Минэкономразвития совместно с Минрегионом пытаются получить в свое распоряжение все инвестиционные расходы бюджета, большую часть его внеплановых доходов и 2% ВВП, которые они собираются отнять у Резервного фонда. Все их предлагается собрать в Фонде развития и пустить на инвестиционные проекты.
Речь может идти о 2-2,5 трлн рублей в год.
Шансы идеи не вполне ясны - административной атаке двух ведомств подвергается новое "бюджетное правило", принятое лишь в конце декабря прошлого года. Оно устанавливает жесткие ограничения на трату нефтегазовых сверхдоходов казны.
Однако идея смягчения бюджетного правила именно в предлагаемом Минэкономразвития виде - сокращении предельного размера Резервного фонда с 7% ВВП до 5%, активно обсуждается в правительстве.
Экономисты, которых "Финмаркет" ознакомил с планом Минэкономразвития, видят проблему не в нехватке средств, а в недостатке прозрачных критериев отбора инвестпроектов.
Собрать и раздать
Министр экономического развития Андрей Белоусов предлагает продлить жизнь чахнущему на глазах Инвестфонду, преобразовав его в гигантский Фонд развития. Соответствующее письмо на прошлой неделе министр отправил премьеру Дмитрию Медведеву, с ним удалось ознакомиться "Финмаркету".
- В качестве повода для реанимации Инвестфонда Белоусов решил воспользоваться разрешением президента Владимира Путина выделить из Фонда национального благосостояния (ФНБ) до 100 млрд руб. на реализацию важных для страны инфраструктурных проектов. Об этом глава государства сказал в своем послании Федеральному собранию 12 декабря прошлого года.
- Инвестиционный фонд был создан в 2006 году. За это время через него прошло 337 млрд руб. госинвестиций.
- Доля частных инвестиций в проектах должна быть не менее 25%. В некоторых на 1 рубль госинвестиций приходилось до 17 рублей частных вложений.
- Всего в реализованные проекты привлечено 908 млрд рублей средств частных инвесторов.
- В результате было создано свыше 160 000 рабочих мест, говорится в письме замглавы Минрегиона Владимира Токарева в Минэкономразвития (с его содержанием также ознакомился "Финмаркет").
И Минэкономразвития, и Минрегион считают Инвестфонд достаточно эффективным инструментом. Под него создана нормативно-правовая база, есть успешная практика создания конкретных объектов. В качестве примеров приводятся:
- Кузнецовский тоннель на железной дороге Комсомольск-на-Амуре - Советская Гавань (сдан 25 декабря 2012 года; длина почти 4 км; вложено 18 млрд руб. средств Инвестфонда и 42 млрд ОАО "РЖД");
- строительство железнодорожной ветки к Бугдаинскому и Быстринскому месторождениям полиметаллических руд, разрабатываемым "Норильским никелем" на юго-востоке Забайкальского края (сдана в июне 2012 года; длина 223 км; вложено 24 млрд руб. из Инвестфонда и 8 млрд руб. "Норникеля");
- строительство железнодорожной и трубопроводной инфраструктуры к принадлежащему "Татнефти" центру нефтепереработки в татарстанском Нижнекамске (16 млрд руб. средств Инвестфонда);
- строительство платных автодорог в обеих столицах и на трассе Москва - Санкт-Петербург.
Но с 2011 года Инвестфонд не получает средств из федерального бюджета, хотя до 2013 года в него предполагалось направлять до 20 млрд руб. ежегодно. Это приведет к тому, что в 2013 году Фонд фактически прекратит существование.
В Минрегионе скопилось более 200 заявок от потенциальных инвесторов, заинтересованных в софинансировании своих проектов со стороны государства.
В отличие от Минрегиона, в Минэкономразвития видят в нынешней модели Инвестфонда один очень большой изъян: все риски срывов проектов с участием государственных средств ложатся только на бюджет. В том числе, риски отказа частных инвесторов, участвующих в реализации проектов на условиях софинансирования от выполнения взятых на себя обязательств.
Минэкономразвития предлагает потратить на инвестиции больше государственных денег, обособить их внутри федерального бюджета, чтобы не было соблазна "порезать" этот Фонд развития.
- В него предлагается включить не только 100 млрд руб. из ФНБ (после этого в Фонде еще останется порядка 2,6 трлн руб.).
- Туда же должна пойти часть средств, предусмотренных в федеральном бюджете на инвестиционные цели в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) и федеральных целевых программ.
- В Фонд предлагается перечислять все 100% дополнительных нефтегазовых доходов после достижения Резервным фондом размера 5% ВВП
- Для этого придется поменять бюджетное правило, утвержденное Госдумой лишь в конце декабря прошлого года. Оно предусматривает, что Резервный фонд за счет нефтегазовых сверхдоходов бюджета наполняется до 7% ВВП, после чего половина новых поступлений должна "мариноваться" в Фонде национального благосостояния, и только вторая половина - на реализацию крупных инвестиционных проектов.
- Более того, в Минэкономразвития предлагают перечислять в Фонд развития не менее 50% ненефтегазовых доходов, образующихся в текущем году сверх предусмотренного законом о федеральном бюджете.
- Фонд развития должен стать накопительным, получив право переносить аккумулированные в нем, но неиспользованные средства на реализацию проектов следующего года.
По оценкам Елены Лебединской из Экономической экспертной группы, совокупный объем Фонда развития в 2014 году может превысить 2 трлн руб., а в 2015 - 2,5 трлн руб. Эта цифра складывается из:
- примерно 1 трлн руб., которые ежегодно предусматриваются в федеральном бюджете на финансирование ФЦП (1008,9 млрд руб. в 2013 году, 917,6 млрд в 2014 и 934,6 млрд в 2015 году; плюс во второй и третий год планового периода эти цифры, как правило, увеличиваются на 200 млрд руб. условно-утвержденных расходов);
- еще примерно треть от этого составляют расходы на непрограммную часть ФАИП;
- Резервный фонд может достичь 5% ВВП уже примерно к середине 2014 года, если следовать прогнозу Минэкономразвития, на котором основан бюджет; следовательно, с 2015 года к Фонду развития может прибавляться еще порядка 1 трлн руб. ежегодно;
- в 2012 году дополнительные ненефтегазовые доходы по сравнению с планом составили около 200 млрд рублей.
По мнению Белоусова, такая консолидация инвестресурсов увеличит прозрачность и эффективность использования бюджетных средств.
По замыслу Минэкономразвития, Фонд должен иметь две составляющие:
- базовая часть - это средства ФАИП, ФЦП и переходящие остатки;
- и дополнительные доходы, образующиеся в бюджете при благоприятной внешней конъюнктуре на сырьевых рынках и хорошем экономическом росте внутри страны.
Оценку поступлений и уровень расходов Фонда развития Минэкономразвития намерено определять самостоятельно и представлять в Минфин лишь данные для учета в проекте бюджета на очередной год.
Пилотные проекты нового Фонда могут быть запущены уже в 2014 году. В полную силу он должен заработать с 2015 года.
В качестве своеобразного "отступного" ведомство готово разрешить Минфину расходовать до половины объема Фонда на балансировку расходов федерального бюджета во время кризиса. Если учесть, что одновременно с бюджетным кризисом может произойти сжатие частных инвестиций (как это уже было в 2009 году), а сокращение госинвестиций только усугубит этот процесс, то схема Минэкономразвития выглядит крайне проциклической. Именно этого пытается избежать Минфин, вводя бюджетное правило.
Дискуссии продолжаются
В письме Белоусова отмечается, что Минфин свое мнение на данный счет "в установленный срок не представил". На запрос "Финмаркета" Минфин тоже не ответили. Но можно не сомневаться, что к идее Минэкономразвития Минфин относится резко отрицательно - как и к любому проекту накачивания госинвестиций.
В очередной раз об этом министр финансов Антон Силуанов предыдущий говорил на Гайдаровском форуме 16 января:
"В последнее время мы увлеклись финансированием каких-то инвестиционных проектов из бюджета, зачастую неэффективных, убыточных предприятий. Надо переориентировать эти немалые средства: на поддержку экономики идут почти 2 трлн руб. из 13 трлн руб. бюджета. Бюджетные деньги должны прежде всего стимулировать привлечение частных инвестиций.
Сейчас вопрос стимулирования роста за счет дополнительного спроса со стороны государства, потребительского или инфраструктурного спроса - не самая первоочередная задача. Важнее проведение структурных преобразований, которые дадут дополнительный импульс развитию, созданию новой платформы для развития".
Но в смягчении бюджетного правила Минэкономразвития может найти влиятельного союзника в лице первого вице-премьера Игоря Шувалова. В день принятия Госдумой бюджетного правила он заявил: "Я считаю, что в нынешних условиях слишком консервативный подход (Резервный фонд в размере не менее 7% ВВП - "Финмаркет") не оправдан. Это может быть и 5%, и 7%, или какой-то промежуточный вариант. Дискуссии в правительстве продолжаются".
Елена Лебединская, Экономическая экспертная группа
"Модель Инвестфонда, на мой взгляд, была крайне неэффективна, поскольку почти все годы его существования большая часть без того небольших средств переводилась на следующий год. Было мало проектов, не слишком хорошая процедура отбора, неясные требования. В результате потенциальная возможность сотрудничества бизнеса и государства через Инвестфонд практически не использовалась. Отдельные проекты были согласованы в индивидуальном порядке, т.е. в ручном режиме управления.
Основная проблема предлагаемого Минэкономразвития "обособления" инвестресурсов в федеральном бюджете, как мне кажется, в том, насколько эффективно эти средства будут использоваться. Дело в том, что "дополнительные" доходы образуются только в конце года, и перенос их на следующий год делает использование средств не очень прозрачным.
Как вариант - они могут перечисляться по итогам года в тот же Фонд национального благосостояния, из которого уже можно как-то разрешить их использовать потом, но только на отобранные на конкурсной основе по четким формальным рыночным критериям проекты".
Владимир Климанов, директор Института реформирования общественных финансов
"Минэкономразвития давно пытается обособить инвестиционные расходы в бюджете. Высказывались даже предложения формировать два бюджета - на текущие расходы и на инвестиционные цели.
К этому надо подходить очень осторожно. Инвестиционные расходы сильно распылены между разными ведомствами, они преследуют совершенно разные цели, имеют разные объемы и сроки реализации. Далеко не всегда это мегапроекты. Прямой необходимости в их объединении нет. Гораздо рациональнее отслеживать эффективность исполнения конкретных ФЦП или госпрограмм.
Но в целом я поддерживаю идею формирования инвестфондов, как на федеральном, так и на региональном уровнях для более мелких проектов.
Федеральный инвестфонд должен отбирать и заниматься реализацией только крупных проектов, как сейчас - не менее 5 млрд руб. Ни в коем случае нельзя эту идею разбазаривать по мелочам. Для реализации мегапроектов нужна концентрация усилий с жесткими процедурами конкурсного отбора. Идея фонда позволит часть средств всегда направлять на инвестиции и отслеживать эффективность этих расходов.
Результаты деятельности бывшего Инвестфонда могут быть признаны двоякими. Всегда есть опасность, что крупные проекты не дотянут до конца. Многие мегапроекты у нас попахивают смешной гигантоманией, не имеют веских обоснований.
При немного неблагоприятной конъюнктуре такие проекты оказываются просто нежизнеспособными. Самый яркий пример - железная дорога Кызыл-Курагино в Туве или многие проекты программы "Урал промышленный - Урал полярный".
Владимир Шишов, Центр исследования бюджетных отношений
"Механизм инвестфонда правильный и нужный, как идея одной из кубышек, формируемой для целевой реализации масштабных проектов это был идеальный механизм.
Сейчас многие крупные проекты требуют финансирования. Но идея инвестфонда предполагала, что на каждый вложенный государством рубль, в проект должны прийти коммерческие деньги. В этом отношении Инвестфонд мог играть негативную роль, так как он гарантировал для проекта бюджетные деньги. Распоряжение средствами Инвестфонда, отбор проектов не всегда были прозрачными.
Должно быть такое правило: на каждый рубль госинвестиций - 4-5 рублей частных средств. Скорее всего, именно в этом направлении должен меняться механизм. А государство для поддержки инвестиций должно больше пользоваться не прямым выделением денег из бюджета, а регулятивными возможностями - налоговой, тарифной политики.
В госпрограммах мы столкнулись с тем, что большинство разделов, касающихся мер нетарифного регулирования, оказались просто не заполненным. Это значит, только финансовые механизмы и инструменты подвластны нашим госорганам. Линейка же инструментов поддержки очень велика, начиная от госгарантий по кредитам, заканчивая целевыми субсидиями и бюджетными кредитами.
Мне приходилось говорить с коллегами из Минфина. Они жалуются, что нет идей, очень мало действительно нужных инвестиционных проектов. Очень мало зарубежных инвесторов готовых заморозить свои средства в России на 10-15 лет до наступления окупаемости при неясной эффективности.
В Минфине уверены, что произошел некий перегрев в деле финансирования инвестиционных проектов со стороны государства. Денег в казне осталось только на финансовую подушку.
Есть бюджет развития и бюджет содержания. В функциональной или ведомственной структуре расходов бюджета инвестиционную составляющую мы находим в объеме не более 10% от общих бюджетных трат. Ярким примером стали госпрограммы. Ведомства заявили свои потребности для достижения тех или иных показателей. Но Минфин всех поставил в жесткие рамки расходов. При существующих потолках расходов реализовать инновационный сценарий развития невозможно в принципе.
Проблема даже не в наличии денег, а в методологии отбора проектов, привлечения к его реализации частного инвестора. Минэкономразвития не предлагает механизмов привлечения внебюджетных инвестиций к этим проектам. До сих пор есть проблема в том, какого размера нужно предоставить пряник, чтобы заинтересовать частного инвестора, чтобы наконец-то зазвучало ГЧП - государственно-частное партнерство.
Предложения Минэкономразвития - это попытка консолидации расходов федерального бюджета под некой новой эгидой. Механизм не нов - это тот же Инвестфонд. И те же риски".
Сергей Дробышевский, руководитель направления "Макроэкономика и финансы" Института экономической политики имени Е.Т.Гайдара
"Трудно сказать, насколько это будет суперфонд. Расчет средств, которые могут в него поступить носят условный характер.
Отрицательно отношусь к предложению сократить размер Резервного фонда до 5% ВВП. Даже 7% ВВП - это очень мало для того, чтобы правительство в случае серьезной опасности могло опереться на Резервный фонд.
Создание Фонда развития при одновременном снижении размеров Резервного фонда опасно еще и тем, что с одной стороны мы ввязываемся в финансирование долгосрочных проектов (а крупные инвестпроекты нельзя реализовать в течение одного года; это как правило долгосрочные проекты на 5-7 лет). А с другой стороны при неблагоприятной ситуации получаем большой объем замороженных инвестиций, что вряд ли можно считать эффективным.
Раз бизнес не хочет участвовать в софинансировании тех проектов, которые ему готово предложить государство, он не верит в их коммерческий успех. А раз государство не видит у бизнеса таких проектов, в которых оно могло бы поучаствовать, значит оно тоже не доверяет бизнесу".
