Минобороны России, в ряде других органов военного управления Министерства обороны, видов Вооруженных Сил и родов войск либо в войсковом звене. Основанием для более высокой оплаты воинского труда выступало не качество исполнения служебных обязанностей, а именно место службы. С 1 июля 2003 года военнослужащим центрального аппарата МО, управлений, видов Вооруженных Сил и родов войск установлена ежемесячная надбавка за важность выполняемых задач в размере 75 процентов оклада по воинской должности. С 1 октября 2004-го для военнослужащих органов военного управления Министерства обороны, видов ВС и родов войск, не входящих в центральный аппарат, размер надбавки повышен до 120 процентов, а для центрального аппарата вместо 75-процентной надбавки установлена выплата единовременного денежного поощрения в размере от 2,6 до 10,5 должностного оклада ежемесячно. Для лиц, не проходящих службу в центральном аппарате министерства, подобная выплата была введена лишь спустя пять месяцев (с 1 марта 2005-го) и в существенно меньшем размере: один должностной оклад.
Сопоставление стоимости отмененных льгот, повышения абсолютного размера денежного довольствия и темпов роста потребительских цен позволило установить динамику реальных доходов военнослужащих за 2002–2005 годы путем приведения их к уровню на выбранный момент времени. Для корректного учета регионального аспекта оплаты сравнение проводилось для Москвы, поскольку именно там располагается центральный аппарат и многие органы военного управления Министерства обороны, видов Вооруженных Сил и родов войск. Расчеты показали, что реальный размер денежного довольствия лиц, проходящих военную службу в центральном аппарате, возрос в указанный период в среднем более чем в два раза, в других органах военного управления – примерно на 70–75 процентов. Для прочих военнослужащих столицы доходы понизились на 25–30 процентов.
Подобная дифференциация оплаты не в полной мере соответствовала сложности и государственной значимости воинского труда, высокой ответственности за решения, принимаемые военнослужащими при исполнении обязанностей военной службы. Например, денежное довольствие прапорщика, проходившего службу в центральном аппарате, почти равнялось доходу командира танкового (мотострелкового) батальона или преподавателя образовательного военного учреждения. Это способствовало росту социальной напряженности в воинских коллективах и являлось серьезным аргументом в пользу принятия решения об увольнении со службы высококвалифицированных специалистов.
Многие военнослужащие в тот период покинули военную службу, найдя себе работу с более достойной оплатой. Оставшиеся зачастую не уделяли исполнению воинских обязанностей должного внимания, поскольку были озабочены поиском дополнительного заработка. Нередко военнослужащего можно было встретить на посту охранника, разгрузке вагонов и т. п. Причины этого очевидны: денежное довольствие большинства людей в погонах оказалось на тот момент настолько низким, что не позволяло обеспечить существование семьи даже на уровне прожиточного минимума (таблица 3).
Таблица 3
Возьмем доход военнослужащего, занимающего должность командира роты или ему равную. В 2005 году с учетом компенсации взамен продовольственного пайка и за вычетом налога на доходы физических лиц он составлял 10,6 тысячи рублей. В эту сумму включены среднемесячные величины единовременной материальной помощи, ежегодной денежной компенсации на санаторно-курортное лечение, премии за образцовое выполнение воинского долга, единовременного денежного вознаграждения за добросовестное исполнение должностных обязанностей по итогам календарного года – всего 2,1 тысячи рублей в месяц. Таким образом, основная (ежемесячно получаемая) сумма составляла 8,5 тысячи рублей.
На оплату жилья и коммунальных услуг командир роты тратил 2,6 тысячи рублей (вариант, когда он не имел своего жилья, не рассматривается, поскольку в этом случае почти все денежное довольствие должно было уйти на его оплату: стоимость найма двухкомнатной квартиры составляла в Москве на тот момент 11–12 тысяч рублей в месяц, из которых Министерством обороны компенсировалось 2250 рублей). Единый проездной билет на поездки в городском транспорте стоил 770 рублей, на питание одного человека в Москве уходило около 60 рублей в день, то есть примерно 7,2 тысячи рублей в месяц на семью из четырех человек. Следовательно, только расходы на питание, проезд и квартплату составляли 10,6 тысячи рублей в месяц. Если жена такого военнослужащего не работала (например находилась в отпуске по уходу за ребенком), то чтобы обеспечить другие элементарные потребности (покупку одежды, обуви, посуды и т. п.), военнослужащий должен был искать дополнительные, как правило, не соответствующие закону источники дохода.
Изменения в системе денежного довольствия в 2006–2011 годах
В течение 2006–2011 годов денежное довольствие военнослужащих повышалось несколько раз. С 1 января 2006-го на 15 процентов увеличены размеры окладов по воинским должностям и по воинским званиям военнослужащих, проходящих службу по контракту. С 1 января 2007-го они возросли еще на 10 процентов, с 1 декабря того же года – на 15, с 1 февраля и с 1 октября 2008-го – на 9, с 1 августа 2009-го – на 8,5 и с 1 апреля 2009-го – на 6,5. Эти изменения не носили характер новаций, они более или менее адекватно компенсировали рост потребительских цен в стране. В то же время в этот период приняты беспрецедентные решения о выплатах денежных сумм, существенно повышающих уровень материального обеспечения отдельных категорий военнослужащих (в ущерб другим), продолжившие тем самым расхождение (безусловно, необоснованное) по оплате воинского труда, породившие всплеск коррупции и других крайне опасных для армии и флота явлений. Правовой основой для этого послужил в целом прогрессивный Указ президента РФ от 26 декабря 2006 года № 1459, разрешивший экономию от сокращения численности ВС направлять на дополнительные выплаты военнослужащим.
| Таблица 4 |
 |
В 2007–2008 годах увеличен размер процентной надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну (таблица 4). Ощутимую прибавку от этого мероприятия получили лишь лица, допущенные к сведениям особой важности и проходившие службу в центральном аппарате (и в некоторых других органах военного управления). Для большинства же военнослужащих это повышение осталось практически незамеченным.
Кроме того, был определен весьма спорный и, как представляется, не вполне корректный с правовой точки зрения механизм установления размеров надбавок. Как видно из таблицы 4, в качестве юридически значимого обстоятельства, определяющего размер надбавки, было установлено воинское звание, предусмотренное штатом для командира (начальника) соответствующей воинской части. Так, за работу со сведениями, имеющими степень секретности особой важности, была предусмотрена надбавка в размере 65 процентов, если для командира (начальника) воинской части штатом предусмотрены воинские звания «Генерал-майор», ему равное и выше, и в размере 50 процентов, если соответствующее воинское звание было «Полковник», «Капитан 1-го ранга» и ниже.
На практике выходило, что лица, имевшие доступ к одним и тем же сведениям, составляющим государственную тайну, получали разные надбавки, это вызывало объективное недовольство офицерского состава. Возникали и другие коллизии. При понижении в процессе реформы Вооруженных Сил штатных воинских званий командира (начальника) воинской части автоматически уменьшался размер получаемой военнослужащими данной воинской части надбавки, несмотря на то, что не изменились ни объем сведений, к которым они имели доступ, ни продолжительность срока сохранения их актуальности, что не соответствовало закону Российской Федерации «О государственной тайне».
Приказом министра обороны Российской Федерации от 2007 года № 450 и вышедшими на его смену приказами 2009 года № 115 и 2010 года № 1010 предписывалось осуществлять за счет фондов денежного довольствия и заработной платы военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и лицам гражданского персонала в воинских частях и организациях Вооруженных Сил, состоящим на сметно-бюджетном финансировании, дополнительные выплаты по результатам службы (работы).
Для многих военнослужащих данные выплаты стали весьма существенной прибавкой к ранее получаемому денежному довольствию. Однако этим руководящим документам был присущ общий серьезный недостаток: ни критерии назначения указанных выплат, ни их размер не были установлены нормативно. Таким образом, ни один военнослужащий не мог сколько-нибудь достоверно предполагать размер суммы, которая ему будет выплачена, и вообще быть уверенным в получении данного поощрения. Распределение сумм проводилось в закрытом режиме, сведения о том, каким категориям военнослужащих и в каком размере были произведены данные выплаты, не обнародовались.
В результате у перечисленных нормативных правовых актов была весьма высока коррупционная составляющая, что не могло не повлечь злоупотреблений при распределении данных выплат. Это создавало предпосылки для несоблюдения нормы федерального закона «О статусе военнослужащих» (статья 3), в соответствии с которой система социальной защиты, материального и иных видов обеспечения военнослужащих устанавливается исключительно с учетом занимаемых воинских должностей, присвоенных воинских званий, продолжительности военной службы, выполняемых задач, условий и порядка прохождения ими военной службы. Несовершенство правового регулирования в данной сфере приводило к тому, что фактически любые (несправедливо большие или несправедливо малые) размеры выплат формально не противоречили нормам законодательства. Например, известно судебное решение об отказе в признании незаконными действий командира воинской части по невыплате военнослужащему дополнительного материального стимулирования, предусмотренного приказом Минобороны России от 2010 года № 1010, вследствие того, что конкретного офицера просто забыли включить в соответствующий приказ командира воинской части.
Расчетная величина дополнительного материального стимулирования, предусмотренного приказами министра обороны Российской Федерации 2009-го № 115 и 2010 года № 1010, была весьма нестабильной. Так, во втором полугодии 2009 года лимиты выплаты были установлены из расчета 30 тысяч рублей на одну должность в войсковом звене, 35 тысяч рублей – в военно-учебных заведениях, 100 тысяч – в финансовых инспекциях, 50 тысяч – в группах финансирования капитального строительства. В первом полугодии 2010 года соответствующие лимиты были изменены следующим образом: 35 тысяч рублей на одну должность в войсковом звене, 50 тысяч – в военно-учебных заведениях, 100 тысяч – в группах финансирования капитального строительства. В четвертом квартале 2010-го расчетная сумма установлена в размере 30 тысяч рублей на одного военнослужащего. В первом квартале 2011-го выплата производилась из лимита 30 тысяч рублей на одного военнослужащего войскового звена, 50 тысяч – в военно-учебных заведениях, во втором квартале того же года – 25 тысяч и 35 тысяч соответственно.
| Таблица 5 |
 |
В третьем и четвертом кварталах 2011 года принцип формирования расчетной суммы изменился. Она была установлена в зависимости от воинского звания и составила 25 тысяч рублей военнослужащим в воинских званиях от рядового до старшего прапорщика включительно, а офицерам – в размерах, приведенных в таблице 5.
Приказами министра обороны Российской Федерации 2009-го № 400-А и 2011-го № 400 определен порядок выплаты ряду офицеров ежемесячных дополнительных выплат в 2010–2011 годах. Для получения права на данный вид денежного довольствия военнослужащий должен был либо служить в определенной категории воинских частей (на военных базах, дислоцирующихся за пределами территории Российской Федерации, в учебных соединениях, на командных пунктах истребительной авиации либо зенитных ракетных комплексов зенитных ракетных войск и несущих боевое дежурство в системе противовоздушной обороны, в Ракетных войсках стратегического назначения и несущих боевое дежурство в составе боевых расчетов и других аналогичных частях и соединениях), либо на определенной категории воинских должностей (летного состава и инженерно-технического персонала пилотажных групп дальней и корабельной авиации и др.).
Приказами министра обороны Российской Федерации 2010 года № 1115 «Об установлении ежемесячной надбавки военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, за квалификационный уровень физической подготовленности, выполнение (подтверждение) спортивных разрядов по военно-прикладным видам спорта и наличие спортивных званий по любому виду спорта» и № 1110 «Об установлении ежемесячной надбавки за важность выполняемых задач специалистам физической подготовки Вооруженных Сил Российской Федерации» введен ряд выплат, направленных на совершенствование уровня физической подготовленности личного состава Вооруженных Сил.
Первый приказ установил с 1 августа 2010 года военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, ежемесячную надбавку в размере от 50 процентов оклада по воинской должности лицам, выполнившим третий квалификационный уровень физической подготовленности, до 300 процентов такого оклада, имеющим спортивные звания «Заслуженный мастер спорта Российской Федерации (СССР)», «Мастер спорта международного класса Российской Федерации (СССР)», «Мастер спорта Российской Федерации (СССР)». Второй документ предписывал с той же даты осуществлять военнослужащим, проходящим военную службу по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению специалистами физической подготовки Вооруженных Сил, выплату ежемесячной надбавки за важность выполняемых задач, размер которой устанавливался в кратной величине к сумме оклада по воинской должности и на 2011 год находился в пределах от 5326 рублей до 46 572 рублей.
Первый нормативный правовой акт не вызывал серьезных вопросов. Второй был явной ошибкой и поверг в недоумение армейскую общественность по поводу целесообразности установления критерия важности выполняемых задач – занятие должности, подлежащей замещению специалистами физической подготовки. Примером абсурдности данного решения является следующее свидетельство. Начальник оперативно-тактической или технической кафедры высшего военного образовательного учреждения (32-й тарифный разряд и должностной оклад 6321 рубль) за имеющиеся у него ученую степень доктора наук и ученое звание профессора получал надбавку в сумме 8580 рублей, а начальник кафедры физической подготовки с тем же тарифным разрядом, не имеющий ни ученой степени, ни ученого звания, только за то, что его кафедра преподает физическую подготовку, получал дополнительную выплату в размере 31 605 рублей.
Андрей Венедиктов,
доктор экономических наук, профессор
