13 июля президент Соединенных Штатов в раздражении покинул проходящие переговоры по поводу повышения лимита задолженности с максимума в $14,294 триллионов долларов, установленного законом. Это привело к новой серии размышлений о том, могут ли Соединенные Штаты объявить дефолт по своим финансовым обязательствам. В такой ситуации полезно вспомнить о предыдущих случаях, когда это происходило, и о влиянии этих дефолтов. Изучая дефолты прошлого, мы можем получить представление о том, что могут предвещать будущие неплатежи.
Дефолт континентальной валюты, 1779 год
Первый дефолт США произошел при первом же выпуске долговых обязательств: валюты, эмитированной Континентальным Конгрессом в 1775 году. В июне 1775 года Континентальный Конгресс Соединенных Штатов Америки, находившийся в Филадельфии и представлявший 13 штатов союза, выпустил кредитные векселя на сумму 2 миллиона «испанских долларов» (песо) с выплатой в течение четырех лет путем четырех ежегодных взносов. В следующем месяце выпустили еще один миллион. После этого эмитировали еще 3 миллиона. На следующий год было выпущено банкнот еще на 13 миллионов долларов. Это были первые «Континентальные доллары», выпущенные для финансирования восстания против Великобритании. Эмиссии продолжались до тех пор, пока объем непогашенных обязательств не достиг 241 миллиона долларов, не считая британских подделок.
Конгресс не обладал полномочиями по налогообложению, так что каждый из штатов был признан ответственным за погашение определенной доли векселей в соответствии с населением. В 1776 году управление этими ценными бумагами было передано «Совету Казначейства». За отказ от банкнот или прием ниже номинала грозило отрезание ушей и другие ужасные наказания.
Банкноты стремительно дешевели, потому что народ начал понимать, что ни штаты, ни их Конгресс не имеют ни возможности, ни желания их выкупать. В ноябре 1779 года Конгресс объявил о девальвации Континентальной валюты по курсу 38,5 к 1, что, по сути, сводилось к объявлению дефолта. В этом году отказываться от приема банкнот начали уже повсеместно, а торговля свелась к бартерному обмену, вызвав внезапный голод и прочие лишения.
В конечном счете, Конгресс согласился выкупить банкноты по курсу 1000:1. При курсе 0,82 тройской унции за один песо и $36 (сегодняшних) за тройскую унцию серебра первый дефолт привел к совокупным убыткам американского населения на сумму примерно в $7 млрд.
Бенджамин Франклин (Benjamin Franklin) оценил этот ущерб как налог. Память о страданиях и экономическом крахе, вызванных этим «налогом» и подобными банкнотами, выпущенными штатами, оказала влияние на создание статьи Конституции, которая была утверждена в 1789 году:
Ни один штат не может заключать какой-либо договор, вступать в союз или конфедерацию, выдавать свидетельства на каперство и репрессалии, чеканить монету, выпускать кредитные билеты, уплачивать долги чем-либо иным, кроме золотой и серебряной монеты, принимать билли об опале, законы ex post facto или законы, нарушающие договорные обязательства.
Дефолт по континентальным внутренним займам
Помимо выпуска валюты, Континентальный Конгресс производил как внутренние, так и внешние займы. Внутренний долг в целом достигал около 11 миллионов песо. Процент по этому долгу выплачивался, в первую очередь, из денег, получаемых от Франции и Голландии в рамках отдельных заимствований. Когда этот источник финансирования иссяк, Конгресс объявил дефолт по внутреннему долгу, начиная с 1 марта 1782 года. Частичное погашение этих долгов было произведено позже путем принятия этих банкнот в счет налогов и прочих косвенных компенсаций. Приняв закон о финансировании в 1790 году, Конгресс вообще аннулировал эти займы, но при этом предложил преобразовать их в новые с менее благоприятными условиями, таким образом, увековечив дефолт в форме федерального закона.
Дефолт гринбакса в 1862 году
После Войны за независимость Конгресс Соединенных Штатов проводил лишь ограниченную эмиссию долга и валюты, отдав заботы о госфинансировании на откуп штатам и частным банкам. (Эти субъекты регулярно отказывались от выполнения обязательств вплоть до паники 1837 года, когда пик дефолтов штатов привел к появлению термина «отказ от уплаты долга»). В августе 1861 года это равновесие между местным и федеральным финансированием нарушилось навсегда, когда Гражданская война вынудила Конгресс создать новую валюту, получившую известность как «гринбакс» (зеленые спинки) из-за зеленых чернил. Первоначально гринбаксы представляли собой предъявительские векселя на сумму $60млн номиналом в $5, $10 и $20, которые подлежали обмену на золото в любое время по курсу 0,048375 тройской унции за доллар. Менее чем через пять месяцев Казначейство США объявило дефолт по этим банкнотам, не сумев выкупить их по предъявлении.
После этой неудачи Казначейство проводило дополнительные эмиссии гринбаксов в качестве «законного средства платежа», которое подлежало обмену только на иностранную валюту и не могло использоваться для уплаты таможенных пошлин. В зависимости от превратностей войны эти банкноты торговались со скидкой, которая варьировалась от 20 до 40%. С помощью уловки, заключавшейся в монетизации этой валюты с помощью облигаций и выплате только процентов по этим облигациям золотом, полученным благодаря таможенным пошлинам, партия Линкольна (Lincoln) финансировала Гражданскую войну без дальнейших дефолтов.
Дефолт по облигациям свободы 1934 года
Из-за вступления в Первую мировую войну финансирование правительства Соединенных Штатов вышло на абсолютно новый уровень. В число новых правительственных предприятий входила эксплуатация и обслуживание торгового флота, производство боеприпасов, кормежка и обмундирование солдат за свой счет,а также многие другие дорогостоящие инициативы, которых не проводилось ранее или же они проводились, но в гораздо меньшем масштабе.
Для финансирования этих затрат Конгресс, начиная с 1917 года, выпускал серию долговых обязательств, известных как «Облигации свободы». Сначала облигации конвертировались в более поздние выпуски на все более выгодных условиях, до тех пор, пока долг не был рефинансирован в четвертую эмиссию облигаций свободы, проведенный 24 октября 1918 года на сумму $7млрд сроком на 20 лет с доходностью 4,25%, подлежащей выплате золотом по курсу $20,67 за тройскую унцию.
К тому времени, когда Франклин Рузвельт (Franklin Roosevelt) занял президентский пост в 1933 году, золотой запас страны опустошался за счет только одних процентных выплат; и так как золота в казне было всего на $4,2млрд, было очевидно, что основную сумму, срок выплаты которой наступал в 1938 году, возвращать будет нечем, не говоря уже о возмещении расходов и других долговых обязательств. Эти другие долговые обязательства были значительными. Еще с 1890-х годов в Казначействе не хватало золота, и оно финансировало этот дефицит, выпуская новые облигации для привлечения золота, необходимого для выплаты процентов по предыдущим выпускам. В результате в 1933 году общая сумма задолженности составляла $22 миллиарда, и золото, требуемое только для выплаты процентов по ней, скоро должно было закончиться.
В сложившейся ситуации Рузвельт решил объявить дефолт по всем внутренним долговым обязательствам, прекратив обменивать их на золото американцам и девальвировав доллар по отношению к иностранным валютам на 40%. Предприняв подобные меры, Казначейства смогло частично погасить задолженность и поддерживать торговые отношения с важными партнерами Соединенных Штатов.
Если взять сегодняшнюю цену золота в$1550 за тройскую унцию, то общая сумма убытка инвесторов после девальвации составила около 640млрд в долларах 2011 года. Окончательным итогом стало усиление депрессии и снижение объемов торговли в 1930-е годы, а также создание предпосылок для начала Второй мировой войны.
Мгновенный дефолт 1979 года
Казначейство Соединенных Штатов случайно устроило дефолт по нескольким векселям во время долгового кризиса 1979 года. Из-за административной ошибки выплаты по обязательствам на сумму в $120млн со сроком погашения 26 апреля, 3 мая и 10 мая не были произведены в соответствии с условиями договора. В конечном счете, несмотря на то, что Минфин выплатил номинальную стоимость векселей, против Соединенных Штатов в Федеральный суд Центрального округа Калифорнии был направлен групповой иск по поводу выплаты дополнительных процентов из-за отсрочки. Правительство решило избежать дополнительной огласки, удовлетворив запрос обманутых инвесторов. Экономический анализ этого дела показал, что окончательным итогом этого было незначительное увеличение процентных ставок по ГКО.
Что произойдет в августе 2011 года?
Многих людей интересует возможность дефолта Казначейства 3 августа 2011 года, когда, в соответствии с предположениями Министерства финансов, оно больше не сможет оплачивать все расходы без дополнительных займов.
В этом случае дефолт маловероятен. Исторически правительства отдавали приоритет обслуживанию долгов, нежели всем остальным расходам. Если увеличение финансирования за счет долга станет невозможным, Казначейства сначала прекратит выплаты по другим расходам, начиная с «второстепенных» дискреционных, а затем перестанет выделять средства на обязательные расходы и социальные программы.
В крайнем случае, все убытки повесят на Федеральный резерв. ФРС владеет казначейскими долговыми обязательствами на сумму порядка $1,6 трлн. С помощью выкупа Фед резервом пакетов долговых обязательств Минфина и дефолта по этим ценным бумагам, не принадлежащим инвесторам, Соединенные Штаты могут бесконечно откладывать дефолт по отношению к реальным инвесторам.
