Москва. 5 октября. FINMARKET.RU - Европейцы много лет обманывали себя и весь мир, включая в свои бюджеты чрезмерно оптимистичные прогнозы по росту экономики и собираемости налогов. Эту причину кризиса выявил известный экономист Джеффри Франкель из Гарварда вместе с Джесс Шрегер. Они проанализировали, как бюджетный процесс шел в 17 странах еврозоны в течение 10 лет.
В России политики поступали так же в 90-е годы, а в 2000-е делали строго наоборот. Нынешняя дискуссия о бюджете вызвана как раз попыткой Минфина утвердить занижение доходов как основную практику на долгие годы.
Причина европейского долгового кризиса по Френкелю
Все страны-должники регулярно завышали прогнозы, чтобы увеличивать бюджетные расходы и заимствования. Это делалось, несмотря на существующие в ЕС ограничения на дефицит бюджета и госдолга. По-сути, с помощью завышения прогнозов, правительства обходили бюджетное правило, введенное Маастрихтским договором - ограничение дефицита бюджета стран-членов. В принимаемых странами бюджетах все выглядело отлично - за счет регулярных "приписок" к доходной части. Исполнить такие бюджеты, правда, было нереально.
- Для страны еврозоны Маастрихтским договором введены ограничения на дефицит бюджета и госдолга - 3% ВВП и 60% ВВП соответственно. Соблюдать эти ограничения обязаны все члены ЕС, но различные санкции за нарушения существуют только для стран еврозоны.
- В 2010 году Ангела Меркель предложила реформу бюджетной системы еврозоны: ограничения по госдолгу и бюджеты должны быть вписаны в национальные законы и конституции этих стран.
- Европейские политики при прогнозировании и формировании бюджета чрезмерно оптимистично оценивали перспективы темпов роста экономики, роста налоговых поступлений и, как следствие, переоценивали размеры доходной части бюджета.
Слишком оптимистичные европейцы
Франкель изучил процесс создания бюджетов в 24 странах в течение 10 лет. В эту выборку входят все 17 стран еврозоны, которых, по идее, власти ЕС должны наказывать за невыполнение бюджетного правила, ограничивающего дефицит бюджета 3% ВВП.
- Страны еврозоны, действительно, обычно принимают бюджеты, в которых соблюдаются все ограничения. Затем, когда не сбываются прогнозы, они нарушают бюджеты - это происходило сплошь и рядом.
- Радужные прогнозы привели к росту бюджетных дефицитов в европейских странах, как в 1999-2007 годах, так и после кризиса.
- Чаще всего речь шла о неадекватной оценке "разрыва ВВП" - разницы между потенциальным выпуском и реальным. Прогнозировалось, что рост будет стабильно выше потенциала, т.е. экономика будет постоянно находиться в состоянии перегрева. Бурный рост, по мнению правительственных экономистов, должен был продолжаться очень долго, в жизни так не бывает. Больше всего этим грешили страны, которые сейчас имеют очень высокий дефицит бюджета и катастрофически большой долг.
- Необоснованный оптимизм опасен для бюджетного процесса: если в прогнозе записан положительный "разрыв ВВП" всего в 1%, но затем прогноз не оправдывается, то бюджет не досчитается 0,6% ВВП доходов в течение одного года, 1,4% - в течение двух лет и 1,9% ВВП - в течение трех лет.
Европейцы не могли правильно оценить баланс бюджета ни в краткосрочной перспективе...
...ни в среднесрочной перспективе
Должники - самые большие оптимисты
- В среднем за 10 лет 17 стран еврозоны переоценивали доходы бюджета в перспективе одного года на 0,28% ВВП, в перспективе 2 лет - на 0,93% ВВП, а на три года - на 1,9% ВВП.
- Для 24 стран ЕС погрешность еще больше: 0,52% при планировании на один год, 1,29% - на два года, 2,4% - на три года.
- Но хуже всего с прогнозами дело обстояло после кризиса, когда страны еврозоны начали экономить. Характерный случай - Испания. Страны-должники при бюджетном прогнозировании отказывались брать в расчет тот факт, что сокращение бюджетных расходов очевидно угнетает экономический рост. В результате расхождение между прогнозами и реальностью в среднем в течении одного года составило 1,6% ВВП. В перспективе двух лет разница достигает 2% ВВП.
Какое бюджетное правило эффективнее?
В Еврокомиссии все бюджетные правила делят на три группы:
- Правила, ограничивающие дефицит бюджета
- Правила, ограничивающие расходы
- Правила, привязывающие расходы к определенному уровню доходов
В Еврокомиссии строится Индекс бюджетных правил - он основан на том, какой вид правила использует страна, и оценивает его эффективность с различных точек зрения. Самые эффективные бюджетные правила получают оценку в 1, чуть хуже - в 1/2 балла, а еще хуже - в 1/3 балла.
Франкель решил на том же принципе построить самостоятельные индексы, причем не только общие, но и для отдельных показателей: дефицита бюджета, госдолга, расходов и доходов. Среди европейских стран самые эффективные бюджетные ограничения имеет Великобритания. В остальных странах бюджетные правила не такие жесткие.
- Национальные бюджетные правила более эффективные: политики делают меньше ошибок при прогнозировании, если для них установлены более жесткие, чем по Маастрихтскому договору, правила внутри страны.
- Также помогают снизить ошибки и независимые экспертные институты, которые дают свою оценку роста экономики, а правительства к ним прислушивается.
В России любят пессимистичные прогнозы
"Финмаркет" проанализировал российские прогнозы развития экономики последних лет. Оказалось, что после кризиса в России прогнозы были, скорее, занижены: реальный рост экономики, а значит, и доходы бюджета, оказывались выше прогнозов.
Во многом это связано с ценами на нефть. После обвала цен во время кризиса 2008-2009 годов, правительство не могло прогнозировать быстрый рост цен на нефть. Осенью 2009 года Минэкономразвития прогнозировало, что средняя цена на нефть марки Urals в 2010 году составит $58 за баррель, а реальная цена оказалась на $20 выше. Это привело и к значительной ошибке при оценки роста ВВП - он составил 4,3% вместо 1,6%, которые были записаны в прогноз социально-экономического развития страны. Еще сильнее оказалось расхождение в оценке роста доходов бюджета.
Минэкономразвития прогнозирует более низкие цены на нефть...
...это приводит и к недооценке темпов роста ВВП
Также в прогноз регулярно закладывается и более низкая инфляция
Правда, российские чиновники могут корректировать прогнозы по ценам на нефть и по доходам и расходам бюджета в течении года. В бюджет 2012 года первоначально закладывалась цена на нефть на уровне $100 за баррель, но потом ее повысили до $115 за баррель.
Российские чиновники хотят минимизировать ошибки при составлении прогнозов, введя бюджетное правило, которое, за счет расчета средней за пять предыдущих лет цены на нефть, поможет более консервативно планировать расходы бюджета.
Владимир Тихомиров, ФК "Открытие"
Российские чиновники тоже умеют манипулировать прогнозами, только делают это по-другому и в других целях:
1. Занижение цены на нефть, на основе которой рассчитывается бюджет, позволяет правительству получить значительные дополнительные доходы, которые никому пока не обещаны. Это значит, что оно может потратить их на те цели, которые посчитает нужным.
2. Занижение прогноза по инфляции помогает правительству "зарабатывать", если она превышает прогноз, ведь номинальные рублевые доходы растут вместе с ней.
Бюджетное планирование стало сейчас менее консервативным, даже более рискованным. Если цена на нефть упадет ниже, чем заложено в бюджете, то дефицит может быть более значительным.
По инфляции ситуация не изменилась. ЦБ и правительство прогнозируют, что через год инфляция составит 5%. Но высоки шансы на то, что она окажется выше. Это увеличит номинальные доходы.
Не все ведомства успевают потратить суммы, выделенные им на год. Это связано с жестким подходом Минфина к расходованию средств. Если средства не успевают расходовать, то они переходят в доходы бюджета на следующий год и в следующем году не выделяются вновь. Этот жесткий подход, который был выработан еще при Кудрине, сохраняется и сейчас.
Бюджетное правило - это, скорее, политическая конструкция. Когда бюджет оказывается в Думе, правительству будет проще отбивать атака на его расходную часть. Парламент традиционно хочет больше расходов, это происходит в каждой стране мира. При бюджетном правиле настаивать на увеличении расходов будет сложнее, это придется делать за счет сокращения каких-либо других расходов.
Бюджетное правило создает рамки для планирования. Но уберечь от падения цен на нефть оно не сможет.
Наталия Орлова, Альфа-Банк
В России прогнозы занижены - это касается и прогноза по росту ВВП и прогноза по доходам бюджета. В целом они более пессимистичны. Это дает возможность противостоять лоббистам, ждущим увеличения расходов.
Европейские страны рассчитывают на помощь международных организаций и внешнее финансирование. Им важно показать, что деньги расходуются не напрасно. Россия, поскольку живет за свой счет, используют другую стратегию, поэтому и прогноз консервативный.
Николай Кащеев, Сбербанк
Европейцы занижали показатели, не потому что хотели выдавать какие-то дополнительные средства. Это, скорее, стиль европейских экономистов. Особенно это касается господ, делающих прогнозы для бюрократических структур. Этот вечнозеленый оптимизм у людей, близких к пенсионному возрасту.
У нас прогнозы занижаются на всякий случай. Это делается нашими монетаристами вроде Кудрина, чтобы осадить лобби и снижать расходы. Наша позиция куда более адекватна, лучше думать о худшем.
Прогнозирование - дело очень субъективное. При макроэкономическом прогнозировании запросто ставится плюс-минус 0,1% в Exel, но речь в этом случае может идти о миллиардах. Важно, чтобы прогноз имел внутреннюю логику. Нельзя прогнозировать рост на уровне 20% и инфляцию в 3%. Если есть внутренняя логика, то и результат осмысленный. Еще одна субъективная вещь - думать ли, что все будет хорошо или наоборот.
