Поможет ли Европе фискальный пакт?

В начале 2013 года «фискальный пакт» Еврозоны вступил в силу после ратификации 21 декабря 2012 года в Финляндии, где его подписали 12 стран - спустя год после того, как канцлер Германии, Ангела Меркель, предложила его лидерам Еврозоны.  Пакт, который технически называется «Соглашение о стабильности, согласованности и управлении в экономическом и монетарном союзе», требует от стран-участниц введения законов, ограничивающих структурный дефицит бюджета государства до значения менее 0,5% от ВВП (или менее 1% от ВВП, если их коэффициент долга к ВВП «значительно ниже 60%»). Итак, сработает ли этот подход? Ограничение «структурного дефицита» означает, что страна может обладать дефицитом выше допустимого лимита в том случае – и только в том случае – если разрыв между доходами и расходами является циклическим (то есть, ее экономика функционирует ниже потенциальных возможностей ввиду временных негативных факторов). Другими словами, целевое значение определяется с учетом циклов. Правило сбалансированного бюджета должны принять все страны – и желательно зафиксировать его в своих конституциях – к концу 2013 года. Таким образом Европа пытается найти решение для своих долгосрочных фискальных проблем, обострившихся под влиянием трех факторов: неспособность эффективно использовать инструмент ограничения дефицита и долга, прописанный в Пакте о стабильности и росте, кризис, разразившийся в Греции и других периферийных странах Еврозоны в 2010 году, а также различные последовавшие за ним программы помощи. Нет причин сомневаться в том, что страны-участницы выполнят и примут национальные меры к концу года. Проблема состоит в том, что случится после: вероятнее всего фискальный пакт столкнется с теми же трудностями, что и пакт о стабильности и росте (SGP).

С тех пор, как появилась Еврозона, входящие в ее состав страны регулярно публиковали официальные фискальные прогнозы, склонные к излишнему оптимизму. Другие страны делали то же самое, но в Еврозоне, если уж на то пошло, они расходились с реальностью особенно сильно. В период экономического роста, 2002-2007 год, страны склоняются к прогнозам о неопределенном продолжении бума. Прогнозы по доходам от налогов и положительному бюджету, соответственно, наполнены оптимизмом и таким образом скрывают необходимость фискального регулирования. В период рецессии, 2008-2012 год, страны склоняются к прогнозам скорого восстановления своих экономик и бюджетов. Поскольку прогнозы оказываются под большим сомнением, никто не может доказать, что они основаны на подтасованных фактах. Но, если прогнозы расходятся, фискальные меры не могут сдержать дефициты бюджетов. В тот или иной год страны могут прогнозировать улучшение темпов роста, дохода от налогов и бюджетного баланса в последующем году, а на следующий год утверждать, что расхождения значений стали для них полной неожиданностью.

Действительно, в новой, совместной с Джесс Шрегер, работе мы демонстрируем, что расхождение значений членов Еврозоны при составлении прогнозов явно прослеживается, поскольку соответствует ограничению дефицита бюджета до 3% от ВВП при пакте о стабильности и росте (SGP) в период между 1999 и 2011 годами: каждый раз страны превышали лимит, затем следовали излишне оптимистичные прогнозы. Иначе говоря, страны вносят изменения в прогнозы, а не в собственную политику. Заключение фискальных мер в рамки циклических сроков идет на пользу макроэкономике, но не помогает решить проблему расхождения прогнозных значений с реальностью. На самом деле, оно может даже ухудшить ситуацию. В год, когда прогноз по структурному дефициту бюджета окажется излишне оптимистичным, правительство снова сможет заявить, что его расчеты указывают на циклический, а не структурный характер трудностей. В конце концов, оценивать потенциальную производительность – и, следовательно, анализ фискальной ситуации, циклической против структурной, - откровенно сложно, даже постфактум. Возможно, принятие мер на государственном уровне при фискальном пакте улучшит ситуацию, в отличие от SGP, который функционировал на надгосударственном уровне. Рассмотрение различных мер и организаций, которые уже испробовали европейские страны, показывает, что некоторые из них работают, другие – нет.

Создание независимой фискальной организации, которая гарантирует собственные прогнозы по бюджету, работает, поскольку сокращает расхождение значений в прогнозах по дефициту. При прогнозировании с нарушением процедуры чрезмерного дефицита Еврозоны, члены Еврозоны с независимой организацией по прогнозированию бюджета получают разность средних значений от ВВП на 2.7% меньше, чем члены, не имеющие подобной организации. И все же было бы лучше, если бы страны были юридически обязаны использовать такие независимые прогнозы при планировании своего бюджета (заимствуя новшество у Чили). Но, независимо от того, насколько хорошо разработаны меры, умные и решительные политики могут найти способ их обойти. Одной из уловок является приватизация государственных учреждений, которая сокращает дефицит бюджета в определенный год на единовременной основе, но может увеличить дефицит в долгосрочной перспективе, если учреждение было прибыльным. Еще одна уловка – легализация налоговых сокращений, которые являются «временными» и направлены на то, чтобы будущие доходы казались больше. При прочих равных обстоятельствах, правильная организация может контролировать проциклическую фискальную политику – сокращения налогов и рост расходов во время бумов и жестких мер в период спада – в краткосрочной перспективе, в то же время, помогая обеспечить жизнеспособность долга в долгосрочной перспективе. Такие организации включают независимые агентства по прогнозированию бюджетов, а также бюджетных целевых значений с учетом цикла, которые предписывает фискальный пакт Еврозоны. Многое может пойти не так, даже если подобные механизмы существуют, однако, как показывает история SGP, риски выше, если их нет.

Джефри Френкель

Подготовлено Forexpf.ru по материалам The Economist