Тезисы к выступлению председателя Счётной палаты РФ на пленарном заседании Государственной думы о проекте федерального бюджета на 2012–2014 годы, 21 октября 2011 года.
Данный законопроект является результатом компромисса между необходимостью увеличения социальных и оборонных расходов, поддержанием макроэкономической стабильности и обеспечением модернизации экономики. Так, в нём предусмотрено повышение среднего размера трудовой и социальной пенсии, индексация зарплат федеральных государственных служащих и денежного довольствия военнослужащих, обеспечение программ модернизации здравоохранения и образования.
Одновременно предполагается постепенное сокращение доли расходов и дефицита федерального бюджета к ВВП при одновременном пополнении Резервного фонда.
Вместе с тем запланированы расходы на поддержку таких высокотехнологичных отраслей, как авиастроение, приборостроение, нанотехнологии, а также космического и ядерного комплексов. Кроме того, продолжится реализация проекта создания Инновационного центра «Сколково».
Наше Заключение распространено среди депутатов, поэтому в своём выступлении хотел бы сосредоточиться на системных рисках, которые могут осложнить решение поставленных задач.
Прежде всего к таковым относится сохраняющаяся высокая зависимость бюджетной системы от внешнеэкономической конъюнктуры. Практически половина бюджетных доходов должна быть обеспечена за счёт добычи и экспорта нефти и газа. При этом, согласно базовому прогнозу Минэкономразвития, цена на нефть должна будет держаться на таком достаточно высоком уровне, как 100 долл. за баррель.
Между тем, согласно пессимистическому сценарию Минэкономразвития, мировые цены на нефть могут опуститься в следующем году до 80 долл. за баррель.
Согласно экспертным оценкам, снижение цены на нефть на 1 доллар может привести к снижению доходов федерального бюджета как минимум на 55 млрд. рублей.
В связи с этим хотел бы обратить внимание на актуальность мер, которые могли бы повысить степень влияния России на динамику цен на углеводородное сырьё – дальнейшая диверсификация рынков и маршрутов транспортировки нефти и газа, улучшение качества экспортируемой нефти, а также организация биржевой торговли нефтью и газом на территории России с расчётом в рублях.
Следующий риск вытекает из недостаточного уровня развития финансовой инфраструктуры и высокой зависимости России от конъюнктуры мирового рынка капитала. Во многом по этой причине в условиях выхода из кризиса возобновилась тенденция к увеличению консолидированной внешней задолженности. На 1 октября текущего года этот показатель составил 519 млрд. долл., что сопоставимо с докризисным уровнем.
Проведённый Счётной палатой анализ показал, что на данный момент связанные с этим фактором риски несколько меньше, чем это имело место три года назад.
Так, в структуре задолженности крупнейших российских компаний и банков удалось повысить долю долгосрочных кредитов. Тем не менее с учётом нестабильной ситуации в мировой экономике было бы целесообразно ускорить реализацию мер по регулированию заёмной политики предприятий корпоративного сектора.
Тем более что, насколько нам известно, в Минфине уже подготовлен проект соответствующего постановления правительства.
Данный законопроект предполагает, что дефицит бюджета в основном будет покрываться за счёт увеличения внутренних заимствований и доходов от приватизации.
Между тем данные инструменты финансирования дефицита бюджета являются по-настоящему эффективными лишь в условиях благоприятной экономической конъюнктуры.
Ясно, что в условиях нестабильной ситуации на фондовом рынке невозможно выручить реальную цену за акции крупнейших российских компаний и банков. Поэтому существуют риски, что в следующем году необходимо будет прибегнуть и к другим источникам финансирования дефицита, например средствам Резервного фонда.
Как уже неоднократно говорил Антон Германович, Минфин готов к такому развитию событий. Тем не менее с учётом высокой степени неопределённости ситуации на мировом финансовом рынке целесообразно заранее разработать комплекс мер, которые позволили бы исполнять закон о бюджете при форс-мажорных обстоятельствах.
Как уже неоднократно отмечалось, определённые риски для обеспечения сбалансированности бюджетной системы связаны также с необходимостью увеличения расходов на финансирование дефицита Пенсионного фонда. Достаточно сказать, что в следующем году на данные цели придётся потратить почти на четверть больше средств, чем в текущем. В связи с этим хотел бы обратить внимание на необходимость ускорения работ по разработке Программы долгосрочного развития пенсионной системы, которая могла бы предложить комплексный подход к решению данной проблемы.
В условиях неблагоприятной конъюнктуры мирового рынка важнейшим условием повышения устойчивости бюджетной системы является мобилизация внутренних резервов увеличения доходной базы. В связи с этим в данном законопроекте предусмотрено опережающее по отношению к темпам инфляции увеличение акцизов на алкогольную продукцию.
Однако проверки Счётной палаты показывают, что только лишь индексация акцизов не решает проблему повышения отдачи от этого традиционного для России источника пополнения бюджета. Так, за последние три года ставки акцизов на этиловый спирт и алкоголь возросли почти на 40%, но при этом объём платежей по акцизам на спирт снизился наполовину, а по акцизам на крепкую алкогольную продукцию – на 11%. Считается, что до половины объёма рынка приходится на нелегальную продукцию, в результате чего бюджетная система недополучает ежегодно как минимум 30 млрд. рублей.
В связи с этим хотел бы напомнить, что Счётная палата уже не один год выступает с предложением перенести основную тяжесть налогообложения в данной сфере на этиловый спирт при условии принятия дополнительных мер по ужесточению контроля за его производством и оборотом.
Одновременно нужно продолжать усилия по улучшению администрирования других налогов и прежде всего НДС. Тем более что в последнее время в этой сфере наметились изменения в лучшую сторону.
В условиях, когда основные макроэкономические риски связаны с зарубежными рынками, ещё большую роль приобретают внутренние факторы экономического развития. К таковым в частности следует отнести инвестиционные расходы бюджета. Как показывает зарубежный опыт, такие расходы являются классическим инструментом антициклического регулирования экономики в условиях кризиса. Это позволяет не только увеличить внутренний инвестиционный спрос, но и создаёт заделы для положительных структурных сдвигов в ходе посткризисного восстановления экономики.
Поэтому предусмотренное в данном законопроекте существенное увеличение расходов на закупку вооружений является, на наш взгляд, очень важной и своевременной мерой. Поскольку подавляющая часть отечественного высокотехнологичного потенциала сосредоточена в «оборонке», это также будет способствовать и инновационному развитию нашей экономики.
Однако выделение дополнительных ассигнований не является гарантией достижения необходимого народнохозяйственного эффекта, так как высоки риски неэффективного использования этих средств. Например, в ходе проверок исполнения гособоронзаказа мы нередко сталкиваемся с фактами завышения цены, срыва сроков исполнения контрактов, производства некондиционной продукции.
Решению данных проблем должно способствовать использование в системе гособоронзаказа принципов Федеральной контрактной системы. Это позволит снизить степень регламентированности процедур размещения заказов при одновременном распространении контроля на планирование закупок и фактическую реализацию уже заключённых контрактов.
Как вы знаете, сейчас в правительстве ведётся работа по созданию соответствующей законодательной базы, в которой принимает активное участие и Счётная палата.
При этом речь идёт не об очередном латании пресловутого 94 ФЗ, а о создании принципиально нового закона, который позволит придать системе госзакупок по-настоящему комплексный характер.
Но, для того чтобы данный закон по-настоящему заработал, целесообразно заранее предусмотреть создание организации, исполнителя данного закона – Федерального агентства по контролю за государственными закупками. Тем более что это соответствует опыту стран, где Федеральная контрактная система уже давно и эффективно работает.
В нынешних условиях особенно важно обеспечить увеличение эффективности инвестиционных расходов, которые наиболее значимы с социальной точки зрения. К таковым, например, относятся расходы на жилищно-коммунальное хозяйство. Как показали результаты недавно завершившейся проверки Фонда содействия реформированию ЖКХ, при опережающем росте тарифов не удалось обеспечить повышения качества услуг и надёжности систем коммунальной инфраструктуры. При этом высоки риски неэффективного и нецелевого расходования средств, так как ограничены возможности контроля за деятельностью коммерческих структур, работающих в этой сфере.
Для решения данных проблем необходимо выработать единые подходы к управлению жилищно-коммунальным комплексом и принять стандарты качества коммунальных и жилищных услуг. Эту работу мог бы координировать Фонд содействия реформированию ЖКХ, который, несмотря на все имеющиеся проблемы, достаточно эффективно справляется с возложенными на него обязанностями. В связи с этим целесообразно рассмотреть возможность продления деятельности данного Фонда.
В системе межбюджетных отношений основные риски связаны с обеспечением сбалансированности бюджетов субъектов Федерации в условиях перераспределения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. В связи с этим в отношении каждого региона нужно провести тщательный анализ соответствия оставшихся в его распоряжении источников доходов и расходных обязательств. Тем более что на следующий год приходится пик возврата регионами ранее взятых бюджетных кредитов.
В то же время нужно продолжить работу по укреплению собственного налогового потенциала бюджетов субъектов Федерации. И прежде всего провести инвентаризацию налоговых льгот по региональным и местным налогам, предоставленных федеральным законодательством.
С учётом высказанных замечаний Счётная палата поддерживает утверждение данного законопроекта в первом чтении. В следующем году мы, как и в прошлые годы, будем уделять особое внимание обеспечению контроля за эффективностью наиболее приоритетных государственных расходов.
Благодарю за внимание.
