Финансовая паутина
Говард Дэвис, бывший директор Лондонской школы экономики и экс-председатель Управления по финансовым рынкам Великобритании (FSA), ныне глава парижского Института политических исследований (Sciences Po)
"Глобальная система финансового регулирования невероятно сложна. Это одна из причин, почему люди ее плохо понимают. Пытаясь объяснить ее устройство моим студентам в парижском Институте политических исследований (Sciences Po), я даже нарисовал что-то вроде электросхемы, которая показывает связи между различными органами, ответственными за те или иные аспекты надзора. А как еще сделать понятной печатную плату с электропроводящими цепями?
Многие что-то слышали о Базельском комитете по банковскому надзору, который устанавливает стандарты требований к капиталу банков. Возможно, они даже знают о существовании Банка международных расчетов, центральном банке центральных банков мира, в котором, собственно, заседает Базельский комитет. Некоторым знакомо название Международной организации комиссий по ценным бумагам (IOSCO), которая устанавливает стандарты для регуляторов биржевой торговли и рынка ценных бумаг. Но упоминание Международной ассоциации страхового надзора (IAIS) уже вызывает удивление.
Есть множество и других организаций. Вы можете угадать, чем занимается Совет по международным стандартам финансовой отчетности (IASB), хотя американцы, несмотря на то что являются членами совета, не пользуются установленными IASB международными стандартами финансовой отчетности (IFRS). Впрочем, при этом Совете существует еще несколько комитетов для надзора над аудитом. Есть даже международный орган, который аудирует организации, аудирующие аудиторов. Как тут не вспомнить последний роман Германа Гессе "Игра в бисер"!
Название Financial Action Task Force (Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег) звучит [по-английски] очень динамично, как будто это бригада быстрого реагирования, готовая к отправке на задание в проблемную страну. На самом же деле, группа является частью Организации экономического развития и сотрудничества (ОЭСР) и следит за выполнением стандартов борьбы с отмыванием денег. Почему она является частью ОЭСР, хотя ее полномочия глобальны, – загадка, которую мало кто может разгадать.
Все это сложное здание (а я упомянул далеко не все организации) строилось частями в течение 80-х и 90-х гг. Вплоть до азиатского финансового кризиса это была паутина без паука в центре. Когда министры финансов стран "Большой семерки" попросили Ханса Титмейера, бывшего главу Бундесбанка, оценить эффективность данной системы, он посоветовал создать паука – Форум финансовой стабильности (FSF), который бы приглядывал за финансовой системой в целом и пытался найти в ней уязвимые места, способные привести к проблемам в будущем.
Я был членом FSF в течение пяти лет. Признаюсь, я боюсь пауков, но даже такой арахнофоб, как я, не смог увидеть в новой организации поводов для беспокойства. FSF была совсем не страшным созданием: национальные и международные регуляторы были оставлены на произвол судьбы, что и привело к тем несчастным последствиями, которые нам всем теперь хорошо известны.
До 2007 года политический интерес к ужесточению глобальных стандартов был невелик. Отдельные страны выступали против идеи вмешательства некоего международного органа в их суверенное право самостоятельно регулировать свои больные банковские системы. Когда начался следующий кризис, FSF оказался бесполезен, поэтому в 2009 году правительства "Большой двадцатки" решили, что нужна модель пожестче, и появился Совет по финансовой стабильности (FSB). Этот совет существует уже пять лет. Сейчас он занят выработкой новых предложений по поводу того, как именно надо регулировать банки, которые "слишком велики, чтобы рухнуть". Эти предложения включены в меню предстоящей встречи "Большой двадцатки" в Брисбене (наряду с сёрфом, скачками, тортом "Павлова" и другими австралийскими деликатесами).
Не существует (пока еще) международной группы, которая проверяла бы эффективность FSB. Но если бы такая группа была, что бы она могла сказать о достижениях FSB под руководством Марио Драги, а затем Марка Карни? Стоит отметить, что оба занимались советом в свободное время, одновременно управляя важнейшими центральными банками (Италии и Англии соответственно).
В графу "активы" проверяющие обязаны будут записать, что совет проделал немало полезной работы. В его регулярных отчетах для "Двадцатки" представлены в ясном и понятном виде все разнообразные виды регулирования. Нет лучшего источника информации.
Они также отметят, что давление со стороны FSB заставило активней работать отраслевых регуляторов. Более десятилетия понадобилось, чтобы заключить второе Базельского соглашение, а текст нормативов "Базель-3" был составлен всего за 24 месяца с небольшим (хотя введение в действие новых правил займет еще долгое время). Деятельность IOSCO и IAIS также оживилась из-за необходимости отчитываться о проделанной работе перед FSB. Совет сделал несколько ценных предупреждений в своих так называемых отчетах об "уязвимостях". Он указал на появляющиеся проблемы в системе, не поддавшись соблазну начать предсказывать десять из трех будущих кризисов. А его механизм сравнительных обзоров регулирования по странам подталкивает правительства совершенствовать работу национальных органов.
Несмотря на все это, откровенная оценка должна будет признать, что наш паук до сих пор поймал очень мало мух. Если продолжать метафоры из мира животных, перед нами сторожевой пес без зубов. Совет не может приказывать другим регуляторам, что им надо делать (и что не надо), а также принуждать страны-члены к выполнению новых норм регулирования.
И в самом деле, все огромное здание глобального финансового регулирования построено на принципе "лучших намерений". Согласно пересмотренному в 2012 году уставу FSB подписавшие его страны не берут на себя никаких правовых обязательств. Нет международного договора, на который FSB мог бы опереться, как, например, Всемирная торговая организация. А значит, страны не могут быть наказаны за отказ внедрять стандарты, которые они якобы поддерживают.
Справедливым будет такой вердикт: FSB сделал не больше и не меньше, чем его политические хозяева были готовы позволить ему сделать. Отсутствует политическая воля, желающая создать орган, который бы по-настоящему контролировал соблюдение международных стандартов и не позволял бы отдельным странам вступать в конкуренцию за ослабление регулирования, а банкам пользоваться этими лазейками. Похоже, что нам придется ждать следующего кризиса, чтобы появилась необходимая смелость. И все же FSB, со всеми его недостатками, на сегодня лучшее, что у нас есть".
