Что-то невообразимое

Кабинет министров опубликовал 20 мая документ за №934-р - план, направленный на формирование комплексной системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности. О том, что готовится реформа контроля и надзора, активно заговорили примерно с начала года. Проект распоряжения был внесен Минэкономразвития во исполнение плана мероприятий («дорожной карты») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016-2017 годы.

Первое. что обращает на себя внимание в этом документе, то, что он написан совершенно невозможным языком. Канцелярит конечно никто не отменял. но так в правительстве кажется прежде не писали. Документ почти невозможно цитировать без оговорок, что это трудно для воспринятия. Сам он, для примера, называется так: "план реализации пилотного проекта по разработке и внедрению системы оценки, а также апробация базовой модели определения показателей её результативности и эффективности".

Ну и, наберитесь пожалуйста терпения: "Планом, в частности, предусмотрены внедрение риск-ориентированного подхода при организации и проведении контрольно-надзорных мероприятий, совершенствование процессуальных форм и процедур контрольно-надзорной деятельности (мероприятий по контролю)... Кроме того, план подразумевает систематизацию и актуализацию обязательных требований, соблюдение которых оценивается в процессе контроля, включая исключение устаревших, дублирующих и избыточных обязательных требований, подготовку предложений по оптимизации контрольно-надзорных функций." Это еще куда ни шло.

Для внутренних органов

Правительство принимает документы не только прямого действия (вроде перечней необлагаемых НДС товаров или льготируемых медицинских услуг), но и для внутреннего упорядочивания работы госорганов (обеспечение канцтоварами, например), - объясняет адвокат компании "Деловой фарватер» Сергей Литвиненко. Одним из последних и является, по мнению эксперта, данное распоряжение. «Мы достаточно долго упрекали госорганы в том, что свою эффективность они измеряли то в количестве проведенных проверок, то суммами начисленных штрафов. Эти показатели тоже дают представление о результатах работы ревизоров, но совсем не отражают ее эффективность», - говорит эксперт.

Затраты бюджета на некоторые процедуры, объясняет он, могут в разы превышать полученные по их итогам поступления. Например, для взыскания задолженности в несколько копеек ПФР направлял по почте заказные письма с многостраничными документами, ФНС блокировала банковские счета из-за недоимки в 1 рубль — при этом у каждого из этих органов имеется право самостоятельно списать задолженность с расчетного счета компании, что гораздо проще и дешевле. Еще одним измерителем качества в отчетах о работе госорганов в последнее время стала обратная связь и анализ поступивших жалоб — но поскольку обращения граждан происходят бессистемно, такая оценка не может быть достаточно объективной и справедливой.

Теперь же, - полагает Литвиненко, - стоит задача найти четкие измеримые показатели качества и эффективности работы контрольных органов. Среди таковых будет учитываться, к примеру, объем предотвращенного ущерба (те самые несколько копеек, вовремя не поступившие в бюджет), объем издержек проверяемых организаций в связи с проведением проверок (предоставление рабочего места, изготовление копий документов, сверхурочные часы работы ответственных должностных лиц), будут в обязательном порядке высчитываться доли проверок, результаты которых были оспорены и среди них — процент решений, которые отменены. Эти и другие показатели действительно могут достаточно полно охарактеризовать эффективность работы тех или иных контрольных органов, поскольку соотносят издержки по проведению контроля с теми потерями, которые были бы без проверок. Нужно только их систематизировать и внедрить в постоянную отчетность, а самое главное — важно, чтобы полученные результаты учитывались в дальнейшей работе госоргана, чтобы его работа была действительно полезной и эффективной для общества в целом.

От тех, кто разобрался

В разработке законопроекта, напоминает профессор Академии МВД РФ, доктор юридических наук Иван Соловьев,  участвовал экспертный совет при правительстве, однако в итоге получившийся текст не устроил ни представителей бизнеса, ни многих профессиональных экспертов, в том числе из профильных министерств и органов исполнительной власти (некоторые структуры, в том числе ВШЭ и вовсе не поддержали его).

Среди принципиальных замечаний эксперт отмечает ряд моментов, в частности, то, что представителей бизнес-сообщества не устраивает увеличение максимального срока проверок с 20 до 60 дней, они настаивают на сохранении прежних сроков. Есть также позиция Минфина о необходимости исключения из сферы действия закона финансового и налогового надзора (в том числе и вопросов таможни и аудита). Юридическое сообщество обращает внимание на то, что контрольно-надзорная деятельность в случае принятия законопроекта перестанет соотноситься с концептуальными положениями КоАП РФ, устанавливающими ответственность за нарушение норм административного законодательства;

Кроме того, рассказывает эксперт, главной нерешенной проблемой документа называется его конечное назначение, что конечно же является немаловажным фактором для сомнений в целесообразности его разработки и принятия. «Отмечу, что времени на доработку проекта совсем мало -законопроект должен быть внесен в правительство до 1 июня, в связи с этим можно предположить, что устранение замечаний и его правка будет осуществляться в ежедневном авральном режиме», - рассказывает Иван Соловьев.

Административный реванш

Кроме того, как-то придется снимать ряд опасений представителей «Опоры России», ТПП и РСПП и юристов администрации президента. Так, первые вовсю говорят о возможности использования положений законопроекта для «административного реванша» и дезавуирования ограничений на проверки, введенных поправками к закону № 294 в последние годы (поэтому все упомянутые структуры выступают категорически против возможности приостановки деятельности объектов проверок на неопределенный срок при затребовании документов).

Вторые отмечают, что проверка предприятия как таковая в рамках риск-ориентированного подхода должна быть исключительным случаем (сейчас это обычный вид контрольно-надзорной деятельности). Многие выступают также за то, чтобы все параметры системы ведомственных индикаторов риска были официально опубликованы (сейчас проект этого не предусматривает). Сомнительными, по мнению профессора, видятся также и перспективы создания в течение двух лет системы управления рисками, распределенными между несколькими ведомствами. Поэтому многие эксперты выступают за перенос сроков введения в действие положений законопроекта с 2018 на 2020 год.

Действительно, заключает Иван Соловьев, замечаний много и на их фоне предложение о том, что многие нормы проекта являются излишними, а вопрос может быть решен путем внесения соответствующих дополнений в уже действующий закон № 294, не лишено оснований. Однако представляется, что такая большая проделанная работа по разработке проекта и поиску компромисса при его обсуждении не будет пущена «коту под хвост», в необходимых случаях будут включены все административные рычаги и за оставшиеся 10 дней текст проекта будет доработан.