Системные аспекты образовательной политики и управления образованием

Модернизация системы образования вызывает пристальное общественное внимание и дискуссии в прессе, в обществе и в профессиональной среде. При этом высказываются самые разные мнения о содержании и последовательности мероприятий по модернизации - от категорического неприятия необходимости модернизации ("наша система образования лучшая в мире, поэтому никакие изменения не нужны") до практически безусловного одобрения предложенного комплекса мероприятий ("образование переживает системный кризис, поэтому любые разумные действия по его преодолению дадут положительный эффект").

Модернизация системы образования вызывает пристальное общественное внимание и дискуссии в прессе, в обществе и в профессиональной среде. При этом высказываются самые разные мнения о содержании и последовательности мероприятий по модернизации — от категорического неприятия необходимости модернизации («наша система образования лучшая в мире, поэтому никакие изменения не нужны») до практически безусловного одобрения предложенного комплекса мероприятий («образование переживает системный кризис, поэтому любые разумные действия по его преодолению дадут положительный эффект»). Представляется, что истина, как всегда, лежит где-то посередине, однако формирование и формулирование обоснованного отношения к происходящим процессам затруднено рядом факторов:

• несистемным представлением предлагаемой программы модернизации в опубликованных и принятых документах, в результате чего предложенные мероприятия воспринимаются как изолированные, не объединенные общей логикой и целостным подходом;
• изложением программы модернизации с основной ориентацией на организационно-экономические аспекты и использованием соответствующей терминологии, не вполне адекватной «собственной» терминологии системы образования.
• определенной односторонностью и декларативностью общедоступных документов и материалов о целях, задачах и механизмах модернизации (в которых отражается практически только точка зрения государства и меры, реализуемые непосредственно государством через Министерство образования, как основное действующее лицо, и «другие министерства и ведомства, имеющие в своем подчинении учебные заведения»).

Опубликованные документы и информационные материалы по модернизации образования в основной массе отражают «оперативные и тактические» аспекты модернизации, при этом «стратегические» аспекты прописаны либо недостаточно подробно, либо представлены фрагментарно, при этом образовательная политика в явном виде практически не сформулирована (и, по-видимому, рассматривается как очевидно понятная).

В настоящей работе представлен вариант системного подхода к описанию, формированию и отслеживанию результатов реализации образовательной политики в сфере образования. Показано, что наличие явно сформулированной и публично объявленной образовательной политики может не только дать более аргументированное обоснование предлагаемых действий по модернизации образования и послужить основой для конструктивной дискуссии, но и обеспечить более качественное отслеживание происходящих процессов и их своевременную коррекцию.

Общие положения

«Государственнический» подход к модернизации образования является отражением того факта, что господствующая роль государства в управлении образованием, сложившаяся в Советском Союзе, несмотря на декларируемое российским образовательным законодательством участие в этом процессе личности и общества, де-факто сохраняется (учитывая переходный характер современной социально-экономической ситуации и отсутствие традиций гражданского общества такая консервативность играет скорее положительную роль). Однако постепенное формирование общественно-государственных и общественных институтов требует внесения в процесс управления образованием изменений, обеспечивающих расширение их участия в этом процессе.

С одной стороны, такая постановка проблемы верна, поскольку система образования в России по преимуществу является государственной, государство же является основным, хотя и не единственным, источником ресурсов для образования. Государство представляется как побудительный мотив изменений, инициатор модернизационных процессов. Оснований для такого представления, на наш взгляд, вполне достаточно:

• За последние 10 лет именно государство (точнее — органы управления образованием) было единственным источником предложений по реформированию образования;
• Именно государство явилось «разрешителем» многочисленных экономических (и не только экономических) свобод для системы образования, и именно оно пошло по пути их последовательного ограничения;
• Государство инициировало и всячески поддерживало процессы развития рыночных отношений в образовании.

Было бы неверно, однако, рассматривать в качестве единственного инициатора изменений государство в лице органа (органов) управления образованием или, по крайней мере, именно с этих позиций оценивать происходящие в системе образования процессы.

Основой для такой точки зрения можно считать данное в Законе «Об образовании» определение, согласно которому система образования включает:

• Программы и стандарты;
• Реализующие их образовательные учреждения;
• Органы управления образованием;
• Подведомственные им организации и учреждения.

Органы управления, таким образом, могут рассматриваться в качестве одного из элементов системы образования. И если они могут выступать и выступают в качестве инициатора изменений, то, соответственно, такими же инициаторами могут выступать и все другие элементы системы образования.

Особенность положения органов управления образованием состоит в том, что они, с одной стороны, по определению являются элементом системы образования и поэтому включены в отношения между всеми элементами, определяя наряду с другими состояние системы. С другой стороны, органы управления и, в особенности, Минобразование России могут рассматриваться в качестве так называемых «наблюдателей», рассматривающих систему образования как объект, анализирующих состояние этого объекта и вводящих изменения, влияющие на состояние системы. С этой точки зрения Министерство в некотором смысле не входит в систему образования в качестве элемента, поскольку осуществляет по отношению к образовательным учреждениям полномочия вышестоящего административного органа, а также осуществляет функции управления системой.

Двойственность положения органа управления в системе образования выражается, таким образом, двумя основными направлениями его деятельности:

• Непосредственное участие в движении системы образования в качестве ее элемента (под термином «движение» имеется в виду изменение состояния во времени);
• Осуществление управления системой образования как объектом.

Такая двойственность позиции заставляет, в частности, Минобразование России не только разрабатывать планы, программы, графики проведения мероприятий по изменению условий функционирования подведомственных организаций и учреждений, издавать нормативно-распорядительные документы, но и непосредственно участвовать в выполнении этих планов, графиков и мероприятий наряду с учреждениями и организациями или даже без них. Формы такого участия могут быть самыми разными. В качестве примеров можно указать координационные советы, рабочие группы, подготовку необходимых документов непосредственно в Министерстве, участие работников Министерства в научных коллективах и т.д.

Сложность такого положения органа управления может быть охарактеризована модифицированным перечнем последовательности управленческих действий, которые должны им выполняться:

• разработка представления об «идеальном» состоянии системы, по сути дела — определение целей движения и развития системы, в том числе и самого себя как элемента системы;
• оценка положения системы, включая самого себя, относительно своих же представлений о некотором «идеальном» состоянии системы;
• постоянное отслеживание (оценка) состояния и движения системы с точки зрения ее возможного развития (прихода в то или иное состояние) при сохранении сложившихся соотношений между ее элементами;
• разработка стратегии и тактики движения системы к «идеальному» состоянию, понимая при этом двойственность своей роли, как основного (одного из главных) «инициаторов» изменений и — одновременно — элемента, участвующего в изменении системы;
• инициирование участия других элементов системы в ее изменении таким образом, чтобы результат этой деятельности был рационален (эффективен), и привлечение для этого необходимых ресурсов;
• восприятие инициативы других элементов системы, приложение их к движению системы, адекватное реагирование на них и использование в осуществляемой деятельности;
• постоянное соотнесение своего участия в движении системы с ее состоянием для того, чтобы изменение соотношения элементов системы не приводило к нежелательным изменениям ее состояния. Модифицирующее влияние на выполнение этих функций оказывает и то обстоятельство, что орган управления должен определять:
• отношения между элементами системы образования, точнее — правила этих отношений, пределы самостоятельности элементов, что иногда определяют термином «регулирование»;
• собственные правила деятельности или собственные реакции на взаимоотношения между элементами системы, что может быть отнесено к политике, реализуемой органом управления.

Специфика среды функционирования системы образования

Определяющими характеристиками современного общества, с точки зрения системы образования, являются «мобильность», «информатизация» и «динамичность».

Мобильность означает, что в течение активной жизни специалисту требуется неоднократно менять вид и род своей деятельности, даже в рамках одной профессии. При этом и сам перечень актуальных, востребованных обществом, профессий достаточно быстро меняется.

Под информатизацией понимаются два одновременно происходящих процесса — активное внедрение информационных технологий и систем во все сферы общественной жизни и непрерывный рост собственно «информационной составляющей» — роли информационных ресурсов во всех сферах общественной жизни и индустрии, непосредственно связанной с информационными ресурсами и процессами.

К этим характеристикам следует добавить динамичность, выражающуюся в резком сокращении времени между проявлением новых факторов общественной жизни и реакцией на них соответствующих институтов общества, а в российском обществе — усиленную переходным характером социально-экономических процессов, связанных с изменением соотношения ролей государства, общества и личности — от общества с жесткой административно-командной системой управления — через общество с преимущественно государственным регулированием — к гражданскому обществу, в котором права, полномочия и ответственность распределены между государством, обществом и личностью относительно «пропорционально»¹ .

Очевидно, что современная система образования, наряду с необходимым консерватизмом, являющимся залогом ее устойчивости и фундаментальности, должна обеспечивать учет этих особенностей современного общества.

Системные основания

Далее будем считать, что необходимость реформирования системы образования является очевидной. Приведем несколько аргументов в защиту этого утверждения. Действительно, если ранее основной целью системы в общем образовании было обязательное среднее образование, то есть 100%-ный результат, в профессиональном образовании — подготовка специалистов для государства в объеме, определяемом государственным заказом в форме утвержденных планов приема, и при этом иные цели (по крайней мере явно) не декларировались, то сегодня, наряду с ними, перед образованием ставятся новые цели — обеспечение условий реализации индивидуальных образовательных потребностей отдельных личностей и потребностей отдельных общественных групп (ассоциаций, объединений, профессиональных сообществ и т. п.) Особо отметим, что крайнюю актуальность приобрел новый фактор — необходимость обеспечения равного доступа к качественному образованию.

Особенностью действующей системы является двойственное положение обучающего. С одной стороны, он представляет самого себя, с другой — государство, что существенно усложняет отношения между субъектами образовательных отношений, вынуждая обоих учитывать присутствие государства в этих отношениях, в которых можно выделить два основных аспекта — содержательный и экономический. К содержательному аспекту относятся вопросы «чему и как учить, как оценивать учебные достижения учащегося и предоставляемое учебным заведением качество обучения, какие механизмы обеспечат контроль результатов и управление соответствующими процессами», к экономическому — «как определять объемы и порядок финансирования образовательного процесса, оценивать и контролировать эффективность деятельности учебных заведений, каким образом стимулировать учебные заведения к совершенствованию внутренних организационно-экономических механизмов».

Существующая система характеризуется следующими особенностями:

• ответственность за развитие системы (в частности, за определение новых специальностей² , потребность в которых появится через определенное время), возлагается на государство (в лице органов управления образованием);
• механизм преобразования потребностей государства, общества и личности в заказ к системе образования не формализован, действующая нормативно-правовая база не позволяет сформулировать такой заказ в существующей системе понятий;
• система регламентации образовательной деятельности опирается на ГОС, который жестко фиксирует образовательную траекторию учащегося как по срокам, так и по содержанию (формально наличие в ГОСе национально-региональной и вузовской составляющих подразумевает, что подготовка специалиста может быть соответствующим образом скорректирована, однако на практике эта коррекция ограничена реальными возможностями конкретного учебного заведения и определяется, в основном, не особенностями регионального рынка труда и тем более не спецификой регионального прогноза потребности в кадрах, а структурой и квалификацией профессорско-преподавательского состава и материально-технической базой данного учебного заведения).
• практически отсутствует возможность формирования и изменения индивидуальной образовательной траектории; фиксация уровня образования возможна не ранее, чем через четыре года обучения (фактически. Формально есть «неполное высшее образование», однако эта возможность до сих пор выступает главным образом в качестве способа временно приостановить обучение). То есть система образования не обеспечивает оперативного адекватного отклика на потребности общества (что, как упоминалось выше, может быть отнесено к специфическим особенностям системы образования);
• частное лицо не может сформировать собственное образование на уровне высшего, если выходит за рамки установленного Классификатора (в частности, не будет считаться высшим образование, полученное в результате обучения в течение первых двух лет по одной специальности, следующих двух лет — по другой, достаточно близкой, и специализации — по третьей).

В качестве иллюстрации к отмеченным выше особенностям приведем следующие вопросы:

• Кто готовит системных аналитиков для Интернет-компаний?
• Откуда берутся объявления типа «Требуется экономист... Желательно выпускник мехмата МГУ или физтеха...»?
• Зачем экономисты и юристы получают «второе высшее» образование по предметной области, а предметные специалисты — «второе высшее» по экономике и юриспруденции?

Приведенные выше проблемы и вопросы порождают (и сопровождаются) проблемами организационно-экономического характера (внесистемными, по отношению к образованию). В частности, к ним относятся следующие проблемы:

• оценки эффективности деятельности системы образования в целом и ее отдельных (региональных и отраслевых) подсистем;
• адекватной оценки эффективности деятельности отдельного учебного заведения;
• поддержки и стимулирования эффективно функционирующих учебных заведений,

а также проблемы обеспечения непрерывного образования (в комплексах, «пересекающих» существующие уровни образования), повышения квалификации (в рамках имеющейся специальности) и профессиональной переподготовки (изменения специальности, квалификации и/или специализации).

Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос о соотношении образования (которое в настоящее время рассматривается только к контексте «специальности»³ ) и квалификации (как уровня владения специальностью), однако он выходит за рамки настоящей работы.

Обобщенные требования к системе образования

Анализ приведенных выше и связанных с ними проблем и вопросов позволяет определить совокупность требований к «идеальной» системе образования, с учетом специфики российской системы, и, далее, сформулировать совокупность задач системы управления образованием.

Важно отметить, что система образования принципиально является системой «с запаздыванием» — принятое сегодня решение о введении определенной специальности или специализации даст результат только через определенное время — от двух до пяти лет. Следовательно, необходимо либо обеспечивать достаточно высокую точность прогноза будущих потребностей (как в части содержания образования, так и в части количественной оценки потребности в специалистах), либо строить подготовку так, чтобы оперативно реагировать на возникающие изменения соответствующими коррективами в учебных планах и программах. И одновременно заранее планировать направления повышения квалификации и профессиональной переподготовки специалистов.

Существенным фактором функционирования системы образования является ее консервативность. Следует отметить, что консервативность системы образования является в первую очередь позитивной характеристикой системы, поскольку обеспечивает ее стабильность и существование, и в силу этого любой механизм внесения изменений должен предусматривать специальные меры, направленные на поддержание стабильности системы и эволюционность нововведений.

Система образования в «идеальном варианте» должна обеспечивать:

• отдельной личности — условия самореализации, при этом как через получение образования, «заказанного» государством или обществом, так и через формирование собственной образовательной траектории (естественно, результат получения такого — «индивидуального» — образования не должен накладывать никаких обязательств на государство и общество; соответственно, финансирование получения такого образования является личным делом каждого, при возможном привлечении образовательного кредита);
• обществу — возможность формирования программ подготовки, соответствующих определенному уровню образования, с фиксацией этого уровня и условий его достижения конкретным учащимся, но без финансовых обязательств со стороны государства (включая возможность реализации таких программ в существующих или специально организованных учебных заведениях);
• государству — возможность подготовки специалистов определенных квалификаций в количестве, обеспечивающем потребности государства для исполнения возложенных на него обществом обязанностей.

Соответственно, государство должно обеспечивать условия функционирования системы образования, в которых она в состоянии выполнить возложенные на нее функции, включая:

1. формирование и совершенствование нормативно-правовой базы и организационно-экономических механизмов функционирования системы образования;
2. контроль за деятельностью учебных заведений в рамках существующей нормативно-правовой базы;
3. контроль за расходованием бюджетных средств, выделяемых системе образования;
4. контроль качества подготовки выпускников по специальностям, подготовка по которым финансируется государством.

К функциям общественного контроля относятся:

1. общий контроль за деятельностью государственных органов управления образованием;
2. контроль эффективности расходования средств налогоплательщиков, выделяемых системе образования из бюджетов различных уровней;
3. контроль качества подготовки выпускников по специальностям, подготовка по которым «заказывается и финансируется» обществом.

Важным является вопрос прав и обязанностей отдельной личности в образовательном процессе, однако его обсуждение лежит за рамками данной работы.

Ресурсное обеспечение системы образования

В современных условиях основным источником финансирования образования является государственный бюджет (бюджеты муниципальных образований). Наряду с этим, средства в систему образования поступают и по другим каналам: плата за обучение, оплата дополнительных образовательных услуг, спонсорские средства, научно-исследовательские работы, доходы от иной деятельности и т. п. Не обсуждая достоинства и недостатки существующей системы, отметим, что количественный и качественный анализ источников финансирования не позволяет судить о степени адекватности финансирования организации образовательной деятельности. Указанная выше множественность образовательных траекторий, индивидуализация образования могут быть обеспечены различными вариантами построения движения финансовых и материальных ресурсов, т. е., возможно, некоторым множеством траекторий финансирования. В частности, определяющими моментами в построении этого множества являются:

• сохранение действующей модели преимущественно (как вариант — исключительно) бюджетного финансирования образовательных учреждений, при котором средства передаются обучающему на установленных государством условиях. В условиях достаточности финансирования возможна вариативность построения образовательных траекторий вплоть до индивидуальных. Принцип — государство оплачивает все образовательные потребности личности, при условии сопряжения этих потребностей с некими государственными представлениями о них через полнообъемное обеспечение деятельности образовательных учреждений. В условиях дефицита ресурсов эта модель может быть реализована лишь частично, что, в конечном итоге, приведет к возврату к существующему положению;
• переход на «индивидуализированное» финансирование, при котором средства бюджета в той или иной форме передаются обучающемуся⁴ . В пределах этих средств обучающийся вступает в договорные (переходящие в коммерческие) отношения с обучающим и выстраивает свою образовательную траекторию, что повышает адаптивность системы образования к потребностям личности и, в конечном итоге, общества⁵ . Степень адаптивности во многом определяется размерами финансирования;
• вариант сочетания передачи ресурсов и обучающему и обучающемуся. В этих условиях можно обеспечить некоторое сочетание удовлетворения индивидуальных, общественных и государственных потребностей, изменяя соотношение долей распределения ресурсов. Фактически в настоящее время именно этот вариант и начинает формироваться, в частности, через систему дополнительных платных образовательных услуг, оплачиваемых учащимися, в сочетании с «бесплатным» обучением по государственным программам.

Определение образовательной политики

В общем виде политика может рассматриваться как формы, задачи, содержание деятельности государства, осуществления им властных полномочий (БСЭ. Т. 20. С. 639). Политикой также называют участие в делах государства, специфическую деятельность, с этим связанную.

В состав политического руководства, т.е. некоторой деятельности государства, включаются следующие этапы:

• постановка принципиальных задач;
• четкое определение перспективных и ближайших целей, которые должны быть достигнуты в заданный промежуток времени;
• выработка методов, средств, форм деятельности;
• выбор организаций (институтов), с помощью которых будет осуществляться деятельность и могут быть достигнуты поставленные цели;
• подбор и расстановка кадров, способных понять и выполнить намеченные задачи.

Эти позиции предполагают проведение анализа конкретной ситуации и перебор возможных вариантов решения поставленных задач для выбора оптимального (наилучшего).

Такая интерпретация политики, по нашему мнению, сводит воедино саму политику, ее выработку и, главное, реализацию. Создается впечатление, что разработка и реализация политики — это и есть сама политика. Тем не менее, политика, скорее, относится не к деятельности, а к построению, формулированию правил, процедур и механизмов осуществления этой деятельности. Проще говоря, политика — это формулирование государством или иным субъектом:

• перечня проблем, намечаемых к решению в определенный временной период;
• порядка (приоритетности) их решения;
• методов и способов решения;
• с помощью каких институтов общества будут решаться эти проблемы.

Выработка государственной политики в сфере образования, таким образом, предусматривает в первую очередь и главным образом определение цели (системы, совокупности целей), которая должна быть достигнута.

Развернутое определение политики должно, кроме того, выделить ее многомерный характер, в частности, определить:

• Направления, которые соответствующие органы управления обязуются реализовывать, в т. ч. с установлением некоторых временных рамок реализации;
• Направления, которые будут поддерживаться на определенном уровне материально, методически, нормативно, через привлечение общественного внимания и т. д.;
• Направления, по отношению к которым соответствующие органы управления будут сохранять нейтральную позицию, не поддерживая, но и не выражая отрицательное отношение;
• Направления, по отношению к которым соответствующие органы управления занимают отрицательную позицию, всячески при этом ее выражая;
• Направления, которые будут свертываться, причем для этого будут выделяться необходимые ресурсы, формироваться общественное мнение, в т. ч. в профессиональном сообществе.

Политика обязательно должна быть объявлена, носить открытый характер, поскольку:

• система должна знать, как поведет себя орган управления в той или иной ситуации;
• последовательность действий в соответствии с объявленной политикой должна сократить число решаемых текущих вопросов; кроме того, в рамках политики они будут решаться быстрее;
• в результате объявления политики можно ожидать дальнейшей стабилизации ситуации.

Суммируя изложенное, следует рассматривать политику как сформулированную и объявленную систему отношений по поводу управления образованием как системой. Политика — это принятые «наблюдателем» правила поведения по отношению к объекту управления, в нашем случае — к системе образования, включая и сам субъект управления. Разумеется, речь может идти не о всеобъемлющей регламентации, а об основных правилах. Следует также сформулировать принцип, по которому орган управления обязуется принимать к рассмотрению выходящие за рамки политики направления движения системы (инициативы), но оставляет за собой право сохранять к ним нейтральное отношение на определенный период времени (например, на 2–3 года).

Исторический экскурс

Представляет интерес анализ исторических аспектов рассматриваемого вопроса.

Основными направлениями государственной политики, например, в высшем техническом образовании в 30-е годы ХХ века были:

• Совершенствование учебных планов и программ;
• Введение в учебный процесс непрерывной производственной практики;
• Совершенствование методов преподавания;
• Совершенствование комплектования учебных заведений (приема на обучение);
• Совершенствование (улучшение) подготовки научных кадров;
• Улучшение работы учебных заведений (совершенствование управления, повышение эффективности использования ресурсов и пр.).

Постановлением ЦИК Союза ССР от 19 сентября 1932 г. «Об учебных программах и режиме в высшей школе и техникумах» предусматривалось, в частности:

• пересмотреть учебные планы и программы с тем, чтобы на все общенаучные (математика, физика, химия, биология), общетехнические и специальные предметы было отведено не менее 80–85 % и по техникумам не менее 70 % учебного времени без производственной практики;
• при составлении программ избегать их чрезмерной детализации;
• ликвидировать многопредметность;
• ввести на старших курсах факультативные занятия;
• максимально сократить номенклатуру специальностей и устанавливать специальности с учетом перспектив развития отраслей народного хозяйства и достижений науки и техники, а также необходимости дать специалисту широкую общенаучную и общетехническую базу для полного овладения данной специальностью.

«Держа курс на развитие втузов и вузов в соответствии с растущими потребностями народного хозяйства, принять меры к упорядочению сети в интересах действительного обеспечения втузов и вузов преподавательскими кадрами, оборудованием и т. п.»⁶

По некоторым направлениям (развития образования) органами управления высказывалось отрицательное отношение, причем как в форме прямого запрещения, так и через разработку мер ограничительного характера. В частности, указанным выше постановлением предусматривалось:

• Запретить всякие коллективные зачеты студентов;
• Разработать ряд мер, ограничивающих переход студентов из одного учебного заведения в другое.

В постановлении Комитета по высшему техническому образованию от 2 декабря 1933 г.⁷ были отмечены дефекты в постановке научно-исследовательской работы во втузах. Отмечалось в качестве негативной характеристики превращение ряда втузов в коммерческие предприятия, которые в погоне за средствами ведут подрядные работы, зачастую не имеющие отношения к специальности данного втуза. Тематика НИР таких втузов раздута, работы выполняются с низким качеством. Отмечалось также отсутствие разработанной организационной структуры руководства научно-исследовательской работой в учебных заведениях.

Можно сказать, что основные направления деятельности государства формировались по принципу «ликвидации узких мест» или, точнее, по принципу частных улучшений, исправления недостатков. Выбор тех или иных недостатков определялся экономико-политической ситуацией в стране. Анализ структуры принимаемых документов по совершенствованию образования показывает, что, в основном, направления совершенствования в течение достаточно длительного времени практически не менялись.

Так, в качестве основных направлений перестройки (т. е. совершенствования) высшего и среднего специального образования в стране в 1987 г.⁸ были выделены:

• интеграция образования, производства и науки;
• повышение качества подготовки специалистов;
• развитие вузовской науки;
• улучшение качественного состава научно-педагогических и научных кадров;
• усиление роли высшей школы в повышении квалификации и переподготовке специалистов;
• техническое переоснащение высшей школы;
• совершенствование управления высшим образованием.

Это, в целом, соответствует аналогичным направлениям 30-х гг.

Основной целью совершенствования управления образованием («требованием времени») считалось улучшение централизованного руководства системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в сочетании с расширением демократических начал управления, самостоятельности и творческой инициативы учебных заведений. Расширения демократических начал в 30-е годы, естественно, не предусматривалось. Вместо этого говорилось о необходимости укрепления дисциплины и внутреннего распорядка в учебных заведениях.

Признавалось необходимым также расширение прав и увеличение ответственности вузов (т. е. самостоятельности, автономии и, одновременно, внутренней дисциплины и самодисциплины на основе автономии и самоуправления):

• в вопросах обучения и воспитания учащихся;
• в учебно-научной и финансово-хозяйственной деятельности, включая регулирование штатов профессорско-преподавательского, административно-управленческого и учебно-вспомогательного персонала в пределах выделенных ассигнований и общей численности штатов;
• по формированию и использованию фондов материального поощрения для стимулирования работников за достижение высоких результатов в организации учебно-научного процесса;
• по исключению мелочной регламентации деятельности учебных заведений;
• по поднятию и укреплению роли деканатов, кафедр, поддержанию постоянных связей между профилирующими кафедрами и их воспитанниками.

Эти направления совершенствования управления были поставлены на первое место, что можно расценивать как придание им более важного значения по сравнению с совершенствованием централизованной составляющей. Предусматривалось также повысить роль Министерства высшего и среднего специального образования СССР по следующим направлениям деятельности:

• долгосрочного прогнозирования, перспективного и текущего планирования образования с учетом тенденции и темпов развития производительных сил страны. В качестве задачи предусматривалось углубить специализацию вузов, расширить кооперацию и устранить неоправданный параллелизм в обучении кадров, совершенствовать номенклатуру специальностей и содержание образования;
• эффективного использования интеграции высшей школы с производством и наукой в интересах повышения уровня обучения и переподготовки кадров, результативности научных разработок;
• повышения научно-методического руководства учебными заведениями путем усиления влияния Министерства через учебно-методические объединения;
• усиления контрольных функций Министерства, расширения его прав в подборе и расстановке научно-педагогических и руководящих кадров, в назначении и освобождении ректоров вузов.

В период 1992–1996 годов были приняты Закон Российской Федерации «Об образовании» от 10.07.92 № 3266-1 (в редакции Федерального закона от 13.01.96 № 12-ФЗ), Федеральный закон Российской Федерации «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22.08.96 № 125-ФЗ и некоторые другие законодательные акты.

Про Законы «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» говорилось много. Анализировались их сильные и слабые стороны, предлагались (и вносились) дополнения и изменения. Закон «Об образовании» даже был утвержден в новой редакции, что свидетельствует о стремлении максимально приблизить его к требованиям жизни. Следует подчеркнуть, что указанные законодательные акты зафиксировали и объявили позицию государства (общества) по отношению к системе образования:

• поддержка процессов саморазвития в системе;
• контроль качества образования;
• стремление минимизировать государственное вмешательство в деятельность учебных заведений и ряд других.

Этот шаг, на наш взгляд, является важнейшим в формировании государственной политики в образовании.

С точки зрения развития системы образования следует отметить:

• предоставление образовательным учреждениям широких прав, превращение их, формально, в автономные организации. Под автономией учебного заведения в Законе понимается его самостоятельность в подборе и расстановке кадров, осуществлении учебной, научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности в соответствии с законодательством и уставом, утвержденным в установленном законодательством порядке;
• разделение сфер ответственности учебных заведений и органов управления. Учебное заведение несет ответственность за свою деятельность (регламентированную им самим же утвержденным уставом) перед личностью, обществом и государством. Контроль за соответствием деятельности учебного заведения целям, предусмотренным его уставом, осуществляют в пределах своей компетенции учредитель (учредители) и государственный орган управления образованием, выдавший лицензию на ведение образовательной деятельности.

Данный подход соответствующим образом подкреплен в формулировках статей Закона, определяющих экономические отношения в системе образования:

• самостоятельность в распоряжении ресурсами (бюджетными и внебюджетными средствами, материальными и нематериальными объектами);
• наличие собственности высших учебных заведений;
• право определения форм и систем оплаты труда и стимулирования;
• освобождение от налогов, сборов и пошлин.

Направления совершенствования системы образования, предложенные в конце 90-х годов, новизной, в принципе, не отличались. Ставились актуальные, но известные задачи:

• обновить содержание и повысить качество образования;
• улучшить социальное положение и оплату труда педагогического персонала и руководителей учебных заведений;
• провести структурную перестройку образования, пересмотреть и упорядочить сеть образовательных учреждений, направления подготовки специалистов, обеспечив их соответствие спросу на рынке труда;
• обеспечить стабилизацию и укрепление финансового положения системы образования, перейти к новым экономическим отношениям в этой сфере, в полной мере использовать возможности рыночных механизмов;
• улучшить управление системой образования на всех уровнях. Завершить переход от распределительного и директивного к регулирующему руководству этой системой, обеспечивающему развитие образования на базе инновационных процессов.

Это во многом перекликается с направлениями совершенствования образования 30-х годов, модернизацией 1987 года, положениями законодательства и связывается с обострившимся к этому времени финансовым положением системы образования ввиду недостаточного бюджетного финансирования.

Следует отметить, что именно в 1996 году практически до нуля сократилось финансирование расходов, не связанных с социально значимыми выплатами (заработная плата, стипендии). В 1998 году были сразу на 26,6 процента секвестированы расходы федерального бюджета. В этих условиях были предложены:

• меры по экономии бюджетных средств (известное «постановление № 600»);
• меры по рационализации экономических (в первую очередь — финансовых) отношений в системе с целью привлечения дополнительных средств.

Ставилась цель создания эффективной системы государственно-общественного управления образованием, обеспечивающей динамичное развитие и высокое качество образования, его многообразие и ориентацию на удовлетворение запросов личности, общества и государства. Иными словами — эффективное функционирование системы образования, ее движение «в нужном направлении», а точнее сказать — сохранение образовательного потенциала.

Были поставлены также следующие проблемы в области управления сферой образования, которые могут рассматриваться и как направления государственной политики в этой сфере:

• обеспечить развитие общественной составляющей системы управления;
• упорядочить разделение и наладить координацию функций, полномочий и ответственности между различными уровнями управления образованием;
• преодолеть ведомственность в управлении системой образования, в том числе за счет использования практики многоучредительства учебных заведений;
• создать полноценное информационно-статистическое обеспечение органов управления и учреждений образования;
• сформировать адекватную этим направлениям государственной политики систему управления.

Необходимо отметить также и следующее. На органы управления образованием законодательно возложены вопросы обеспечения (координации, помощи в организации) взаимодействия учебных заведений между собой и с другими организациями, обеспечение системного единства всего образования через стандарты, аттестацию и аккредитацию, программы и т. п. Это не исключает «самодеятельности» учебных заведений в этих вопросах, но все-таки возлагает ответственность на внешнюю структуру за интеграционные процессы в среде автономных (!) организаций. Тем самым, по нашему мнению, продолжается традиция развития и совершенствования централизованного управления системой образования.

Практическая реализация этих законодательных положений совмещается с обычным процессом последовательного усиления централизованной составляющей управления и, на этой основе, «размывания» принципа автономии. Это нашло свое отражение в ряде законодательных актов, в частности:

• гражданский кодекс определил несколько иные отношения собственности для учреждений, отнеся доходы, полученные учреждением с использованием имущества учредителя, к собственности учредителя;
• бюджетный кодекс установил несколько (если не сказать — совсем) иной режим распоряжения бюджетными и внебюджетными средствами, введя новую бюджетную классификацию, бюджетную роспись, определив целевой характер использования средств как соответствие сметным назначениям, установил для внебюджетных средств такой же режим, как и для бюджетных;
• Правительство Российской Федерации установило единую систему оплаты труда работников бюджетной сферы, не всегда обеспечивая ее исполнение необходимым финансированием;
• налоговое законодательство определило режим налогообложения учебных заведений, не реализовав при этом в полном объеме принцип их освобождения от уплаты налогов.

Эти положения свидетельствуют о разрыве единства государственной политики по отношению к системе образования.

Образовательная политика в условиях реформирования образования

Необходимость реформирования образования⁹ в рамках системной реформы социальной сферы обусловлена изменениями в государственно-политическом и социально-экономическом устройстве России:

• обновление и укрепление российской государственности;
• демократизация общественной жизни;
• переход на рыночные механизмы экономического развития и преобразование форм собственности;
• децентрализация управления;
• усиление роли субъектов Федерации и местного самоуправления в решении социальных, экономических и административных вопросов;
• интеграция в мировое политическое, экономическое и социокультурное пространство.

Основные направления реформирования системы управления образованием:

• дальнейшее расширение автономии учреждений образования с одновременным повышением их ответственности за конечные результаты деятельности;
• уточнение компетенции, полномочий и ответственности органов управления образованием всех уровней и обеспечение их эффективного взаимодействия;
• переход от распределительного и директивного к регулирующему управлению системой образования;
• развитие общественно-государственных форм управления образованием.

В принятом 26 июля 2000 г. распоряжении Правительства Российской Федерации № 1072-р, утвердившем «План действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000–2001 годы», определены следующие направления модернизации образования, которые непосредственно касаются совершенствования управления образованием, представляют собой направления государственной политики:

• создание университетских комплексов и исследовательских университетов;
• инвестиционные проекты высших учебных заведений, финансируемые на конкурсной основе;
• повышение хозяйственной самостоятельности и увеличение разнообразия организационно-правовых форм учебных организаций;
• государственный заказ на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием, распределяемый на конкурсной основе;
• единый государственный экзамен;
• финансирование системы высшего образования на основе государственных именных финансовых обязательств.

Система управления образованием в условиях модернизации

Для реализации мероприятий по модернизации образования требуется определенная перестройка системы управления высшим образованием, которая в среднесрочной перспективе (возможно, и в долгосрочной) будет осуществлять свою деятельность по трем основным направлениям:

• управлять высшим профессиональным образованием в том виде, как это сложилось к настоящему времени. Можно предполагать, что это направление деятельности будет постепенно преобразовываться по мере изменения системы высшего образования и системы управления;
• управлять переходом системы высшего образования в некоторое новое состояние, которое описывается принятыми на сегодняшний день документами¹⁰ (Федеральная программа развития образования, Национальная доктрина образования, Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации, Концепция модернизации российского образования);
• управлять формирующейся новой системой (отдельными новыми составными элементами) по мере ее формирования.

Отсюда следует, что система управления образованием должна, наряду с существующей подсистемой оперативного (текущего) управления, содержать подсистему управления переходом к новому состоянию, что требует фиксации этой подсистемы в качестве постоянного составного элемента системы управления.

Для реализации предложенного подхода уже в настоящее время необходимо в планах научно-исследовательских работ выделить три основных блока:

1. По направлению оперативного (текущего) управления:

• передача части функций управления общественным органам (в первую очередь это относится к содержанию образования и оценке его качества);
• анализ необходимости и целесообразности перераспределения функций управления между федеральным, региональным и отраслевым уровнями;
• более четкое определение взаимодействия между вузом и вышестоящим органом. На сегодняшний день эти отношения определяются кучей документов, но все равно урегулированы в недостаточной степени (может ли, например, министерство приказывать вузу?);
• управление ресурсами — их распределение и перераспределение (в частности, вопросы предоставления информации по сметам, по критериям, по учитываемым параметрам, и т. п.).

В принципе с этими направлениями работы вполне может справиться — и справляется — существующая структура управления, применяя при этом «обычные» методы управления и опираясь на существующий кадровый потенциал. Однако некоторые из указанных направлений требуют серьезной научной поддержки, что необходимо инициировать и осуществить в ближайшие (2–3) годы, поскольку далее можно ожидать нарастания роли новых факторов, воздействующих на систему управления, и порождения на их основе новых проблем, пока еще мало различимых (более точно — пока количество проблем не перевалило за критическую черту, еще не поздно начать их «разгребать»).

2. По направлению перехода системы в новое состояние

Управление переходом в новое состояние предусматривает, наряду с исполнением «обычных» управленческих функций, осуществление проектного управления:

• инициирования работ, имеющих конечные цели, с механизмами оценки хода выполнения этих работ и степени достижения поставленных целей;
• оценки и корректировки работ по переходу к новому состоянию;
• конкурсного отбора исполнителей работ.

Даже оставляя в стороне вопросы, связанные с формулированием стратегических направлений развития системы образования (с этим никакая система управления не справится, поскольку это элемент государственной политики, а попытки такого рода, предпринятые в разное время внутри Минобразования России и представленные ФПРО и Доктриной, не критиковались только ленивыми), и считая, что стратегические направления будут определены отдельно, можно предположить, что для того, чтобы система управления в перспективе была в состоянии справиться с решением поставленных задач, необходимо устранить потенциальные проблемы, в числе которых:

• недостаточное количество специалистов, способных работать с проектами комплексного характера и целевой направленности и готовых работать в условиях конкурсного отбора исполнителей работ;
• ограниченность методической базы и отсутствие организационных структур, направленных на поддержку таких работ;
• отсутствие сформированной системы информационной поддержки.

3. По направлению управления элементами новой системы

Самое сложное направление, поскольку новая система не просто только формируется, а только начала формироваться. Поэтому трудно представить ее в действии.

Отсюда следует, что необходимо:

• готовить кадры, способные управлять внедрением инноваций (в т.ч. экономических и организационных);
• формировать структуры, способные оценивать эффективность внедрения инноваций и предлагать корректирующие мероприятия;
• вводить функции управления инновационными процессами на различных уровнях управления;
• формировать структуры, способные ставить перед собой задачи, исходя из результатов формирования новой системы, решать эти задачи, корректировать изменение системы.

Связанные с этим вопросы требуют дополнительного анализа, поэтому более подробно это направление будет предметом рассмотрения в следующих публикациях.

Некоторые обобщения

Имея в виду необходимость формирования и реализации государственной политики в сфере образования, особо отметим следующее:

• государство всегда формулировало только те направления, которые оно предполагало не просто активно поддерживать, а принимать активное участие в реализации, реализовывать собственными силами. Современная государственная политика имеет, таким образом, выраженный централизованный и директивный характер;
• степень децентрализации политики представляется недостаточной;
• необходимо инициировать и развивать самостоятельное научное направление по формированию государственной образовательной политики.

Если рассматривать задачи каждого этапа совершенствования управления образованием с точки зрения образовательного учреждения («изнутри»), то можно выделить три общих направления совершенствования:

• развитие общественной составляющей управления (такая задача в том или ином виде ставилась практически на всех этапах);
• углубление автономии образовательных учреждений (от развития инициативы и усиления ответственности на разных уровнях до самостоятельности в распоряжении ресурсами и собственности на доходы от своей деятельности);
• укрепление связей с «внешним миром» — экономикой, производством, рынком труда.

С нашей точки зрения, для решения поставленных выше задач необходимо:

• выделить головной научный центр, обеспечивающий координацию научных и прикладных исследований и разработок по проблемам сферы высшего образования, интеграцию и анализ результатов, и, по необходимости, коррекцию планов. Программы НИР и НИОКР должны строиться в формате сетевого плана-графика, то есть с жесткой фиксацией сроков, формата результатов и правил приемки работ, с ориентацией на оплату по конечному результату. Кроме того, должны фиксироваться и отслеживаться критические пути, заранее планироваться варианты продолжения работ в зависимости от полученных результатов.
• готовить кадры, способные управлять внедрением инноваций (в т. ч. экономических и организационных), включая документальное, организационное и материально-техническое обеспечение работ, подготовку учебно-методических материалов, преподавателей и выбор организаций, способных вести такую работу;
• формировать структуры, способные оценивать эффективность внедрения инноваций и предлагать корректирующие мероприятия;
• вводить функции управления инновационными процессами на различных уровнях управления;
• формировать структуры, способные ставить перед собой задачи, исходя из текущего состояния процесса формирования новой системы, решать эти задачи, корректировать течение процесса.
• разрабатывать методическую базу и систему информационной поддержки работ.

В рамках действующей системы управления решение этих задач сопряжено с существенными сложностями, поскольку структура системы сформирована и сориентирована на решение иных задач. Более детальный анализ этого вопроса является темой отдельной работы.

Важным является также анализ причин, по которым ряд предпринятых ранее попыток модернизации образования не привел к реальным результатам.

Примечания

¹ В настоящей работе не обсуждаются пропорции распределения прав, полномочий и ответственности. 

² Высшее учебное заведение не может вести образовательную деятельность вне рамок лицензии, которая, по действующей нормативно-правовой базе, может быть дана только в рамках уже упомянутого выше Классификатора. 

³ Введение бакалавриата и магистратуры практически не изменило ситуации, более того, возник и был решен вопрос об установлении соответствия «бакалавра» существующей сетке профессиональных квалификаций. 

⁴ Следует особо отметить, что речь идет не обязательно о фактической передаче этих средств в натуральной форме, но только о том, что закрепленные за обучающимся средства «сопровождают» его и передаются обучающему по факту юридического оформления отношений между обучающимся и обучающим. 

⁵ Заметим, что при этом возникает опасность нарушения целостности содержания образования и, возможно, потери качества. Видимо, должна существовать некая система ограничения разнообразия образовательных траекторий — ограничений, обеспечивающих определенную целостность результирующей траектории. 

⁶ Сборник постановлений по высшему техническому образованию / Сост. М. А. Романовский. Сектор ведомственной литературы ОНТИ НКТП. М.; Л., 1935. С. 8. 

⁷ Там же. С. 153. 

⁸ Основные направления перестройки высшего и среднего специального образования в стране. М.: Высшая школа, 1987. 77 с. 

⁹ Реформа образования в Российской Федерации: концепция и основные задачи очередного этапа. Проект. Министерство общего и профессионального образования Российской Федерации. Москва, сентябрь 1997. 

¹⁰ Другой вопрос, насколько указанные документы охватывают новое состояние системы высшего образования. Можно отметить, например, такие новые характеристики, как ЕГЭ, ГИФО, университетские комплексы, конкурсное финансирование инвестиционных проектов. Нет гарантии, что данные характеристики создают новое качество системы — этот вопрос нуждается в исследовании. Но новое в систему управления они, безусловно, привносят.

С. А. Беляков, В. Ж. Куклин