Поэтому европейские политики должны продвигаться к тому, чтобы отделить энергетику от нелёгких проблем безопасности в этом конфликте.
После колебаний первых нескольких месяцев, в мае европейские и американские политики решили сделать энергетические ресурсы частью санкций против российского режима. Россия одна из главных мировых поставщиков энергии. Её государственный бюджет наполняется доходами от продажи энергоносителей (преимущественно нефти), а Европа получает из России 30% и 35% соответственно потребляемых нефти и газа. И всё же, несмотря на политическую заманчивость, делать энергетические ресурсы частью западного кризисного управления было опрометчивым решением, как мы и предупреждали раньше. Это потому, что некоторые из главных обоснований сомнительны.
Первый аргумент – Европа может справиться с крупным сбоем в газовых поставках. Не может. Конечно, благодаря очень мягкой зиме, газовые хранилища по всей Европе заполнены, что повышает устойчивость к краткосрочным дефицитам в поставках. Но то, что в масштабах всего ЕС имеется достаточно газовых запасов, не означает, что все государства-участники могут получить к ним доступ. Во-первых, результаты стресс-тестов ЕС показали, что, хотя Европа и сделала успехи со времени последних сбоев в поставках, имевших место в 2009 году, некоторые государства в Центральной, Восточной и Южной Европе остаются уязвимыми. Данные Еврокомиссии чётко подтверждают, что устойчивость от перебоев с поставками далека от оптимальной. Хотя Западная Европа может выдержать дольше, текущих запасов в некоторых странах Восточной Европы хватит всего на два или три месяца; вдобавок зима может продлиться значительно дольше. Всё же Вашингтон и Брюссель полагают, что Европа может справиться с перебоями поставок, если спрос составит примерно 75% от прошлогоднего. Это, однако, означает полагаться на то, что зима будет очень мягкой – не очень хорошая основа для выработки надёжной политики.
Второй аргумент, как формулируют некоторые, – Россия оставит краны открытыми, в то время как энергетические санкции будут ужесточаться. Как ни очаровательно это звучит, это никогда не было реалистичным. В мае Газпром решил прекратить газовые поставки на Украину, на фоне непогашенного счёта в 5 млрд. долларов, что представляет угрозу на энергобезопасности Европы. Более того, украинский парламент недавно начал изучение возможности прекратить транзит газа в Европу. Конечно, Украина в прошлом использовала своё монопольное географическое положение транзитёра российского газа в Европу, чтобы продавить свои взгляды на ценообразование и политические вопросы, не связанные с энергетикой. Печально известные газовые кризисы 2006 и 2009 года оставили потребителей в Болгарии, Словакии и других местах замерзать, хотя это обошлось Газпрому примерно в 1.5 млрд. долларов и сильно повредило репутации России среди европейских потребителей. Сам кризис был обусловлен прежде всего спорами вокруг цен и условий транзита, причём корыстные интересы Украины играли центральную роль в эскалации событий. В то время как доля России в привязанных к Европе экспортных газовых поставках, идущих через Украину, упала до примерно 50%, благодаря новым газопроводам, включая Северный Поток, Киев по-прежнему имеет власть над 40 млрд. кубометров, которые необходимы для удовлетворения европейского зимнего спроса и, в свою очередь, дающих, согласно оценкам, 73 млрд. долларов доходов ежегодно в московскую казну. Положение Киева становится всё более отчаянным, поэтому не исключено, что Украина решит разыграть транзитную карту, чтобы заставить Европу и Россию вмешаться в этот конфликт.
Третий аргумент – энергетические санкции являются средством, чтобы принудить Россию изменить своё поведение. Начнём с того, они так и не стали жёсткими, хотя Вашингтон старался как мог убедительнее оформить свои усилия по сравнению с мягкостью европейского подхода. Одна из причин санкций в том, что до сих пор не хватает амбициозности в экономических интересах среди ключевых игроков по обе стороны Атлантики, в том числе из списка Fortune 500 ведущих компаний, таких как Exxon Mobil и BP. Учитывая, что и американские, и европейские политики тщательно стараются принимать во внимание свои внутриполитические интересы, у санкций в сфере энергетики было мало шансов превратиться в нечто большее, чем просто неприятность. Более существенным, однако, является то, что в высшей степени сомнительно, хотят ли американские и европейские политики, чтобы российская экономика рухнула на колени. Они, очевидно, не заинтересованы в нестабильном ядерном государстве у порога Европы. Для России энергетика – то же, что финансовый и IT-сектор для Америки: становой хребет экономики. Представьте, какова будет реакция Вашингтона в случае, если либо Уолл-Стрит, либо Кремниевая долина будут разрушаться в результате действий внешней силы. В своей последней статье Пол Сандерс предостерёг, что в последний раз, когда Соединённые Штаты выбрали целью энергетический сектор крупной державы – Японии, это закончилось мировой войной. Поэтому если санкции «заработают», они могут вызвать такие последствия, какие окажутся и нежелательными, и даже близко не будут стоять к своей первоначальной цели – установлению мира на Украине.
Четвёртый аргумент – Россию можно отрезать от энергетического рынка Европы. Это очень маловероятно, если только европейские политики не откажутся от рыночной парадигмы. ЕС начал либерализовать свои рынки природного газа с 1990-х, отдавая покупку, торговлю и продажу сырьевых товаров (частично) приватизированным компаниям. Косвенно это решение было направлено на то, чтобы исключить политические предпочтения из лексикона энергетических компаний. В условиях либерализации цен – это единственный самый важный стимул для работы. В этом контексте российский природный газ весьма конкурентоспособен, о чём свидетельствует низкий уровень использования европейских мощностей по сжижению газа. Недостаток рыночной интеграции в Центральной и Восточной Европе усиливает конкурентные преимущества Газпрома в этой части континента. Конечно, можно выработать политику, чтобы изменить существующее разделение труда между частными и государственными предприятиями, но при отсутствии такого – драконовского – политического вмешательства, российский природный газ будет по-прежнему реальностью европейских газовых рынков ещё не одно десятилетие.
Все эти причины, взятые вместе, представляют совершенно в ином свете сегодняшние попытки изменить поведение России и европейские связи в энергетике. Энергетика играет слишком серьёзную роль в экономике, обществе и национальной безопасности, чтобы делать её разменной монетой в возрождающихся геополитических проблемах Европы. Следовательно, энергетические санкции и не ведут вперёд и не укрепляют безопасности энергетического сектора. Вместо того чтобы и дальше идти по этому пути, нужно пытаться двигаться к отделению развивающегося конфликта от неоспоримых рисков в энергетическом секторе. И, в самом деле, сфера энергетики, это место, где ЕС и США имеют поле для маневра, и политические инструменты, каких они не имеют в других местах, чтобы помочь Украине.
Во-первых, нужно сосредоточить усилия на реформировании экономики Украины и повышении управляемости её внутреннего энергетического сектора. Страна с экономикой, равной экономике города Бостона, Украина потребляет газа столько же, сколько Франция, что приводит к непропорциональной потребности в импорте, главным образом из России. Во-вторых, необходимо запустить фундаментальную программу реформ ценообразования в энергетике. При сегодняшних субсидированных ценах на энергоносители, сегодня нет никаких стимулов вкладывать средства в повышение эффективности, а это означает, что украинская промышленность, за исключением продаж на российском рынке, остаётся неконкурентоспособной на мировом рынке. В-третьих, реструктуризацию украинских долгов по газу необходимо включить во всеобъемлющий и долгосрочный план восстановления экономики страны.
У Европы и Соединённых Штатов есть знания и технологии, чтобы облегчить фундаментальное реформирование управляющих структур в украинской энергетике, помочь искоренить побороть коррупцию и повысить власть закона в экономике в целом. Западные компании могут помочь быстро нарастить внутреннюю добычу обширных газовых запасов Украины, тем самым и дальше уменьшая потребности страны в импорте. Международные и двусторонние организации по развитию, такие как Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития, USAID, могут стать важными партнёрами в проведении таких реформ, особенно когда речь идёт о совершенствовании энергетической инфраструктуры, управлении этой отраслью и повышении эффективности конечного потребления. При продвижении этих мер, европейским приоритетом должно быть дальнейшее стимулирование интеграции внешних рынков, превращение блока в привлекательный рынок импорта для поставщиков из всех регионов мира, где Россия будет одним из участников, конкурирующих по цене и борющихся за свою долю рынка.
Критики могут возразить, что Россия подошла вплотную к вторжению в суверенную страну и глубоко вмешивается во внутренние дела Украины, что требует жёстких шагов. Однако реальность такова, что правительства США и ЕС не желают платить реальную цену за Украину, так как эта страна не является настолько стратегически важной, чтобы рисковать ради неё крупным конфликтом с Москвой.
Хуже того, сегодняшняя политика не соответствует рыночным реалиям и, следовательно, чревата нежелательными последствиями. Предпринять решительные шаги, чтобы исключить энергетику из сегодняшнего конфликта, это вовсе неплохой политический выбор. Он затрагивает вопросы, которые оказывали влияние на дела в европейской энергетике двадцать лет, и он даёт двойной выигрыш: улучшение управления внутренним энергетическим сектором Украины в сочетании с экономическим восстановлением, а также явное продвижение в энергетической безопасности Европы. Европейцы находятся на распутье – они могут многое потерять, но могут и многое выиграть в этом конфликте. Они должны взять на себя инициативу и придать политике новое направление.
