Самое актуальное всегда самое трудное. И наоборот. На сегодня в системе государственного управления самое трудное из всего самого актуального, но пока и самое неудовлетворительное — совмещение двух процессов: бюджетного процесса и планирования прорывных государственных действий.
В истории страны был лучший период. Государственный бюджет тогда выполнял вторичную, обслуживающую роль по отношению к государственному планированию, поскольку плановое производство дохода считалось более продуктивным способом наполнения казны, чем расчет на извлечение прибыли в зависимости от случайных комбинаций внешних обстоятельств. В первое постсоветское время было не до программ, хотя табу на идею государственного планирования никто не накладывал: федеральный бюджет был тощим. На программные амбиции не хватало амуниции. Так было примерно до 2005 года. До этого времени страна числилась реципиентом международного развития и принимала разностороннюю гуманитарную и техническую помощь из-за рубежа. Международным донором Россия стала позже, однако федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 95-ФЗ «О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации…», т. е. о ситуации, когда помощь оказывается нашей стране, а не нашей страной, до сих пор не отменен.
Двухтысячные годы неожиданно принесли стране невиданный рост мировых цен на отечественное углеводородное сырье и переполнили казну доходами от эксплуатации ее природных ресурсов. Соответственно росли и расходы, однако — без увязки с приоритетами, с нерыночным торгом за ресурсы и размыванием бюджетной дисциплины, с борьбой за строчки в единственном тогда бюджетном программном инструментарии — федеральных адресных программах.
В 2005 году Путин объявил о переходе к государственному программированию — о начале реализации четырех приоритетных национальных проектов: «Здоровье», «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», «Образование» и «Развитие агропромышленного комплекса». В 2010 году был объявлен новый переход — к всеобщему планированию в виде государственных программ Российской Федерации. Этот переход должен был привести к тому, что федеральный бюджет на 90% состоял бы из расходов на государственные программы. Чтобы хоть как-то сократить разницу между годовым бюджетом и госпрограммами, которые рассчитывалась на 5−7 лет, перевели бюджет на трехлетний формат.
Прошло еще десять лет, но синхронизации процессов бюджетного и государственного планирования достичь не удалось. При принятии федерального бюджета в Государственной думе перестали тратить время на обсуждение доходов и расходов второго и третьего года, и постатейное финансовое обеспечение государственных программ всякий раз рассматривают как будто в первый раз, без учета результатов исполнения. И опять же всякий раз с трудом ищут объяснение переменам в объемах финансирования мероприятий или просто констатируют их отсутствие.
При трехлетнем планировании еще не было случая, чтобы финансовые планы на второй и третий годы планового периода сохранялись бы такими, какими их утверждали в самом начале цикла. Например, начиная с 2016 года основные характеристики федерального бюджета на третий год планового периода, т. е. на 2019 год, затем менялись четыре раза и в сторону увеличения. 19 декабря 2016 г. доходы 2019 года были утверждены в объеме 14,8 трлн рублей. Через год плановые доходы «вырастили» на триллион рублей. 29 ноября 2018 г. вновь увеличена доходная часть бюджета девятнадцатого года до размера 19,969 трлн рублей, а 18 июля 2019 г. — до 20,2 трлн рублей. То же самое происходило и с бюджетными расчетами на 2018 год с одной разницей: поправки в бюджет 2018 года дважды вносились уже в самом 2018 году. И тоже в сторону его увеличения. Несмотря на неоднократные изменения федерального закона о бюджете на 2019 год, его фактическое исполнение по доходам превысило все уточненные планы на 218,5 млрд рублей. При этом объем поступивших доходов превысил прогнозные расчеты по большинству администраторов доходов, так как Общие требования по расчету доходов, утвержденные правительством еще в 2016 году, не исполнялись. В Счетной палате попытались выяснить, почему это произошло, и пришли к выводу: причины в неправильном применении метода прогнозирования, в применении алгоритма расчета без учета поступлений сумм дебиторской задолженности, в отсутствии единых подходов к прогнозированию поступлений доходов в текущем финансовом году, очередном финансовом году и плановом периоде. В результате по итогам года сложился самый низкий уровень исполнения расходов федерального бюджета за последние 12 лет (94,2%). Объем неисполненных бюджетных ассигнований составил 1 триллион 120,97 млрд рублей и увеличился по сравнению с 2018 годом на 342,7 млрд рублей, или на 44%.
Год тому назад при обсуждении проекта федерального бюджета члены правительства были вынуждены согласиться с необходимостью полной переработки государственных программ и преобразования их в комплексные инструменты государственной политики в соответствующих отраслях, включающие меры бюджетной и налоговой политики. Тогдашний первый заместитель председателя правительства Российской Федерации и нынешний министр финансов А. Силуанов признал проблемы с государственными программами, решить которые, на его взгляд, можно, только переформатировав их по примеру национальных проектов. Что и обещано сделать с 2021 года.
Что в итоге? Обещания не исполнятся. Переформатирование не состоится. Напротив, всё еще больше усложнится. Поэтому придется и дальше терпеть «отсутствие показателей или несоответствие их значений показателям указов президента Российской Федерации, несоответствие документам стратегического планирования, неконкретность целей, несогласованность целей и задач, слабовыраженную или заниженную динамику показателей, значительное их количество», около 1500 показателей, как это утверждают в Счетной палате в отношении государственных программ.
Комитет Государственной думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству прямо-таки удивлен, что по сравнению с действующей редакцией паспорта государственной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика» (ГП-15) из внесенного проекта паспорта исключены задачи, направленные на повышение предпринимательской активности и развитие малого и среднего предпринимательства, повышение туристского потенциала Российской Федерации, снижение энергоемкости экономики Российской Федерации, развитие системы государственного стратегического управления, обеспечение организаций народного хозяйства Российской Федерации управленческими кадрами, а также на совершенствование государственной политики в сфере земельных отношений, оборота недвижимости, геодезии, картографии и инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации. При этом структура ГП-15 не изменилась и по-прежнему включает в себя 13 подпрограмм и федеральную целевую программу «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014—2020 годы)».
В реализации госпрограмм по-прежнему участвует до 30 соисполнителей, что ставит голову управленческой команды в ситуацию сороконожки, вынужденной постоянно следить за тем, куда пошла двадцать седьмая или тридцать четвертая нога. На практике отсутствует межведомственное взаимодействие и возникает нужда в дополнительных координирующих указаниях всем участникам процесса, которые либо запаздывают, либо отсутствуют вовсе. Есть уникум — госпрограмма «Социальная поддержка граждан», которая предусматривает 43 участника.
Изначальное желание перевести бюджет на программную основу до размера в 90% всего его объема не исполнилось. Расходы на госпрограммы, включая и нацпроекты, составят примерно 75% общего объема расходов федерального бюджета на протяжении всего будущего периода (16, 16,7, 17,6 трлн рублей соответственно в 2021, 2022 и 2023 гг.). Асинхронность государственных программ сохранится и дополнится всё новыми и новыми элементами. Помимо Общенационального плана действий, обеспечивающего восстановление занятости и доходов населения, рост экономики и долгосрочные структурные изменения в экономике, 45 государственных программ, 11 национальных проектов, национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации», комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года, 95 федеральных проектов, многочисленных федеральных, ведомственных целевых программ и разнообразных по наименованию планов, появились новые индивидуальные программы социально-экономического развития республик Адыгея, Алтай, Калмыкия, Карелия, Тува, Чувашской Республики — Чувашии, Алтайского края, Курганской и Псковской областей как наиболее экономически просевших регионов. Персональными кураторами этих индивидуальных программ являются заместители председателя правительства и федеральные министры, которые окажутся в подчинении у директоров департаментов министерств.
Управленческий перекос заключается в том, что деньги и мероприятия этих индивидуальных программ вмонтированы в подпрограммы самых разнообразных госпрограмм. К примеру, они оказываются подпрограмме «Инвестиционный климат» госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» и в подпрограмме «Развитие промышленной инфраструктуры и инфраструктуры поддержки деятельности в сфере промышленности» госпрограммы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», а также в подпрограмме «Создание условий для обеспечения доступным и комфортным жильем граждан России» госпрограммы «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» и так далее и тому подобное. Это управленческий нонсенс, так как у каждой госпрограммы свои ответственные исполнители.
В структуре госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» предусматривается реализация пяти национальных проектов: «Производительность труда и поддержка занятости», «Международная кооперация и экспорт», «Цифровая экономика Российской Федерации», «Демография», «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы». В четырех госпрограммах: «Развитие образования», «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», «Содействие занятости населения», «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» — по четыре нацпроекта.
И наоборот: реализация десяти национальных проектов (программ) и комплексного плана предусматривается в структуре нескольких госпрограмм. Например, реализация национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» предусматривается в рамках девяти госпрограмм, национального проекта «Демография» — восьми, национального проекта «Экология» — шести, национального проекта «Образование» — пяти, национального проекта «Международная кооперация и экспорт» — четырех, национальных проектов «Безопасные и качественные автомобильные дороги» и «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» — трех госпрограмм.
Отдельные федеральные проекты также реализуются в составе нескольких госпрограмм. Так, реализация федерального проекта «Старшее поколение» национального проекта «Демография» предусматривается в рамках четырех госпрограмм, федерального проекта «Молодые профессионалы (Повышение конкурентоспособности профессионального образования)» национального проекта «Образование» — трех госпрограмм, федерального проекта «Оздоровление Волги» национального проекта «Экология» — трех госпрограмм.
В свое время А. Силуанов, объяснял невозможность возникновения каких бы то ни было противоречий между госпрограммами и нацпроектами, потому что федеральные проекты как основной структурный элемент национальных проектов свяжет собой и государственные программы. На деле всё оказалось гораздо сложнее. Федеральные проекты получились разностатусными. Например, одни усилия требуются для реализации федерального проекта «Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда», и совсем другие и несоизмеримые с ними — для реализации федерального проекта «Финансовая поддержка семей при рождении детей».
Пока не ясно, как правительство справится с поручением президента «скорректировать (разработать) при участии Государственного Совета Российской Федерации и представить на рассмотрение Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам национальные проекты, направленные на достижение национальных целей развития Российской Федерации на период до 2030 года: а) сохранение населения, здоровье и благополучие людей; б) возможности для самореализации и развития талантов; в) комфортная и безопасная среда для жизни; г) достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство; д) цифровая трансформация». Контрольный срок — 30 октября — еще не наступил. У правительства еще есть время и для того, чтобы отреагировать на смелые замечания некоторых комитетов Госдумы. Цитирую абзац из заключения одного из них: «Анализ национальных проектов в части ведения комитета показал, что фактически каких-либо новых прорывных мер, направленных на усиление государственной поддержки семей с детьми, вновь не предложено. Инструментарий федеральных проектов состоит из ранее принятых решений». Это особенно досадно констатировать после того, как в Конституцию внесена фундаментальная поправка, предложенная президентом и поддержанная всем народом, — об общенародной заботе о подрастающем поколении.
Бюджетный процесс находится на начальной стадии обсуждения в Государственной думе и Совете Федерации. Было бы правильно оформить принятие федерального закона о федеральном бюджете развернутым постановлением палат о необходимости переформатирования государственных программ, — осуждающим, в том числе, привычки исполнительной власти решать проблемы государства путем размножения бумаг, законов, планов, программ и проектов. И потребовать, чтобы намерение правительства принять решение «О системе управления государственными программами Российской Федерации», предусматривающее синхронизацию подходов к разработке и управлению госпрограммами и национальными (федеральными) проектами, было представлено в Федеральное Собрание еще до завершения бюджетного процесса.
