|
3
Многообразие действовавших в 1990-е гг. режимов экономических санкций, наряду с отсутствием четко обозначенных пределов их использования и зачастую весьма расплывчатой формулировкой целей, серьезно затрудняет оценку их эффективности. Обычно применение принудительных экономических мер считалось успешным, если подверженное им государство выполняло предъявленные ему требования. Условность такого критерия очевидна, поскольку на практике торгово-финансовые ограничения никогда не приводили к желаемому результату сразу после введения санкций. Их воздействие, как правило, сказывалось только по прошествии определенного периода времени, в течение которого подвергались коррекции первоначальные цели санкций, складывалась иная международная обстановка, изменялись внешнеполитические приоритеты вводивших их стран. Кроме того, они редко применялись отдельно от других средств давления на государство-нарушитель, включая использование вооруженных сил, поэтому было бы неверно относить все перемены в его внешней или внутренней политике только на счет санкций.
Эффективность экономических санкций зависит от множества разных факторов, связанных, с одной стороны, с характером установленного режима принудительных мер, а с другой, - с положением страны, против которой они направлены. Коллективные санкции являются более действенными, чем односторонние, поскольку выглядят гораздо менее предвзятыми по отношению к государству-нарушителю и при их неукоснительном выполнении серьезно ограничивают его. Однако добиться консенсуса по их принятию крайне трудно, о чем, в частности, свидетельствует небольшое число случаев их использования Советом Безопасности ООН. Наиболее эффективным среди них считается применение коллективных санкций против ЮАР, Гаити и Ирака, хотя их воздействие не следует переоценивать. Для ликвидации режима апартеида потребовалось семнадцать лет, и рухнул он лишь после того, как внутри самой ЮАР развернулось мощное движение протеста. Не санкции, а военная операция многонациональной коалиции во главе с Соединенными Штатами заставила Хусейна вывести войска из Кувейта, равно как угроза Вашингтона применить силу вернула власть президенту Аристиду на Гаити в 1994 г.
С санкциями, которые США вводили в одностороннем порядке, дело обстояло хуже. По подсчетам К, Эллиотт, за период 1970-1996 гг. наложенные Вашингтоном санкции не достигли официально заявленных целей в 87 % случаев25. Даже с учетом специфических условий "холодной войны", когда СССР приходил на помощь тем странам, которые подвергались давлению со стороны США, такие показатели не впечатляют. Вряд ли можно говорить о существенном повышении эффективности санкций и после окончания биполярного противостояния. Находившаяся под воздействием американских санкций иранская экономика, например, выглядела в конце 1990-х гг. куда более здоровой, чем хозяйство ряда стран, которым США помогали. Иран вывозил до 2,6 млн баррелей нефти в день, направляя доходы от ее продажи на развитие производства и обслуживание внешнего долга. По словам бывшего иранского министра финансов, очевидно, что экономическое, психологическое и политическое воздействие американских санкций не привело к ожидавшимся результатам и не трансформировало режим"26.
Для того, чтобы быть действенным средством политического давления на суверенное государство, экономические санкции должны, во-первых, создавать видимую угрозу или наносить реальный ущерб его экономике и, во-вторых, убеждать его правительство в неприемлемости таких потерь. Хотя абсолютные данные о причиненном ущербе являются иногда весьма впечатляющими, односторонние рестриктивные меры терпели обычно неудачу именно на первом уровне. По оценкам экспертов, нанесенные такими санкциями потери составляли около 1 % ВНП подверженных им стран, тогда как коллективные санкции - приблизительно 5%, а в случае с Ираком -даже 10 %27. Причиняемый ими моральный ущерб является скорее желательным, нежели действительным. Кроме того, его практически невозможно оценить, особенно имея в виду то, что каждая страна обладает собственным "болевым порогом", т. е. способностью населения переносить тяготы и лишения, сопряженные с применением против нее экономических санкций.
Вместе с тем материальный ущерб, нанесенный санкциями, далеко не всегда гарантируют успех на втором уровне. "Торговые санкции, - писал один из бывших сотрудников администрации Буша-старшего, - могут действовать подобно нейтронной бомбе, уничтожая экономику, вызывая нищету населения, но оставляя нетронутым политический истеблишмент"28. Больнее всего санкции ударяют по самым незащищенным слоям - бедным, престарелым, молодежи, - а также по тем группам среднего класса, которые связаны с внешней торговлей. Ни резолюции Совета Безопасности, ни устав ООН не содержат указаний на то, каким образом можно снизить пагубное воздействие санкций на жизнь рядовых граждан и как они соотносятся с гуманитарными целями мирового сообщества, нашедшими отражение во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Всеобщей конвенции о правах ребенка 1989 г. и им подобных документах. "Сопутствующие", выражаясь языком военных, потери несут и государства, которые являются соседями или торговыми партнерами нарушителя. Вопрос о компенсации им ущерба Устав ООН сводит к предоставлению "права консультироваться с Советом Безопасности на предмет разрешения таких проблем" (ст. 50).
Экономические санкции практически никогда не "работали" применительно к крупным государствам и тем странам, которые следовали политике самообеспечения. Достаточно вспомнить примеры с "зерновым" эмбарго, введенным в январе 1980 г, президентом Джимми Картером, чтобы "заставить Советы заплатить за агрессию" в Афганистане, или с аналогичным запретом на поставки в СССР труб для строительства газопровода из Сибири в Европу летом 1982 г. с целью добиться отмены военного положения в Польше. В обоих случаях реакция союзников США была резко отрицательной, и Вашингтон каждый раз вынужден был через несколько месяцев внимать наложенные им ограничения29. Более поздний пример - санкции, наложенные США и ЕС на Китай после событий на площади Тяньаньмэнь в июне 1989 г. Наиболее действенным средством давления на Пекин был бы отказ США продлить режим наибольшего благоприятствования в торговле, которым пользовалась КНР. Такая возможность обсуждалась в Конгрессе, но Белый дом сделал все, чтобы избежать крайностей. Объявленные Западом санкции против Китая на деле так и не заработали и довольно скоро были сняты.
Повышению эффективности экономических санкций не способствует и выдвижение слишком завышенных целей, таких, например, как устранение правящего режима, чего в принципе крайне сложно достичь посредством применения одних лишь торгово-финансовых ограничений. Первоначальная цель введения коллективных санкций против Ирака - выдворение его войск из Кувейта - получила широкий отклик и поддержку большинства стран мира. Однако действия американской администрации после завершения войны в Заливе, направленные, по признанию Мадлен Олбрайт, на устранение Саддама Хусейна, вызывали недоумение30.
Экономические санкции зачастую бессильны принудить правительство подвергнутой им страны отказаться от того, что оно считает "высшим приоритетом". "Каждое решительное действие имеет свои последствия, - утверждал в мае 1998 г. индийский премьер-министр Атал Ваджпаи. - Но если это действие неотъемлемо связано с национальными интересами, - а я полагаю, что наше решение провести испытания является высшим национальным интересом, - тогда мы должны устоять перед последствиями и преодолеть вызов... Санкции не могут повредить и не повредят нам. Индию не запугать подобными угрозами и карательными мерами"31. Помимо прочего, правительства, которые хотят сохранить власть, должны быть способны продемонстрировать свою "неуязвимость" к давлению извне.
Доверие к односторонним американским санкциям в немалой степени снижал неоднократно имевший место отход Вашингтона от им же самим заявленных принципов. Наиболее "громким" делом до сих пор остается скандал "Иран-контрас" - секретная сделка, связанная с продажей администрацией Рейгана в нарушение собственного эмбарго оружия Тегерану. Клинтон фактически разрешил американским нефтяным компаниям в обход действующего режима санкций покупать иранскую нефть для перепродажи вне Соединенных Штатов. "Occidental Petroleum" получила дозволение заключить крупную сделку с суданским правительством, против которого действуют коллективные санкции ООН.
Кроме того, следует помнить, что внешнеэкономические связи - "улица с двусторонним движением". Когда одно государство вводит принудительные меры против другой страны, с которой оно имеет торговые и финансовые отношения, то оно тоже несет прямой и косвенный ущерб. По подсчетам американских исследователей, в 1995 г. потери США от сокращения импорта в 26 стран, на которые были наложены санкции, составили сумму от 15 до 19 млрд долл. и привели к ликвидации свыше 200 тыс. рабочих мест в экспортных отраслях экономики32. Прямые потери, однако, являются лишь надводной частью айсберга. Косвенная цена много выше, поскольку здесь речь идет о долговременных последствиях. Прежде всего, они выражаются в тех преимуществах, которые иностранные конкуренты получают сразу после ухода с рынка подверженной санкциям страны американских компаний. Солидарность в бизнесе - вещь редкая.
В нынешних условиях крупные потребители, приобретая сложные и дорогостоящие системы, например, ядерные реакторы или авиатехнику, стремится установить долгосрочные связи с поставщиком, чтобы снизить затраты на их обслуживание, ремонт и приобретение запасных частей. Такие отношения складываются, как правило, долго, а разрыв их в результате применения санкций может обернуться для поставщика потерей клиента. В 1993 г. это на себе испытал лидер американского самолетостроения - корпорация "Boeing". Вследствие торгового эмбарго против Вьетнама она должна была отказать в аренде б самолетов вьетнамской авиакомпании, которая сразу же нашла ей замену в лице концерна "Airbus". Прямые потери "Boeing" составили 211 млн долл., а косвенные - около 1,6 млрд долл.33.
Негативные последствия односторонних санкций США не исчерпываются только экономическими потерями. Нередко их наложение ведет к политическим осложнениям с союзными и дружественными государствами. Наибольшее раздражение у них вызывает принцип экстерриториальности положений ряда американских законов. Острые разногласия вызвали принятые в 1996 г. статуты о санкциях против Кубы, Ирана и Ливии. В августе 1996 г. 34 государства - члена ОАГ, в том числе партнеры США по НАФТА - Канада и Мексика, - одобрили резолюцию, объявившую статут Хелмса-Бартона "несоответствующим международному праву"34. Совет министров ЕС в октябре 1996 г. вынес постановление, которое не только освобождало компании входящих в ЕС стран от выполнения положений данного статута, но и предоставляло им право предъявлять контриски в европейские суды. ЕС также подал жалобу в ВТО35. Администрации Клинтона пришлось провести трудные переговоры с ЕС, и лишь в мае 1998 г. был достигнут компромисс относительно действия обоих спорных актов.
Относительно скромные результаты и неоднозначные последствия применения администрацией Клинтона односторонних экономических санкций в качестве средства достижения внешнеполитических целей США вызвали поток критических замечаний со стороны конгрессменов, многих общественных организаций и отдельных политических деятелей. Не случайно, что в конце 1990-х гг. Белый дом стал заметно реже вводить новые режимы санкций и начал постепенно смягчать уже действовавшие. С приходом к власти администрации Буша-младшего в Вашингтоне возобладали сторонники применения военной силы, с точки зрения которых экономические санкции являются слишком "мягким" средством противодействия "нечестным государствам".
* * *
Теракты 11 сентября 2001 г. в США и последовавшие за ними события завершили эпоху преобладания в международных отношениях "экономической дипломатии", частью которой являются экономические санкции, выступающие в трех ипостасях - как меры принуждения, призванные изменить "нежелательное поведение" подверженного им государства, как наказание за совершенные им действия и как предостережение другим странам. Тем не менее, несмотря на резкое повышение роли военных методов, экономические санкции остаются одним из важнейших инструментов в международных отношениях. Их значение не отрицает даже нынешняя американская администрация, более склонная к использованию военной силы, чем ее предшественница. И это понятно.
Во многих случаях экономические санкции оказываются наиболее удобным и доступным орудием: их введение зачастую не требует консультаций с Конгрессом и мобилизации общественного мнения, не влечет дополнительных расходов государственного бюджета, но одновременно демонстрируют жесткость позиции и решимость администрации бороться с тем или иным "злом", невзирая на возможные материальные потери американских компаний в соответствующем государстве. Не случайно, что самой распространенной схемой является быстрое введение первоначальных санкций, которые затем дополняются и усиливаются серией последующих мер. Несомненно, что в будущем экономические санкции сохранят свое значение как средство давления и управления конфликтом как в политике США, так и в деятельности крупных международных организаций.
Примечания
1История Европы: В 8 т. Т. 1. Древняя Европа. М., 1988. С. 267.
2Hufbauer G.С., Schott J., Elliott К.A. Economic Sanctions Reconsidered: History and Current Policy. Washington, 1990. P. 2.
3National Association of Manufacturers. A Catalog of New U.S. Unilateral Economic Sanctions for Foreign Policy Purposes, 1993-1996. Washington: NAM, March 1997. P. 1-2. http://www.nam.org/ECO/ UnilateralSanctions/SanctionsCatalog.htm.
4Sardar Z., Davis M. W. Why Do People Hate America? Cambridge, 2002. P. 79.
5См.: Устав Организации Объединенных Наций и Статут Международного Суда. М., 1978.
6См.: Вобликов Д.Р. Эфиопия в борьбе за сохранение независимости, 1860-1960. М., 1961. С. 78-84.
7U. N. Secretariat. Meetings of Security Council Sanctions Committees, 1990-2003. http://www.globalpolicy.org/security/data/sancmtgs.htm.
8 U.N. Security Council. Resolution 661. Adopted by the Security Council at its 2933rd meeting, on 6 August 1990. http://www.mideastweb. org/661.htm.
9В появившемся весной 1999 г. докладе ООН о положении в Ираке отмечалось, что в результате действия экономических санкций с 1990 по 1995 гг. цены на предметы первой необходимости поднялись в 850 раз; из-за недоедания 70 % иракских женщин страдает анемией; почти каждый четвертый новорожденный весит менее 2,5 кг; смертность среди детей в возрасте до 5 лет возросла с 1989 по 1997 гг. почти в 3 раза. United Nations Report on the Current Humanitarian Situation in Iraq. March 30, 1999. http://www.un.org/Depts/oip/panelrep.htmI.
10U. N. Security Council, Resolution 986. Adopted by the Security Council at its 3519 meeting, on 14 April 1995. Gopher.//gopher.undp.org:70/00/undoC5/5cd/5coimcil/s95/986.
11Совет Безопасности ООН. Резолюция 1153, принятая Советом Безопасности на его 3855-м заседании 20 февраля 1998 г. http: //www.un.org/russian/documen/sci-esol/resl998/res И 53.htm.
12Gordon J. Cool War. http://www.harpers.org/CooIWar.html.
13International Emergency Economic Powers Act. Public Law 95-223 (28 December 1977), 50 USC, Chapter 35 (1701-1706). http://uscode.house.gov/DOWNLOAD/50C35,DOC.
14Prohibiting Certain Transactions With Respect to Haiti. Executive Order >6 12775 of 4 October 1991. http://uscode.house. gov/DOWNLOAD/50C35.DOC.
15Public Law 104-114.1996. http://frwebgate.accesS.gpo.gov/cgi-bin/ getdoc.cgi?dbname"104.cong.publicJawsfcdocid"f:pubH14.104.
16Ibid.
17The New York Times. 1998. May 14. P.A13.
18The Washington Post. 1998. June 19. P.A29.
19Достаточно сказать, что летом 1998 г. внешний долг Пакистана составлял почти 42 млрд долл., а валютные резервы всего лишь 500 млн долл. Индия занимала третье место по объему займов в Мировом банке (Financial Times. 1998. July 23. Р.5).
20См.: Schumacher E. The United States and Libya // Foreign Affairs. Winter 1986/1987. P.329-348.
21The Washington Post. 1993. Nov 12. P. A39.
22Financial Times. 1998. August 25. P. 5.
23Цит. по: Barber J, Economic Sanctions as a Policy Instrument // International Affairs. 1979. July. P.369.
24U. S. News & World Report. 1996. October 14. P. 34.
25Elliott K. A. Evidence on the Costs and Benefits of Economic Sanctions. Statement before the Subcommittee on Trade of the House Ways and Means Committee, October 23, 1997. http://www.iie.com/sanctns.htm.
26Amuzegar J. Adjusting to Sanctions // Foreign Affairs. 1997. May-June. P. 31.
27Raul J.A., Akhtar S. Sanctions: An Analysis. Global Policy Forum. August, 1998. http://www.globalpolicy.org.
28Lavin Frank L. Asphyxiation or Oxygen? The Sanctions Dilemma // Foreign Policy. Fall 1996. P. 146.
29Moyer H., Mabry L.A. Export Controls as Instruments of Foreign Policy: The History, Legal Issues and Policy Lessons of Three Recent Cases // Law and Policy in International Business. 1983. № 1. P. 69-84.
30The Washington Post. 1997. March 27. P. A28.
31India Today. 1998. May 25. P. 38.
32Hufbauer G., Elliott К. А., Суrus Т., Winston E. US Economic Sanctions: Their Impact on Trade, Jobs, and Wages. Washington: Institute for International Economics, April 16,1997. P.3.
33USA Engage, http://www.usaengage.org.
34Financial Times. 1996. August 27. P. 4.
35The Washington Post. 1996. December 17. P. Al.
Источник: obraforum.ru.
Рейтинг публикации:
|
