СЛЕДУЕТ отметить, что такие коллизии в военно-промышленном комплексе США, когда обостряются отношения между гражданскими руководителями военного ведомства и высшим генералитетом, между гражданскими чиновниками более низкого уровня и их военными коллегами, возникают нередко. Обычно они ограничиваются «трепкой нервов», но, бывает, приводят к серьезным последствиям, например, к совершенствованию концептуально-нормативной базы функционирования военной машины страны, либо, в случае выхода этих конфликтов за рамки национального стратегического управления, даже к внутреннему политическому кризису. Все это продукт англосаксонской модели военного устройства, которая сегодня свойственна не только Соединенным Штатам, но и подавляющему большинству стран мира и которая основана на ярко выраженной системе гражданского управления вооруженными силами как в мирное, так и в военное время.
В опубликованном в 1957 году фундаментальном труде «Солдат и государство» теоретик в области стратегического управления Сэмюэль Хандингтон обосновал систему, названную им «объективным контролем», в соответствии с которой «балансируется профессионализм военных в своей сфере и всестороннее гражданское политическое превосходство». Он рекомендовал гражданским руководителям предоставить существенную автономию военным профессионалам в вопросах тактики и оперативного искусства в обмен на их полное и беспрекословное подчинение гражданскому контролю в политике и стратегии.
В США ситуация с балансом гражданско-военных отношений в области стратегического руководства складывалась далеко не безоблачно. Считается, что сохраняющаяся по сей день напряженность в гражданско-военных отношениях в американском истеблишменте уходит корнями во вьетнамскую войну. Решение о вторжении во Вьетнам было инициировано гражданскими руководителями: президентами Дж. Кеннеди и Л. Джонсоном, министром обороны Р. Макнамарой, госсекретарем Дином Раском. C самого начала высшее военное руководство без энтузиазма восприняло решение о вовлечении наземных войск в разрешение конфликтов в государствах Юго-Восточной Азии.
Бесславное окончание вьетнамской войны, естественно, не могло остаться без последствий, в том числе и для военной машины США. Созданные многочисленные комиссии и советы на всех уровнях предложили сотни рекомендаций, в том числе и по трансформации вооруженных сил. Американские военные также включились в развязавшуюся в обществе дискуссию относительно того, какой же должна быть реорганизация военной машины страны.
Тон задал адмирал Уильям Крау, в те годы председатель комитета начальников штабов. За ним, подхватив эстафету, бурную деятельность продемонстрировал генерал Колин Пауэлл, имевший, кстати, большой авторитет и среди гражданских представителей законодательной власти. Активизация работы последнего, в том числе созданная под его руководством солидная концептуальная база, даже спровоцировала опасения относительно того, что военные постараются интерпретировать статьи закона так, чтобы максимально уменьшить гражданский контроль над собой. Однако Пауэлл, испытывая естественное давление со стороны своих военных коллег, все же не поддался искушению и публично заверил встревоженную было американскую общественность в том, что его «внутренняя позиция полностью совместима с идеей подчинения военных политическому контролю: война должна иметь место только для достижения целей политики».
ПРИХОД к власти в Вашингтоне в 2000 году новой администрации породил в среде военных определенные надежды, поскольку в ходе предвыборной кампании Дж. Буш-младший много лестного говорил в адрес армии. Однако, как оказалось, пришедшие к рулю власти «неоконсерваторы» имели другие планы в отношении военных. Занявшие ключевые посты в министерстве обороны (глава ведомства и его заместитель) представители «неоконсерваторов» Дональд Рамсфелд и Пол Вулфовиц почти сразу дали понять, что руководить военной машиной США они намерены безраздельно.
Первое серьезное столкновение с военными случилось уже через полтора года после инаугурации нового президента. После известных терактов в сентябре 2001 года Рамсфелд и его ближайшее окружение четко определили для себя, что главным препятствием на пути развертывания войск на Большом Ближнем Востоке (сначала для смены режимов в Афганистане и Ираке) является именно военная верхушка в Пентагоне и, в частности, руководство сухопутных сил. Как и ожидалось, президент Буш встал на сторону рамсфелдовской команды, когда на слушаниях в конгрессе в феврале 2003 года разразился бурный спор между Вулфовицем, требовавшим от военных беспрекословно реализовывать амбициозные идеи гражданского руководства Пентагона, и начштаба армии генералом Эриком Шинсеки, предупреждавшим, что для успешных поствоенных стабилизационных операций в Ираке потребуется в десятки раз больше сил, чем было запланировано.
Однако неустойчивость ситуации в Ираке (да и в Афганистане) подталкивала антибушевские круги к «раскрутке» недовольства в американском обществе курсом администрации в целом. В свою очередь в прессе появились публикации о том, почему в Белом доме преобладают негативные настроения в отношении военной верхушки и американских военных в целом. В частности, известный американский военный теоретик полковник в отставке Дуглас Макгрегор, анализируя поведение генералитета США в ходе иракской кампании, писал: «Трех- и четырехзвездные генералы были глубоко убеждены в том, что американским наемным войскам придется вести длительные боевые действия, кровопролитные битвы с иракской республиканской гвардией за контроль над Багдадом... Да и вообще американские генералы действовали крайне непрофессионально, были нерешительны, долго совещались, требовали авиаподдержки там, где она была не нужна, плохо знали обстановку и т.п.» Дело в том, продолжает Макгрегор, «что затянувшийся мирный период времен «холодной войны» сформировал такую бюрократическую среду в министерстве обороны, которая не нуждалась в военных руководителях с менталитетом победителей. Результатом этого явилось продвижение тех офицеров на командные должности, с которыми четырехзвездным генералам было легко работать, которые были сродни этим генералам. Эти продвинутые офицеры теперь сами демонстрируют блестящие бюрократические навыки с отличным инстинктом собственного продвижения». Единственным путем решения сложившейся ситуации, считал Д. Макгрегор, может быть только резкое обновление всего генералитета.
Между тем недовольство гражданскими руководителями в Пентагоне стало приобретать нежелательный для администрации оборот. В конце 2006 года в «Милитари таймс» были опубликованы результаты опроса среди военнослужащих, которые показали, что почти 60 процентов из них не верят в компетенцию гражданских руководителей Пентагона. В этих условиях президент Дж. Буш-младший просто был вынужден уволить
Д. Рамсфелда. При этом его выбор пал на одного из членов указанной комиссии - Роберта Гейтса, которому и вменялось в том числе вывести гражданско-военные отношения на уровень плодотворного сотрудничества путем «легитимности разделения полномочий гражданских и военных в Пентагоне». Однако Гейтс, похоже, с этой задачей справился не полностью. Во всяком случае, с его назначением на пост министра обороны уже в администрации Барака Обамы страсти среди военных и гражданских чиновников Пентагона закипели с новой силой.
В ЦЕЛОМ, если абстрагироваться от конкретной детализации развития гражданско-военных отношений в рамках англосаксонской модели стратегического управления и постараться обобщить изложенное выше, то вырисовываются следующие принципиальные моменты.
Министр обороны в США, являясь гражданским лицом, окружает себя обычно интеллектуально сильными гражданскими же людьми, имеющими, как правило, опыт управленческой работы в частном бизнесе и тесные связи в законодательных структурах власти.
В силу сложившейся традиции в аппарате министра высок процент так называемых политических назначенцев, получивших должности в знак благодарности за активную (моральную или материальную) поддержку президента в ходе выборной кампании. Они воспринимают свое временное пребывание в Пентагоне как задачу побуждения министра действовать в определенном направлении, страдают групповым мышлением и, как отметили в своем известном исследовании «Назначение: Пентагон» бывшие американские военачальники П. Смит и Д. Джерстайн, «к сожалению, зачастую анализируют не все варианты решений, как по идее должно было бы быть. В большинстве своем они чрезвычайно амбициозны и заносчивы, но мало разбираются в тонкостях военного дела». Политические назначенцы-консерваторы, продолжают авторы исследования, воспринимают людей в форме в аппарате министра как слишком либеральных и мягких, а те, кто поступает на службу из либеральных кругов, считают военных «правыми неандертальцами». Многих из этих назначенцев министр обороны с удовольствием убрал бы от себя, но не может. Некоторые из них так сильно связаны с администрацией политически или так много средств вложили в партию у власти, что даже министр, один из влиятельнейших членов президентской команды, не в состоянии справиться с ними.
Влияние конгресса как одного из важнейших элементов системы национальной безопасности зависит по большей части от личностей руководителей, которые определяли его работу, с одной стороны, и сплоченности и интеллектуального потенциала администрации - с другой. Тем не менее при любом балансе властных ветвей конгресс имеет превосходство перед министерством обороны, которое заключается в беспрекословном исполнении последним требований, указаний и т.п. со стороны законодателей. При этом сенаторы и члены палаты представителей имеют весьма специфические интересы и часто занимают позиции, определяемые их обязательствами перед избирателями, а не национальными интересами. Так, например, их по большому счету не интересует, нужна ли вооруженным силам та или иная выдвинутая на закрытие база или тот или иной вид вооружения, надобность в котором отпала. Если это ведет к ущемлению интересов избирателей в их округе, возможному росту безработицы и материальному ущербу избирательного округа в целом, склонить таких законодателей в свою пользу чиновникам Пентагона вряд ли удастся.
В целом конгресс довольно жестко спрашивает с министерства обороны за исполнение указаний в различной форме, исходящих от законодателей. Имея огромный аппарат сотрудников и существенно возросшие возможности подвергать глубокому и всестороннему анализу деятельность военного ведомства, конгресс зачастую невольно обрекает пентагоновское начальство на «синдром осажденной крепости». Но и военное ведомство не остается в долгу. С определенной периодичностью, заручившись поддержкой администрации президента, чиновники министерства выступают с тщательно обоснованной критикой в адрес законодателей, которые, по их мнению, «с недостаточным вниманием относятся к военным, с которых сами же спрашивают сверх всякой меры».
ПОЖАЛУЙ, наиболее сложным аспектом в гражданско-военных отношениях, как в рамках работы с конгрессом, так и напрямую, является деятельность, сопряженная с процедурами заказов (приобретений) вооружения и военной техники. Дело в том, что прошли те времена, когда подавляющее количество ВВТ производилось на принадлежавших государству заводах, фирмах, верфях и т.п., что значительно облегчало процедуру заказов, но не отвечало требованиям к качеству вооружений.
Специальное исследование, проведенное Принстонским университетом, показало, что как гражданские, так и военные руководители имеют плюсы и минусы. Так, например, что касается гражданских руководителей высшего звена управления в министерстве обороны, то лучших результатов достигли те, кто, имея значительный опыт работы в частном бизнесе и обладая ученой степенью, не имеет склонности к частой смене места работы и стабильно проходит ступеньки служебного роста.
У военных руководителей своя специфика, свойственная так называемой военной культуре в целом. В частности, на всех ступенях подготовки офицерских кадров в них сначала воспитывают, а затем культивируют навыки лидера, тогда как в гражданской системе образования упор делается на формирование управленческих и организаторских навыков. Как правило, высшие гражданские чиновники, не имеющие в прошлом опыта службы в вооруженных силах на офицерских должностях, должны пройти курсы обучения в видовых командно-штабных колледжах, либо в объединенном штабном колледже. Помимо этого для некоторых министров, их ближайшего гражданского окружения, руководителей аппаратов и т.д. организуются специальные так называемые «курсы для зелени» («ликбезовские курсы»), в ходе которых путем интенсивного обучения слушателям «втолковываются» нюансы военного дела. В то же время будущие военные руководители в обязательном порядке проходят курсы обучения в гражданских университетах и защищают там диссертации для обладания учеными степенями.
Суммируя вышеизложенные тезисы из области гражданско-военных отношений, характерных для стратегической системы управления в англосаксонских государствах, и прежде всего в США, следовало бы подчеркнуть тот факт, что концепция гражданского контроля над вооруженными силами глубоко проникла в самую суть национальной культуры этих стран. В отличие от многих других государственных образований у англосаксов в новейшей истории не существовало и не существует прецедентов «людей на коне» (наш аналог «человека с ружьем»), планирующих или осуществляющих военные перевороты. И это было и является следствием солидной законодательной базы, определенной регламентации роли и места военных и гражданских элементов в системе управления национальными вооруженными силами.
