О полиции дореволюционной России написано достаточно много книг и статей. Но большинство из них описывает историю российской полиции в XIX — начале ХХ вв., с привычными нам по классической русской литературе городовыми, околоточными надзирателями и приставами. Между тем, формирование российской полиции началось гораздо раньше и ее структура, органы управления и характер несения службы в более ранний период также очень интересны.
Создание российской полиции нового типа было инициировано Петром I в рамках модернизации органов управления страны. При этом под полицией в годы правления Петра понималась не только охрана общественного порядка и борьба с преступностью, но и любая управленческая деятельность в сфере обеспечения безопасности, пожарной охраны, надзора за поведением подданных и соблюдением ими религиозных обрядов. 27 мая 1718 года Петр I ввел должность генерал-полицмейстера Санкт-Петербурга. Собственноручно Петр участвовал и в составлении «Пунктов, данных Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру», прописывавших его должностные обязанности. В частности, Петр I включил в компетенцию генерал-полицмейстера не только надзор за обеспечением порядка в Санкт-Петербурге, но и общее руководство строительством и обустройством новой столицы. В подчинение генерал-полицмейстера была передана созданная тремя годами ранее Полицмейстерская канцелярия. Для непосредственного обеспечения приказов генерал-полицмейстера в его распоряжение был назначен армейский пехотный полк. Офицеры и нижние чины полка становились служащими полиции Санкт-Петербурга. Кроме того, в подчинении генерал-полицмейстера столицы оказались и полицейские службы крупных городов страны. Должность генерал-полицмейстера соответствовала 5 классу Табели о рангах, т.е. рангу статского советника или званию бригадира в армии.
Первым генерал-полицмейстером Санкт-Петербурга Петр назначил Антона Девиера — человека интересной судьбы, одного из своих ближайших фаворитов и соратников. В Российской империи Антон Мануилович Девиер оказался, можно сказать, совершенно случайно. Он родился в 1682 году в Амстердаме в бедной еврейской семье, переселившейся в Голландию из Португалии во время гонений на пиренейских евреев — сефардов. Когда отец Антона Мануил Девиер скончался, юноша поступил юнгой на голландский корабль. Вполне возможно, он так и проплавал бы всю жизнь матросом, может быть погиб бы в каком-то морском сражении или осел бы «на пенсии» в одной из заморских голландских колоний. Но случайная встреча полностью изменила всю дальнейшую судьбу юного сефарда. Когда Петр I находился в Голландии, где постигал морское ремесло, он познакомился с молодым юнгой. В 1697 году 15-летний Девиер вместе с Петром приехал в Россию. Долгое время он был личным денщиком Петра I. Крайне благожелательный к иностранцам, особенно к голландцам, Петр обеспечил своему фавориту головокружительную карьеру в России, о которой выходец из бедной еврейской семьи в родной Голландии не мог и мечтать. В июле 1708 года Девиер получил звание ротмистра, в том же году стал майором, а затем и подполковником гренадерского полка. 3 августа 1711 года 29-летний Антон Девиер получил чин генерал-адъютанта. Кстати, этот чин был учрежден специально для Антона Девиера и еще одного фаворита Петра — Павла Ягужинского.
Антон Девиер и до назначения генерал-полицмейстером новой столицы выполнял разные важные поручения Петра, например в 1715 году руководил строительством морского порта в Ревеле. Поскольку Петр очень доверял Девиеру и даже оказал ему поддержку, когда Антон Мануилович сватался к сестре Меншикова, в назначении бывшего голландского юнги, а затем русского офицера генерал-полицмейстером Санкт-Петербурга не было ничего удивительного. Тем более, что Девиер имел представление о жизни в европейских городах, а Петр I хотел, чтобы общественный порядок и управление в новой столице соответствовали европейским стандартам того времени.
Генерал-полицмейстер Санкт-Петербурга формально подчинялся генерал-губернатору Санкт-Петербурга Меншикову. Но на самом деле Девиер фактически находился в прямом подчинении императора Петра I. В полиции Петербурга были установлены должности заместителя генерал-полицмейстера, 4 офицеров и 36 нижних чинов. Такой малочисленной была в первое время своего существования полиция новой российской столицы. За ведение дел в Главной полицмейстерской канцелярии Санкт-Петербурга отвечали дьяк и 10 подьячих. В компетенцию полицмейстерской канцелярии входили охрана общественного порядка, пожарная охрана, благоустройство города, осушение болотистых участков (очень актуальная для Петербурга того времени задача), уборка мусора на городских улицах. Полиция обладала правом назначения наказаний по уголовным делам, т.е. выполняла и функции судебной инстанции. Не исключено, что если бы не смерть Петра I, развитие российской полиции происходило бы более стремительными темпами, поскольку император стремился организовать в стране полицейскую службу, сопоставимую с европейскими полициями того времени. Надо отметить, что Антон Девиер, занимавший пост генерал-полицмейстера Санкт-Петербурга, действительно сделал очень много для развития системы охраны порядка и обеспечения общественной безопасности в российской столице. В частности, именно с подачи Девиера в столице была организована профессиональная пожарная охрана, также подчинявшаяся генерал-полицмейстеру.
На посту генерал-полицмейстера Санкт-Петербурга Девиер оставался девять лет — до 1727 года. Он участвовал в расследовании дела царевича Алексея Петровича и подписывал ему смертный приговор. В 1725 году Девиер получил звание генерал-майора, а в 1726 году — генерал-лейтенанта и графский титул. Чести произведения в графы Девиер удостоился благодаря тому, что после смерти Петра поддержал переход власти в стране к Екатерине I. Однако уже в 1727 году Девиер попал в опалу. Сыграла роль давняя неприязнь к генерал-полицмейстеру со стороны Меншикова. Как известно, в свое время у Меншикова с Девиером был конфликт по поводу сватовства Девиера к сестре всесильного петровского фаворита. Император тогда заступился за Девиера и приказал Меншикову выдать сестру за него замуж. После смерти Петра Девиер лишился покровителя, а Меншиков, сохранивший серьезное влияние, продолжал против него интриги. В конце концов, 24 апреля 1727 года Девиер был арестован. 27 мая 1727 года его обвинили в намерении устранить от наследования престола Петра II, лишили дворянства и графского титула, звания генерал-лейтенанта, побили кнутом и сослали в Сибирь.
Новым генерал-полицмейстером Санкт-Петербурга Петр II назначил генерал-аншефа графа Бурхарда Кристофа фон Мюнниха (Миниха). Хотя в обывательском представлении Миних — это типичный солдафон, представитель эпохи военных переворотов, в действительности он был талантливым и образованным человеком, профессиональным военным инженером. Долгое время он вообще не имел никакого отношения к управленческим или полицейским функциям, а занимался исключительно военно-инженерным делом. Уроженец Ольденбурга, Миних получил хорошее инженерное образование, после чего двадцать лет прослужил в различных европейских армиях в качестве военного инженера. Миниху довелось послужить офицером инженерной службы в армиях Франции, Гессен-Дармштадта, Гессен-Касселя и Польши, участвовать в Войне за испанское наследство.
Звание полковника Миних получил в германских армиях, а генерал-майора — в польско-саксонской армии. В 1721 г. в качестве специалиста в инженерном деле Миниха пригласили в Россию. Ему доверили планировку укреплений Кронштадтской крепости. Затем Миних, хорошо разбиравшийся в гидротехнических сооружениях, занимался организацией судоходства на реке Нева, руководил строительством Балтийского порта и обходного Ладожского канала. За достигнутые успехи Миниха произвели в генерал-лейтенанты. В 1726 году он получил звание генерал-аншефа, а в 1727 году ему доверили пост генерал-полицмейстера Санкт-Петербурга. Собственно, это было первое назначение Миниха, напрямую не связанное с инженерным делом.
Дальнейшее укрепление полиции Российской империи происходило в 1730-е годы и было связано с созданием новых полицейских служб и распространением деятельности полиции не только на Санкт-Петербург и Москву, но и на другие города страны. В провинциальных городах полицией руководил офицер в звании капитана или поручика, которому подчинялись унтер-офицер, капрал, десять рядовых и два канцелярских служителя. Таким был в то время обычный состав городского полицейского отделения. Поскольку полиция в это время была еще малочисленной и слабой, к выполнению полицейских функций привлекались армейские подразделения. В 1733 г. был издан указ «Об учреждении полиции в городах», который дал старт созданию полицейских учреждений в масштабе всей Российской империи и послужил отправным моментом для формирования регулярной полиции страны. Кстати, в 1741 г. был возвращен из ссылки Антон Девиер, а в 1744 г. он повторно занял пост санкт-петербургского генерал-полицмейстера. Но годы ссылки в Сибири сделали свое дело — Девиер тяжело болел и в 1745 году ушел в отставку по болезни. В том же году основатель петербургской полиции скончался в возрасте 63 лет.
В 1741 году был создан и прообраз нынешних подразделений по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и административного законодательства (БППРиАЗ). Это была Торговая полиция, учрежденная Сенатом на основании доклада генерал-полицмейстера Салтыкова. Он, в частности, сделал вывод о необходимости создания специального органа для наблюдения за торговлей харчевыми припасами. Торговая полиция должна была устанавливать таксу на продовольствие и строительные материалы, наблюдать за ценообразованием на продукты питания и другие товары, следить за качеством продаваемых продуктов, отвечать за порядок и чистоту на рынках, пресекать незаконную торговлю и бороться с корчемством, надзирать за соблюдением благочиния в торговых заведениях.
Тогда же, в 1741 году, статус генерал-полицмейстера был поднят с 5-го до 3-го класса Табели о рангах. Теперь должности генерал-полицмейстера соответствовало армейское звание генерал-поручика, гвардейское звание полковника и гражданский чин тайного советника. Генерал-полицмейстер был введен в состав Сената вместе с президентами Военной, Адмиралтейской и Иностранных дел коллегий. Однако, несмотря на повышение статуса генерал-полицмейстера, в годы правления Елизаветы Петровны сохранялись многие недостатки и недоработки в организации полицейской службы страны.
Дальнейшая модернизация полицейской системы Российской империи происходила уже при Екатерине II. Императрица уделила существенное внимание вопросам охраны порядка в империи, распорядившись создать помимо городской полиции еще и земскую полицию. В уездах создавались нижние земские суды, ведавшие охраной общественного порядка. В 1782 г. было принято решение о создании управ благочиния как главных городских полицейских органов. В состав управы благочиния входили руководитель — городничий, два пристава по уголовным и по гражданским делам, два выборных контролера — ратмана, избираемых горожанами на шесть месяцев для осуществления надзорных функций за деятельностью полицейских властей.
Павел I, сменивший Екатерину II во главе государства, произвел дальнейшую реформу полицейских органов. Он ликвидировал управы благочиния в российских городах и возложил на полицию функции контроля за деятельностью чиновников. В целях совершенствования работы полиции Павел I сделал полицмейстеров и комендантов материально ответственными за нераскрытые хищения государственных средств. В Санкт-Петербурге и Москве при Павле была введена должность обер-полицмейстера, который руководил полицией. В подчинении обер-полицмейстера находились частные инспектора, руководившие частями города, а им, в свою очередь, подчинялись квартальные унтер-частные инспектора с двумя квартальными комиссарами.
Создание профессиональной полиции поставило вопрос и о подготовке кадров для занятия «офицерских» должностей в полицейских отделениях. Какой-либо специальной школы для подготовки полицейских кадров в XVIII веке в России не существовало. Тем не менее, офицеров полиции набирали из выпускников Сухопутного шляхетского кадетского корпуса, открытого в 1732 году. Но большинство кадетов видело себя в будущем гвардейскими или армейскими офицерами, в крайнем случае — гражданскими чиновниками. Полицейская служба оставалась малопрестижной, что неизбежно сказывалось на качестве кадров. В полицию часто поступали на службу офицеры, по каким-то причинам вынужденные покинуть гвардию, армию и даже гражданские административные учреждения. С другой стороны, полиция становилась пристанищем и для «инвалидов», как тогда называли заслуженных ветеранов военной службы, в силу возраста или болезни не способных к дальнейшей службе в армейских или гвардейских частях. Такое положение дел было повсеместным и оно отнюдь не способствовало улучшению функционирования органов охраны общественного порядка. Слабость полиции того времени показывает и большое количество народных восстаний, пресекать причины которых и бороться с которыми без помощи армейских подразделений российская полиция была не в состоянии.
