Украина в силу произошедших в конце 2013 – начале 2014 гг. событий оказалась к сегодняшнему дню на перекрестке исторических путей, требующего от нее осознанного и объективного выбора дальнейшего пути следования и существования. Опуская дискуссию относительно законности или незаконности всего произошедшего в Киеве, попытаемся сконцентрироваться на проблемном вопросе дальнейшего государственного устройства страны, поскольку от правильности выбора модели такого устройства зависит, без преувеличения, само существование ее на политической карте мира.

Сегодня Украина подошла к точке бифуркации своей истории, за которой лишь два варианта дальнейшей ее судьбы – либо динамическое и ускоренное развитие как территориально целостного государства, либо попадание в зону очень длительной (гео)политической турбулентности с превращением в «failed states» («несостоявшееся государство»), сродни состоянию Сомали или Мьянмы. Вероятность каждого из двух описанных вариантов сегодня составляет 50 на 50.

Важнейший вопрос, с которым стране предстоит определиться буквально в считанные месяцы – это модель ее государственного устройства как формата существования общества, взаимоотношений между властью и народом, экономической модели развития. От правильности и решимости нынешнего руководства сформулировать и поставить перед обществом данную проблему и будет в итоге зависеть, без малого, судьба страны.

Все 23 года после получения государственного суверенитета в Украине не прекращалась научная дискуссия относительно модели административно-территориального устройства государства. Ведь ни для кого не секрет, что, например, от наиболее рациональной организации и использования пространства собственной квартиры зависит комфортность проживания ее хозяина. Ровно так же может рассматриваться и вопрос административно-территориальной модели устройства страны. Но все эти годы дальше разговоров, а зачастую обычных политических спекуляций, дело не продвигалось. То ли в виду отсутствия необходимых для этого финансовых ресурсов, то ли в силу наследования привычной модели управления и контроля за сложившимися схемами денежных потоков, то ли вследствие целого ряда иных, как объективных, так и субъективных причин, Украина продолжала сохранять доставшуюся ей от Советского Союза модель административно-территориального устройства и завязанную на ней схему организации властной вертикали. Инициативы каждого нового президента страны сводились лишь к ужесточению контроля за финансовыми потоками в направлении «Регионы – Центр» и повышению управляемости региональных олигархических «элит».

Украина, которая согласно Конституции, провозглашалась унитарной страной по форме административно-территориального устройства, де-факто являлась так называемой «квазифедерацией» – унитарным государством, в составе которого в силу сложившихся определенных причин (чаще всего исторических, этнических и др.) имеют место быть отдельные автономные образования. В Украине таковой единицей являлась Автономная Республика Крым (АРК). И в этой модели территориального устройства Украина не являлась уникальной – такую же модель имеют и сегодня целый ряд ведущих стран мира – например, Финляндия, Дания, Испания, Китай и др., – что позволяет им обеспечивать баланс региональных, национальных, экономических интересов. Такая модель требует высочайшего мастерства от высшего эшелона государственного менеджмента, который должен выступать в роли «политического ювелира». Но Украина не изучила досконально подобную модель территориального управления, в стране, увы, не нашлось талантливых менеджеров для такой работы, в итоге был выбран более простой, на первый взгляд, путь централизации и концентрации власти. Пример тому – изменение конституции АРК в направлении превращения автономии в фикцию, лишения ее какой бы то ни было самостоятельности во всех вопросах внешней и внутренней политики. Это сопровождалось усилением администрирования всех остальных регионов страны со стороны центральных органов власти. При этом накапливались противоречия между центром и регионами, сопровождаемые коррупциализацией региональных и центральных «элит», их не желанием учитывать региональную этническую, экономическую, ментально-историческую специфику общества, что приводило к перманентным (особенно в период предвыборных кампаний) обострениям вопросов, затрагивавших цивилизационные основы существования страны. Вместо того, чтобы проводить политику гуманитарного сглаживания и нивелирования вопросов, традиционно разделяющих украинское общество (а это вопросы языка общения и делопроизводства, исторических оценок тех или иных событий и личностей, векторов внешнеполитических ориентиров), политические лидеры и партии пытались «подогревать» на них собственный электорат, дабы выиграть вновь предстоящие выборы на фоне в общем малоэффективной экономической политики.

В итоге был получен практически беспрецедентный для любой современной развитой страны результат: произошла поляризация общества на два антагонистических ядра (лагеря, «партии») – Восток и Запад, в основной массе своей диаметрально противоположных во взглядах на внешнеполитический путь, оценку исторического прошлого, оценки экономической роли регионов и др. Если воспользоваться методами электоральной географии и проследить, как изменялись результаты общенациональных плебисцитов и выборов с 1991 г., то можно увидеть, что поляризация украинского общества постоянно возрастала. Вырисовались два региональных полюса политических предпочтений, два ядра геополитической мощи, буквально превратившие страну в поле боя между собой. Украинское общество в итоге оказалось едино в одном: сформировался комплекс моральной неудовлетворенности от победы на выборах представителей либо «восточной» либо «западной» партии. При любом раскладе в условиях жесткой вертикали власти победителю доставалось все. Украина утратила внутреннее единство, де-факто разделившись на три социально-ментальные зоны: Запад, Восток, Центр (рис. 1). При этом регионы Центральной Украины превратились в маргинальную зону «борьбы за электорат» между партиями Востока и Запада.

Рис. 1. «Три Украины» – результат политики жесткой централизации и унитарной модели административно-территориального управления

Как видно из рис. 1, цивилизационная граница между Востоком и Западом на Украине не соответствует исторически принятому представлению о ней как о «разделе по Днепру», или делению на «Левобережье» и «Правобережье». Граница из меридиональной направленности преобразовалась в широтную, и уже с начала ХХ в. соответствует не четким пределам течения реки Днепр, а размытой границе между Степной и Лесостепной природными зонами.

Удел всех слабых государств быть не субъектом, а объектом мировой политики. Увы, Украина как страна с крайне слабой и неустойчивой экономикой, стала именно таковым субъектом внешнеполитической борьбы между Востоком и Западом в глобальном измерении. И предтеча тому – концепция американского геополитика Самюэля Хантингтона «Столкновение цивилизаций», ставшая базовой геополитической стратегией всей американской внешней политики послевоенного времени. Авторский вариант схемы границ цивилизаций показывал линию фронтира между Западом и Востоком как раз через территорию Украины. Все происходящее сегодня в стране и изложенное выше прекрасно вкладывается в данную концепцию. Политика многовекторности Л. Кравчука и Л. Кучмы сегодня оказалась уже не жизнеспособной, и Украина обязана сделать свой цивилизационный выбор.

Но даже без оглядки на глобальные «шахматные партии» великих держав, жизненно важным для любого государства является сохранение его территориальной целостности («жизненного пространства») и обеспечение общественного спокойствия, следовательно, это есть одной из приоритетных обязанностей любой власти той или иной страны. И в успешности реализации властью данной обязанности кроются уникальные возможности переиграть планы «великих внешнеполитических игроков». Есть такая возможность и у Украины. И для этого даже не нужно изобретать никакой новой модели развития или формы управления, достаточно лишь детально изучить мировой опыт и практики территориального управления. На наш взгляд, фундаментальной основой выживания Украины как единого государства сегодня является необходимость проведения комплексной реформы ее государственного устройства – формы правления и административно-территориального устройства.

Среди возможных форматов государственного устройства один из компонентов не вызывает сомнений – Украина однозначно должна сохранить республиканскую модель. Но разновидность ее (президентская, президентско-парламентская, парламентско-президентская, парламентская) будет напрямую зависеть от формы (модели) территориального устройства страны.

Вариантов выбора таких моделей на самом деле не столь уж и много: унитарная, федеративная, конфедеративная. Первая уже доказала свою несостоятельность, приведя к обострению всех мыслимых и немыслимых проблем в украинском обществе. Последняя – конфедеративная модель как союз независимых суверенных государств – в реальности присуща сегодня таким государствоподобным образованиям, как Босния и Герцеговина и Европейский Союз, может характеризоваться как не отвечающая современным реалиям и потребностям Украины. А вот модель федеративного устройства заслуживает особого внимания и рассмотрения.

Федеративные государства отличаются от унитарных тем, что входящие в них территориальные единицы обладают признаками государственного суверенитета и представляют собой устойчивый союз государств, самостоятельных в пределах распределенных между ними и центром компетенций и имеющих собственные органы власти.

Не существует единой универсальной модели федеративного устройства, по большому счету в каждом современном федеративном государстве она своя. Среди федераций общепринято выделять следующие их разновидности: а) по принципу создания (генезису) – созданные «сверху» (конституционные) и создаваемые «снизу» (договорные); б) по особенностям конституционно-правового статуса субъектов – симметричные и асимметричные; в) по особенностям формирования территории – историко-культурные, национально-этнические, смешанные; г) по степени централизации власти – централизованные и децентрализованные; д) по праву выхода (сецессии) из состава федерации ее субъектов – мягкие и жесткие (с правом выхода и без такового).

Федерациями на сегодняшний день являются около 30 стран мира, в том числе США, Россия, Германия, Австрия, Бельгия, Канада, Мексика, Индия, Бразилия, Аргентина, Австралия, Эфиопия. Исторический опыт федерализма каждой из этих стран уникален и заслуживает на отдельное комплексное изучение. Стоит лишь отметить, что своим существованием в пределах единых границ многие из них обязаны именно переходу к федеративному устройству. Так, Канада является федерацией смешанного типа – и историко-культурной (регионы, населенные англо-канадцами), и национально-этнической (франко-канадцы Квебека, эскимосы Нунавута и др.). Такая модель позволила Канаде уравновесить интересы всех этнических групп ее населения и существенно выбить почву из-под ног сецессионистских политических партий, выступающих за государственную самостоятельность Квебека. Отдельного внимания заслуживает Бельгия, которая абсолютным большинством политологов оценивается как искусственно созданное в 1831 г. государственное образование, ставшее следствием серии войн «за испанское наследство» 1701-1714 гг. Накопившиеся за многие десятилетия противоречия между франкоязычными валлонами и близкими к голландцам фламандцами в языковой, экономической, политической сферах совместной жизни в условиях унитарного государства привели к тому, что к 1993 г. Бельгия оказалась на грани реального распада. Эта страна во всех прогнозах политико-географической ситуации в мире фигурировала на первом месте в списке близких к распаду. Но в 1993 г. политическому руководству страны перед угрозой реальности потери страны хватило мужества и силы воли отказаться от традиционной практики унитаризма и организовать общенациональный диалог относительно дальнейшей судьбы государства и реформирования всех сфер общественной и политической жизни. Так был явлен миру пример того, что созданная на национально-этнической основе федерация, базирующаяся на соблюдении и уважении основополагающих прав и свобод всех граждан, способна не только существовать как единое государство, но и получить новые импульсы для экономического развития и повышения роли страны на международной арене. Реформирование устройства страны не завершено и сегодня, являя собою свидетельство того, что это постоянный эволюционный процесс общественного согласия. Опыт бельгийского федерализма хорошо изучен и описан во множестве научных публикаций. В контексте Бельгии интересен опыт Эфиопии, которая так же оказалась перед угрозой межнациональных конфликтов и территориального распада. К тому же, в 1993 г. Эфиопия даже потеряла часть своей территории – Эритрею. Этот факт отрезвил руководство страны и заставил решиться на аналогичные бельгийским сценарии перезагрузки государственного устройства с переходом к федеративной модели. Не смотря на все экономические трудности, характерные для страны «четвертого мира», опыт Эфиопии показывает всю жизнеспособность федеративной модели устройства для страны, в которой в условиях унитаризма внутринациональные противоречия достигли апогея и вошли в стадию конфликта.

Сегодня Украина во многом повторяет путь и Бельгии, и Эфиопии. И если до 16 марта 2014 г. Украина имела все шансы воспользоваться бельгийской моделью и тем самым сохранить свою территориальную целостность вместе с Крымом, то сегодня ей необходимо успеть повторить уже опыт Эфиопии, чтобы сохранить территорию страны хотя бы в том урезанном виде, что имеется на сей момент. В противном случае ее ожидает судьба Сомали – государства-химеры на политической карте мира, де-факто уже более 20 лет не существующего в единых границах, а представленное «броуновским движением» всевозможных самопровозглашенных государствоподобных образований. Но и здесь показательно, что в августе 2012 г. Конституционная Ассамблея Сомали приняла временную конституцию, определяющую государство как федерацию. Запущен механизм общенационального диалога.

Таким образом, даже беглый обзор мирового опыта показывает, что в сходных современному украинскому общественно-политическому кризису условиях мировая практика имеет вполне конкретные рецепты сохранения государственности, необходима лишь политическая воля для того, чтобы ими воспользоваться.

В перспективе Украинское государство имеет шансы сохранения единого территориального пространства, если сможет реализовать переход к децентрализованной модели федеративного устройства по принципу жесткой историко-культурной федерации. Данное утверждение основано на следующих оценках (с учетом уже потерянного Крыма).

На сегодняшний момент в Украине в целом отсутствуют (за исключением отдельных немногочисленных маргинальных общественно-политических образований с военизированным уклоном) факторы межэтнического антагонизма и противостояния. Большинство населения как Востока, так и Запада страны осознают свою принадлежность к украинской политической нации (что не тождественно этническому измерению данного понятия), и в абсолютном большинстве своем желают сохранения государственного территориального единства. Мощных сецессионистских политических сил в стране нет, как нет и массовых политических движений, отстаивающих права национальных меньшинств.

Имеют место существенные экономические диспропорции в территориально-экономической структуре, что обуславливает фактор недовольства населения регионов-доноров неравноправным и несправедливым, по их мнению, характером перераспределения доходов. Экономическая децентрализация в пропорции 30% доходов – на нужды федерального центра, 70% – на собственный регион, в целом способна нивелировать этот фактор общественной неудовлетворенности. Но тогда резко обострится проблема выживания и переориентирования экономики дотационных регионов страны, которые количественно составляют абсолютное большинство (и в основном они сосредоточены в центре и на западе страны). Здесь возможен сценарий существенного роста диспропорций в уровне жизни и общего социально-экономического развития страны. Но механизмы решения таких проблем стоит детально изучать на примере развитых федеративных стран, где они с той или иной степенью успешности решаются.

Огромную проблему для украинской системы власти представляет ее тотальная коррумпированность и органичная срощенность с олигархатом. Население всех без исключения регионов страны наглядно убеждается в том, что даже в условиях унитарного государства при имеющихся механизмах контроля за финансовыми потоками из центра, на местах происходит их «освоение» по коррупционным схемам, а по-простому – банальное разворовывание. Не трудно представить себе размах подобной деятельности в условиях экономического федерализма. Это тот фактор, который во многом способствовал тому, что идея федерализации не находила ранее и не находит сегодня массовой поддержки среди населения страны.

В Украине существует проблема незнания и непонимания основной массой населения основополагающих принципов функционирования федеративных государств, моделей построения отношений внутри обществ подобных стран. Это приводит к тому, что продуцируемые отдельными СМИ откровенно фальшивые мифы в стиле «А кто в федерации вам будет платить пенсии? За это Киев тогда отвечать не будет!» широко распространяются среди широких масс населения, приводит к противодействию самой идее федерализации. К тому же, в стране сегодня развернута информационно-пропагандистская кампания против России в целом, политики В.В. Путина, которого обвиняют в развязывании войны против Украины, силовом отторжении Крыма, и, следовательно, все предложения, исходящие от политического руководства РФ по федерализации Украины автоматически объявляются враждебными, направленными исключительно на раскол и распад страны. Это подкрепляется и опасениями центральных властей в Киеве повторения истории с Крымом, который даже в условиях унитарного государства смог реализовать сецессию, что уж тогда говорить о возможностях подобного сценария в условиях федеративного устройства.

Остается дискуссионным вопрос генезиса, т.е. принципиальной модели образования федерации на Украине, а именно, как будет происходить процесс ее создания – «снизу» или «сверху».

Модель создания федерации «снизу» возможна в условиях противостояния по схеме «власть — народ», когда через акции массового неповиновения, демонстрации несогласия с политикой центральной власти, в условиях резкого снижения уровня жизни основной массы населения и закрытия крупных предприятий (в т.ч. градообразующих), в первую очередь в регионах Юго-Востока, будут самопровозглашаться «региональные суверенитеты» и предприниматься попытки организации разного рода плебисцитов. Такие процессы могут стать мощной пропагандистской кампанией самой идеи федерализации страны, что уже можно наблюдать в этих регионах сегодня. При этом чем большее противодействие со стороны центральной власти будет данным требованиям населения Юго-Востока, тем большей радикализации может подвергаться и сама идея федерализации, с перспективой ее перерастания в требования полной суверенизации и самоопределения. И пример успеха сецессии Крыма на фоне обещающего роста общего благосостояния этого региона здесь будет являться первоочередным ориентиром. Такой процесс федерализации «снизу» обещает быть длительным и сопряженным с дальнейшим разрушением общей государственности страны. Если он не окончится «принуждением власти к федерализации» страны, то может привести к распаду Украины на несколько государственных образований. Вариант федерализации Украины «снизу» по сценарию «принуждения власти» к ней, показан на рис. 2А.

Рис. 2. Варианты федеративного устройства Украины при формировании федерации: А) «снизу»; Б) «сверху»

Рис. 2. Варианты федеративного устройства Украины при формировании федерации: А) «снизу»; Б) «сверху»

Модель построения федеративной Украины по принципам «сверху» может основываться на инициативах центральной власти страны по общенациональному обсуждению концепции подобного устройства страны, ее готовности учитывать различные интересы населения отдельных регионов, способности к самому широкому диалогу и отказу от жестких принципов контроля и управления. В таком случае должны будут учитываться историко-географические, экономические, этно-национальные особенности, и конфигурация границ субъектов федерации в итоге будет более дробной, отвечающей реалиям уже сложившихся на сегодня территориальных общностей. Схема федеральных единиц может быть максимально приближенной к схеме экономического и историко-культурного районирования. При этом нынешняя схема административно-территориального деления на области, вероятнее всего, будет сохранена как наиболее устоявшаяся. Проект модели федеративного устройства Украины на принципах создания федерации «сверху» показана на рис. 2Б. Хотя не исключены корректировки, которые могут быть определены посредством региональных или местных референдумов о самоопределении по образованию или вхождению в состав тех или иных субъектов.

Важным моментом здесь является то, что при успешности такой модели федерализации, Украина может даже пространственно прирасти за счет территории Приднестровья, сегодня существующего в условиях международной изоляции и де-факто блокады. Данный фактор мог бы послужить важным стимулом и свидетельством успешности федеративной реформы страны. Но подобный сценарий возможен как минимум при условии сохранения Украиной внеблокового нейтрального статуса (а то и ее переориентирования на сотрудничество с Таможенным союзом ЕврАзЭС), и согласии Молдовы на «мирный развод» с Приднестровьем. Для последнего же это будет выглядеть как реинтеграция – возвращение в состав Украины, в которой республика в качестве Молдавской АССР состояла с 1924 по 1940 гг. При этом статус Приднестровья в пределах Украины возможен даже в качестве области в составе Причерноморья.

Одним из немаловажных обстоятельств внутренней готовности Украины к федерализации «сверху» является мощный ментально-исторический фактор «землячества» – очень сильная региональная самоидентичность, сравнимая с поземельной идентичностью немцев. На этом основании населением всех регионов страны идея о федерализации может быть воспринята позитивно и поддержана.

Стоит отметить, что сегодня степень поддержки идеи федерализации Украины варьирует от практически абсолютной на Востоке и Юге, до полного противления ей на Западе. На Западе особняком в этом вопросе давно уже выступает Закарпатская область, попытки провозглашения автономного статуса которой имели место в нач. 1990-х, и высказывались позднее. Как сложится в свете этого судьба Украины – покажет уже ближайшее будущее.

К сожалению, в современных политических реалиях Украины любые рациональные идеи о принципах федерализации или приглашения к дискуссии по данному вопросу сопряжены с обвинениями в шовинизме, сепаратизме, антиукраинской позиции. Сегодня любой, кто позволит себе высказать даже в рамках дискуссии идею о федеративном устройстве страны, может быть обвинен в посягательствах и призывах к изменению конституционного строя и устройства страны, что грозит уголовным преследованием и лишением свободы. Потому все менее вероятной кажется модель цивилизованной федерализации страны «сверху» по эволюционному сценарию, и все более вероятной – модель сложного и революционного сценария, который может привести или к федерализации «снизу», или к полному распаду Украины.

Сегодня Украине уже не повторить опыт Бельгии, успеть бы повторить опыт Эфиопии и сохранить территорию страны хотя бы в нынешнем составе, но уже без Крыма. И процесс распада еще возможно остановить, и Донецкую, Луганскую, Харьковскую республики, провозглашенные 7 апреля 2014 г., возможно цивилизованным путем реинтегрировать на правах автономий в состав единой Украины. Но для этого именно сегодня центральная власть в Киеве должна немедленно инициировать общенациональный круглый стол по вопросу федерализации Украины, должна не на словах с угрозами, не путем военных спецопераций, не сбором пожертвований от населения по 5 гривень на армию через смс, а посредством политической воли спасти свою страну от распада. Ведь это механизм и ее абсолютной легитимизации, и историческая миссия спасения страны – в федерализме по германской, испанской или канадской модели. Необходимо всего лишь политическое решение на привлечение международных посредников по урегулированию, но, повторюсь, при непоколебимой решимости относительно федерализации страны. Так и только так еще возможно сохранить Украину в ее нынешнем виде. Действительно, уже прошло время лозунгов, бессмысленных агиток, воин с историческими фобиями и памятниками.

Пока же нынешняя украинская власть, вне зависимости от того, как оценивать уровень ее легитимности, не проявляет признаков понимания объективности процесса федерализации для Украины, не слышит и не желает воспринимать любые советы, содержащие идеи федерализации, от кого бы то они не исходили. А подобные идеи прямо или косвенно уже высказаны министром иностранных дел России С. Лавровым, канцлером Германией А. Меркель, президентом Чехии М. Земаном, отдельными мировыми политиками. Но для того, чтобы услышать эти рациональные предложения, не говоря уж о том, чтобы начать их реализовывать, необходимо иметь немалое политическое мужество. И хотя назначенный Верховной Радой Украины премьер-министр Украины А. Яценюк и назвал свой кабинет министров «политическими камикадзе», он отчасти оказался не прав, ибо таковым оно действительно бы стало, решившись взяться за реформы в давно назревших и перезревших вопросах политического устройства страны, а не только экономических. И рискую предположить, что «экономические камикадзе» без политической воли на кардинальное реформирование административно-территориальной модели устройства государства, а, следовательно, и всего механизма государственного управления, обречены на полное фиаско, за которым выход только через «политическое харакири», и дай Бог, чтобы не всей страны.

Ну и напоследок. Незадолго до крымского референдума в одной из социальных сетей мне довелось увидеть фотопост следующего содержания: «Кто последний выйдет из состава Украины… того и долги». И в этой «формуле» кроется, как кажется, уникальнейший для всего мира сценарий ухода от долговых обязательств перед мировыми кредиторами, по которому попросту не остается страны-правопреемника, с которого бы следовало «спросить» по долгам. Может быть, именно в этой гениально простой формуле кроется первопричина всего происходящего сегодня в Украине, и все наши рассуждения о цивилизационных противоречиях и моделях территориального устройства и гроша ломанного не стоят? Это было бы действительно смешным, если не было бы столь грустным.

Афанасьев Олег Евгеньевич, доктор географических наук, доцент

Косовский сценарий для подавления юго-востока Украины