Арктика снова приковывает пристальное внимание СМИ и широкой общественности. В начале текущего года Россия и США продолжили обмениваться громкими заявлениями в отношении Северного морского пути (СМП). Так, в феврале 2019 г. российские СМИ растиражировали слова командующего ВМС США в Европе и Африке адмирала Джеймса Фогго о том, что «США не позволят России и Китаю господствовать в Арктике и контролировать Северный морской путь». Россия ответила объявлением о разработке правил прохода по СМП иностранных военных кораблей. Несмотря на то, что возникшая по этому поводу медийная шумиха содержит больше популистских и довольно безграмотных постулатов, к сожалению, поводов для серьезного размышления также хватает.
Общая международная обстановка в Арктике
Невзирая на популистские заявления некоторых представителей власти, официально Россия и США, как и другие страны, рассматривают Арктику как регион мира и сотрудничества. На эту цель всегда направлялись усилия российской дипломатии. Даже во времена резкого ухудшения отношений между нашей страной и Западом, вызванного событиями на Украине 2014 г., Арктику удавалось в целом удерживать от негативных последствий кризиса и даже наращивать взаимовыгодное сотрудничество. Примерами тому могут послужить заключение в мае 2017 г. Соглашения об укреплении международного научного сотрудничества в регионе, а также подписание в октябре 2018 г. соглашения между пятеркой прибрежных арктических государств и пятью крупными рыболовецкими державами о предотвращении нерегулируемого рыболовства в открытом море в центральной части Северного Ледовитого океана (СЛО). В двусторонних российско-американских отношениях в Арктике также были позитивные моменты — в 2018 г. Международная морская организация (ИМО) утвердила предложенную совместно Россией и США схему путей движения судов в Беринговом проливе.
В то же время нарастание напряженности между Россией и Западом не могло не сказаться на Арктике. Это проявилось, прежде всего, в сворачивании двусторонних и многосторонних каналов коммуникаций между силовыми ведомствами и военными структурами (единственным форматом в сфере арктической безопасности, в котором Россия продолжает участвовать, остается Арктический форум береговых охран). Данное обстоятельство приводит к росту недоверия между сторонами, неправильному восприятию действий в военной сфере и усилению агрессивной риторики с обеих сторон. В этих условиях может «выстрелить» любой застарелый спорный вопрос, остающийся в относительно бесконфликтной Арктике. Как мы можем видеть, в данном случае «сыграл» спор между США и Россией о правовом статусе и режиме судоходства по СМП.
Правовой режим судоходства по СМП и претензии США
Россия рассматривает СМП как свою «исторически сложившуюся национальную транспортную коммуникацию», и в этой связи был принят ряд нормативно-правовых актов, регулирующих судоходство по СМП. В соответствии с принятыми в 2013 г. Правилами плавания по СМП, в отношении судоходства по данному маршруту действует разрешительный порядок. Данное правило применимо ко всей акватории СМП, хотя она включает морские пространства с различным правовым статусом. Внутренние морские воды и территориальное море находятся под суверенитетом России, но в последнем действует право мирного прохода иностранных судов. Помимо этого, воды СМП составляют районы прилежащей зоны и исключительной экономической зоны (ИЭЗ) России, в которых наша страна имеет ряд суверенных прав и ограниченную юрисдикцию, (но не суверенитет), и к которым применима свобода судоходства. Однако распространить разрешительный порядок на территориальное море и ИЭЗ, невзирая на право мирного прохода и свободу судоходства, позволяют положения Конвенции 1982 г. В территориальном море прибрежное государство вправе принимать законы, в частности, в отношении безопасности судоходства и сохранения окружающей среды (ст. 21 Конвенции 1982 г.). Что касается ИЭЗ, то Россия опирается на статью 234 Конвенции 1982 г., дающую право прибрежным государствам принимать и осуществлять законы по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов в покрытых льдами районах в пределах ИЭЗ.
США придерживаются иной позиции. С 1960-х гг. Соединенные Штаты оспаривали правовой статус некоторых проливов СМП. СССР исходил из того, что проливы Санникова, Дмитрия Лаптева, Вилькицкого и Шокальского составляют его исторические внутренние воды, на которые распространяется полный суверенитет нашего государства. США настаивают на том, что эти проливы являются международными и на них распространяется право транзитного прохода. В 1984 и 1985 гг. СССР уже путем проведения прямых исходных линий объявил своими внутренними водами значительные морские пространства Северного Ледовитого океана вдоль своего побережья [1], включая оспариваемые США проливы, что также вызвало протест Вашингтона.
До недавнего времени проливы были единственным спорным вопросом между Россией и США в том, что касается СМП. Однако 29 мая 2015 г. США направили России дипломатическую ноту, в которой содержатся претензии уже в отношении всего режима СМП в целом. Одним из поводов для озабоченности Вашингтона (целью данной статьи не является рассмотрение всех претензий США, для этого см. статью П.А. Гудева «Северный морской путь: национальная или международная транспортная артерия?») стало отсутствие в российском регулировании судоходства по СМП исключений для пользующихся иммунитетом военных кораблей, военно-вспомогательных судов, других судов, принадлежащих государству или эксплуатируемых им и используемых в данное время только для правительственной некоммерческой службы (далее — военные корабли).
Данный вопрос имеет ключевое значение для США в контексте регулирования судоходства в Арктике. Обеспечение свободы судоходства и поддержание возможности оперативной переброски военно-морских сил и военно-морского присутствия в ключевых стратегических регионах является одной из приоритетных задач политики США в Мировом океане. В арктической стратегии Соединенных Штатов отмечается, что сохранение всех прав, свобод и видов морепользования, предусмотренных международным правом, является приоритетом страны в регионе. Подобные формулировки содержатся в арктических стратегиях Министерства обороны, ВМФ и Береговой Охраны США.
С целью реализации данной политики в США в 1979 г. была запущена программа «Свобода судоходства» (Freedom of Navigation/FON). Программа реализуется в трех формах: 1) проведение двусторонних и многосторонних межправительственных консультаций; 2) подача дипломатических нот протеста и памятных записок; 3) проведение оперативных мероприятий с привлечением сил ВМФ США [2] . В рамках данной программы США проводят мероприятия, в частности, по оспариванию введения уведомительного или разрешительного порядка мирного прохода через территориальное море, особенно в отношении военных кораблей. Возможно, самым громким примером может служить серия демонстративных действий ВМФ США в Южно-Китайском море, направленных на опротестование разрешительного порядка доступа военных кораблей в территориальное море Китая.
Что собирается принять Россия?
В сентябре 2018 г. в акваторию Северного морского пути вошел корабль тылового обеспечения ВМС Франции «Рона». Навигация прошла без инцидентов. Однако вскоре после этого (а возможно, это была реакция на данный эпизод) в ноябре того же года в СМИ было опубликовано заявление главы Национального центра управления обороной России М. Мизинцева о том, что к началу навигационного сезона 2019 г. планируется ввести уведомительный порядок прохода по СМП в отношении иностранных военных кораблей. И уже в марте 2018 г. Минобороны России подготовило соответствующий проект изменения законодательства. Однако, как показывает анализ проекта, не все так категорично, как тиражируют СМИ.
Речь идет о проекте постановления Правительства России, который внесет изменения в ПостановлениеПравительства РФ от 02.10.1999 N 1102 «О Правилах плавания и пребывания иностранных военных кораблей и других государственных судов, эксплуатируемых в некоммерческих целях, в территориальном море, во внутренних морских водах, на военно-морских базах, в пунктах базирования военных кораблей и морских портах Российской Федерации».
Изменения, вносимые в Правила, предполагают установление для иностранных военных кораблей и пользующихся иммунитетом судов:
1) необходимости подачи государством флага уведомления по дипломатическим каналам о планируемом проходе через территориальное море Российской Федерации в акватории СМП в срок не позднее 45 дней до предполагаемой даты его начала. При этом в уведомлении должны указываться государственная принадлежность кораблей и судов, цель плавания, планируемый маршрут и сроки плавания, название и основные параметры кораблей и судов, воинские звания и фамилии командира отряда кораблей и командира каждого корабля;
Россия не собирается вводить уведомительный или разрешительный порядок для военных кораблей за пределами территориального моря в акватории СМП.
2) обязательной ледовой лоцманской проводки в территориальном море и внутренних морских водах в акватории СМП;
3) обязательной ледокольной проводки в территориальном море и внутренних морских водах в акватории СМП в случае необходимости, вызванной ледовой обстановкой и получении соответствующих рекомендаций.
Основная цель, согласно пояснительной записке — обеспечить безопасность морского судоходства в указанных районах, а также принятие мер, направленных на предотвращение, снижение и контроль загрязнения окружающей среды кораблями и судами в условиях «активизации в Арктической зоне военно-морской деятельности различных государств».
Подчеркнем еще раз, что речь идет только о внутренних водах и территориальном море России в акватории СМП. Согласно ст. 236 Конвенции 1982 г., положения Конвенции, касающиеся защиты и сохранения морской среды, не применяются к военным кораблям и пользующимся иммунитетом судам. Это касается и ст. 234, которая послужила основой для распространения Россией разрешительного порядка для невоенных судов в ИЭЗ. По этой причине действие российских правил плавания по СМП не может быть распространено на военные корабли в пределах ИЭЗ, о чем открыто говорится в пояснительной записке к проекту. Таким образом, можно сделать вывод о том, что Россия не собирается вводить уведомительный или разрешительный порядок для военных кораблей за пределами территориального моря в акватории СМП.
Что может быть оспорено?
Тем не менее введение уведомительного порядка для военных кораблей в пределах территориального моря сомнительно с точки зрения международного права. По крайней мере, аргументов для этого меньше, чем в случае введения разрешительного порядка для торговых судов в акватории СМП.
Иммунитет военных кораблей от юрисдикции и вмешательства прибрежных государств является одним из важнейших положений международного морского права. Такие суда пользуются иммунитетом независимо от категории морских пространств, в которых находятся. Особый статус военных кораблей закреплен, в частности, в ст. 30, 32, 58, 95-96, 236 Конвенции 1982 г. Даже находясь во внутренних водах и территориальном море в мирное время, военные корабли не могут быть арестованы, задержаны, обысканы прибрежным государством. Как и торговые суда, военные корабли пользуются правом мирного прохода через территориальное море. Естественно, если они при этом проявляют признаки агрессии или иным образом демонстрируют немирный характер своего пребывания, прибрежное государство может предпринять в своем территориальном море и внутренних водах меры для самообороны (ст. 25). Список действий, которые могут быть восприняты как нарушающие мирный проход, перечислены в ст. 19. Однако в остальном военные корабли изъяты из уголовной и гражданской юрисдикции прибрежного государства.
Примечательно, что в свое время СССР и США пришли к единому толкованию норм Конвенции 1982 г. относительно мирного прохода военных кораблей в территориальном море и закрепили это в Совместном заявлении 23 сентября 1989 г. [3] В частности, в нем подчеркивается, что «все суда, включая военные корабли, вне зависимости от груза, вооружения или типа двигательной установки в соответствии с международным правом пользуются правом мирного прохода через территориальное море, для которого не требуется ни предварительного уведомления, ни разрешения». До настоящего времени Россия исходила из тех же соображений. Однако, судя по всему, с принятием нового порядка произойдет отход нашей страны от данной позиции, по крайней мере в том, что касается СМП. Это, вероятно, вызовет протесты США.
Ссылка на интересы России по защите окружающей среды, содержащаяся в пояснительной записке к новому проекту, будет с большой долей вероятности оспорена США. Если в случае с разрешительным порядком для невоенных судов во всей акватории СМП действительно уместно говорить об особой ответственности прибрежного государства за обеспечение экологической безопасности арктических морей (это признается и поддерживается США в ноте 2015 г.), то в отношении военных кораблей этот аргумент не работает. Как уже отмечалось выше, ст. 236 Конвенции 1982 г. изымает военные корабли и пользующиеся иммунитетом суда из действия положений, касающихся защиты морской среды.
Помимо самой необходимости уведомлять Россию о проходе военных кораблей, оспариванию со стороны США и других государств могут быть подвергнуты конкретные положения нового проекта. Так, проект постановления вводит обязательство военных кораблей пользоваться российскими услугами по ледовой лоцманской проводке. В 1989 г. Вашингтон официально оспорил решение Финляндии ввести обязательную лоцманскую проводку для военных кораблей в своем территориальном море. По мнению США, для этого нет международно-правовых оснований и военный корабль, осуществляющий мирный проход в территориальном море, может принять или отклонить предложение лоцманских услуг по своему усмотрению в силу иммунитета [4].
Таким образом, в настоящее время речь идет о планах России ввести для военных кораблей и иных пользующихся иммунитетом судов уведомительный порядок только в территориальном море СМП, а не во всей его акватории. Однако даже такой шаг, как и агрессивная риторика представителей властей США, являются очередным опасным сигналом о нарастании конфликтного потенциала в регионе. Несмотря на то, что на данный момент Арктика остается периферийным регионом для США со стратегической и военной точек зрения [5], введение уведомительного порядка может спровоцировать их на активизацию военно-морской деятельности в СМП в рамках программы FON. Разговоры об этом уже ведутся. Не исключен сценарий, при котором впоследствии это перерастет в открытый конфликт, подобный ситуации в Южно-Китайском море.
В таком случае самым важным будет, пожалуй, вопрос правоприменения: что будет предпринимать Россия, если США решат демонстративно направить свой военный корабль в территориальное море без уведомления российских властей. По международному праву, если какой-либо военный корабль не соблюдает правил прибрежного государства, касающихся прохода через территориальное море, и игнорирует любое обращенное к нему требование об их соблюдении, прибрежное государство может лишь потребовать от него немедленно покинуть территориальное море (ст. 30 Конвенции 1982 г.). Однако, надо признаться, не хотелось бы стать свидетелем того, как реальная ситуация на море станет проверкой на прочность приверженности сторон положениям международного права.
1. Перечень географических координат точек, определяющих положение исходных линий для отсчета ширины территориальных вод, экономической зоны и континентального шельфа СССР у материкового побережья и островов Северного Ледовитого океана, Балтийского и Черного морей (утв. постановлениями Совета Министров СССР от 7 февраля 1984 г. и 15 января 1985 г.). http://www.un.org/depts/los/LE... и http://www.un.org/Depts/los/LE...
2. Roach J. A., Smith W. R. 2012. Excessive Maritime Claims. 3rd ed. Leiden: Martinus Nijhoff Publishers. С. 6
3. Joint Statement by the United States and Soviet Union, with Uniform Interpretation of Rules of International Law Governing Innocent Passage, September 23, 1989
5. Загорский А.В. Нестратегические вопросы безопасности и сотрудничества в Арктике. М.: ИМЭМО РАН, 2016. 104 с.
Андрей Тодоров, К.ю.н., научный сотрудник отдела разоружения и урегулирования конфликтов Центра международной безопасности ИМЭМО РАН имени Е.М. Примакова
