Соединенные Штаты в последнее время применяют свое экономическое оружие в невиданных доселе масштабах, используя односторонние санкции, чтобы наказать Китай за нарушение автономии Гонконга и ненадлежащее обращение с уйгурским этно-религиозным меньшинством на западе страны. Однако, опыт отношений с Россией убедительно свидетельствует о том, что попытки Вашингтона добиться изменения поведения Пекина едва ли увенчаются успехом, даже если санкции будут применяться годами.
Вашингтон уже внес в черный список большую группу влиятельных китайских чиновников, предположительно подлежащих ответственности за нарушения прав человека в провинции Синьцзян в конце июля, как раз в тот момент, когда президент США Дональд Трамп предложил запретить популярное китайское видео-приложение и социальную сеть TikTok. В начале августа, через несколько недель после того как Пекин распространил свой новый закон «О национальной безопасности» на особый административный округ Гонконг, Белый дом предпринял беспрецедентно жесткий шаг, наложив персональные санкции на лидера Гонконга Кэрри Лэм и горстку других чиновников. Закон об автономии Гонконга, принятый Соединенными Штатами в июле, может существенно расширить эту группу, а также включить в нее банкиров и финансистов.
Механизм американских санкций, как правило, применяется в отношении более мелких режимов-изгоев. Впрочем, так происходит не всегда. Начиная с 2014 года, после присоединения Крыма и трагического инцидента со сбитым над Украиной малайзийским пассажирским лайнером, Вашингтон постоянно расширяет и ужесточает карательные меры в отношении России. До введения экономических санкций экономика России была в два раза больше, чем всех остальных стран, в отношении которых подобные меры применялись ранее, вместе взятых. Теперь мы наблюдаем очередной шаг вперед: на этот раз Трамп замахнулся на вторую по величине экономику планеты. Как бы то ни было, анализ прежнего опыта может дать некоторое представление о том, каких последствий можно ожидать от антикитайских санкций.
Первый урок санкционной кампании против России состоит в том, что успех ее по-прежнему представляется весьма отдаленным, независимо от того, что следует считать успехом. Разумеется, совместные усилия Европы и Америки не привели к возвращению Крыма. Такого резкого разворота политического курса едва ли следовало ожидать в любом случае. Исследование санкций и их последствий, проведенное экономистом Мануэлем Охслином, в настоящее время работающем в швейцарском университете Люцерна, показало, что их применение с целью смены режима в автократиях (разумеется, смена режима – это сверхзадача, но в конечном итоге, именно это является целью санкций) имеет весьма незначительный рейтинг успеха. Автор приводит цифры, свидетельствующие о том, что за период между 1914 и 2000 годами из 57 случаев применения санкций лишь 12 были хотя бы частично успешными.
Однако, санкции — это не просто принуждение властей зарубежных стран к изменению поведения. Они также направлены на сдерживание потенциальных дальнейших деструктивных шагов, поощрение курса на политическое урегулирование. Еще одной функцией введения санкций является сигнал всей международной аудитории. Вероятно, можно сказать, что санкции так или иначе способствовали сдержанности России на востоке Украины. Это имеет значение для Гонконга и Китая: хотя Вашингтон, возможно, не сумеет обратить вспять процесс сокращения автономии этой территории, увеличение потенциальных издержек может побудить Пекин действовать более осторожно.
Однако, подобные «воспитательные» эффекты довольно сомнительны и крайне трудно поддаются измерению. Существует множество свидетельств тому, что Россия и ее олигархи адаптировались, привыкли к мысли о том, что западные санкции будут носить перманентный характер, и в результате экономика стала более самостоятельной, хотя ее развитие несколько замедлилось. Просто Кремль сразу взял на себя издержки, связанные с удержанием Крыма. Китай, для которого Гонконг является не подлежащей обсуждению проблемой территориальной целостности, еще лучше, чем Россия, подготовлен к защите против санкционного давления.
Еще одним фактором, ставящим под вопрос эффективность санкций, является спорная достоверность данных об экономическом ущербе, который они наносят стране-«нарушителю». Так, в России в 2014 году обвал цен на нефть вызвал гораздо более очевидные негативные последствия для экономики, чем вся совокупность американских и европейских санкций. В Гонконге точно так же будет сложно отделить последствия санкций от эффекта многомесячных антиправительственных протестов, последовавших за пандемией. Подобные совпадения, следует признать, случаются крайне редко.
Еще один урок антироссийских санкций заключается в том, что попытка нанести удар по крупным экономикам может привести к значительным экономическим последствиям для самих США и повышенному риску ответных мер.
Роль США в мировой финансовой системе и статус доллара как главной глобальной резервной валюты дают Вашингтону ассиметричную власть. В частности, речь идет о вторичных санкциях, суть которых в том, банки далеко за пределами США, вынуждены подчиняться решениям, принятым в Америке. Китай нуждается в Гонконге, чтобы иметь постоянный доступ к мировым рынкам.
Ничто из перечисленного не мешает крупным экономикам нанести ответны удар по США. У Китая нет собственного санкционного бюрократического института, пекинской версии Управления по контролю за иностранными активами, но в прошлом такой институт был, а кроме того, Китай может снова обратиться к тем рычагам, которыми располагает: гигантский поток туристов, редкоземельные минералы, а также сотни миллионов потребителей айфонов компании Apple. Кроме того, он может начать освобождаться от доминирования доллара и платежных систем, таких как SWIFT. Россия уже сейчас получает больше евро, чем долларов, за свой экспорт нефти в Китай. В конце концов, все эти факторы могут быть задействованы одновременно. Кроме того, у Соединенных Штатов есть и другие слабые места, такие как гигантский внешний долг. Многие американские компании в Гонконге и за его пределами легко могут попасть под перекрестный огонь.
Стоит также отметить, что санкции против России носили многосторонний характер, в то время как против Пекина Вашингтон выступает практически в одиночку. Это облегчает властям Китая возможность представить санкционную кампанию как преимущественно пропагандистский ход. Кроме того, непоследовательность санкций связана с угрозой поставить под сомнение их цели. И наконец, пока нет особых поводов утверждать, что санкции ударили по болезненным точкам: тот факт, что Кэрри Лэм теперь не сможет пользоваться кредитной картой, едва ли способен вызвать серьезный резонанс.
Идея изменить курс Пекина в отношении Гонконга с самого начала не отличалась реалистичностью. А нынешняя несогласованность действий Вашингтона и растущее влияние Китая означают, что даже более скромные цели могут оказаться недостижимыми
