Возвращение варварства

Государство устарело?

Н.Ю. Силаев – к. и. н., старший научный сотрудник Центра кавказских исследований МГИМО (У) МИД России, заведующий отделом политики журнала «Эксперт»

Резюме: Отсутствие государства влечет множество неприятностей, но и дает определенные преимущества. Главное в том, что нет необходимости оплачивать дорогостоящую и сложную институциональную систему

\

В недавней книге «Искусство быть неуправляемым: анархистская история нагорий Юго-Восточной Азии» социолог Джеймс Скотт переставил акценты мировой истории. Отталкиваясь от изучения экономических и социальных практик горных территорий Юго-Восточной Азии, на которые власть окружающих государств распространялась в очень слабой степени или не распространялась вовсе, он заключил, что как форма политической организации общества государство – не неизбежно. Оно не является необходимым результатом эволюции любого общества. Большая часть человечества на протяжении большей части своей истории жила вне государств, причем это было следствием их сознательного политического выбора, а не «отсталости».

Скотт замечает, что сами понятия «отсталость», «дикость», «варварство» стали плодом идеологического самоутверждения государств, а по существу то, что ими описывается, представляет собой стратегии жизни обществ вне государства. Формы земледелия и сельскохозяйственные культуры, политическая организация и религиозные культы безгосударственных обществ сознательно отстраивались таким образом, чтобы держать государство на расстоянии. Причина проста: государство с его налогами, принудительным трудом, насильственной вербовкой в армию, голодовками и эпидемиями, происходящими от монокультур в земледелии и скученности населения, обеспечивало худший уровень жизни, чем в его отсутствие.

По крайней мере, в Юго-Восточной Азии жизнь в горах была исторически более здоровой и зажиточной, чем на равнине под государственной властью. Вплоть до технологической революции XIX–XX веков, когда благодаря железным дорогам, телеграфу и телефону, автомобилям, авиации государства обрели способность эффективно осуществлять власть на труднодоступных территориях, значительная часть человечества избегала этой «равнинной» формы политической организации.

Скотт признает, что в XX веке безгосударственное пространство значительно сократилось, и государства оказались близки к тому, чтобы вытеснить иные формы политической организации. Правда, полсотни страниц спустя он цитирует отчет американской комиссии по расследованию террористической атаки 11 сентября, в котором речь идет об угрозе, сосредоточенной в «неуправляемых» (по-английски выразительнее: un-policed) территориях, и первой из них назван Афганистан. И в этой перспективе наиболее любопытная черта современного глобального мира заключается в том, что процесс поглощения государствами безгосударственных зон остановился. Если вовсе не пошел вспять, имея в виду нынешнее состояние Ирака и Ливии, раскол Украины, распространение непризнанных и частично признанных государств, состоятельность каждого из которых сомнительна, а зависимость от внешней поддержки очевидна. «Варварство» как образ жизни вне государства возвращается, а спектр политических организаций, которые действуют на глобальной сцене, расширяется. Можно сказать, что глобализация, обещавшая размывание суверенитета государств, обернулась неожиданной стороной. Суверенитет размывается, откуда не ждали.

Абстрактно и дорого

Веберовское государство как легитимная территориальная монополия на насилие – вещь во многих отношениях очень полезная, но абстрактная. Вебер описывает идеал, а не действительную политическую практику, точнее, предел, к которому стремилась эта практика в современную ему эпоху. И социологическую проекцию Вестфальской системы, которая в свою очередь фиксировала не столько саму политическую действительность, сколько договоренности о ней.

Государство всегда было вынуждено утверждать и завоевывать суверенитет и эксклюзивную роль обладателя монополии на насилие, причем в отношениях не только с внешними конкурентами, но и с внутренними. Эти конкуренты, формы политической организации, которые они представляли, могли меняться – от баронов до криминальных авторитетов и от заговорщиков до религиозных сект, – но полностью не исчезли. Хотя масштаб трудностей, которые они могли создать для государства, со временем сокращался (в некоторых регионах мира). Государство – не данность, оно плод борьбы и переговоров, оно должно ежедневно доказывать легитимность права на насилие и принуждение, свою монополию на эти инструменты. Оно погружено в стихию иных – небюрократических, нерегулярных, внеправовых практик, и, возможно, не столько подавляет их, сколько покрывает тонкой пленкой правовых процедур.

К тому же современное государство, которое Вебер описал как идеальный тип, – организация исторически свежая. В Европе такое государство, способное без посредников править всей своей территорией, эффективно извлекать с этой территории ресурсы для самоподдержания, появилось только в XIX веке. А возникновение современных национальных демократических государств, обладающих, в терминологии Майкла Манна, инфраструктурной властью как способностью править, «прорастая» сквозь общество, регулировать все больше сфер жизни, вытесняя иные регуляторные механизмы, – и вовсе достижение XX века.

Это довольно затратное предприятие. Когда оно есть, то несет в себе массу преимуществ, начиная от непредставимых ранее военных возможностей и заканчивая многообразными социальными гарантиями. Но все эти преимущества надо оплачивать. В Германии – специально берем пример развитой страны без чрезмерных внешнеполитических амбиций – государство обходится без малого в 20% ВВП, в абсолютных цифрах – примерно 720 млрд долларов, это без учета государственных инвестиций. Многие в мире предпочли бы что-нибудь подешевле и попроще, но платить надо в любом случае. Возьмем другой полюс: Таджикистан тратит на государство чуть больше 1 млрд долларов; вероятно, приличный бюрократический аппарат за такие деньги не купишь. Можно предположить, что имеется порог бедности страны, после которого она уже не может оплачивать содержание мало-мальски качественного государства.

Но затраты включают в себя не только деньги. Есть множество примеров того, как приток денег не только не вел к улучшению государственного аппарата, но и развращал его сильнее прежнего. Главные вложения нужно сделать в таких трудноуловимых областях, как социальный и человеческий капитал университетов, бюрократии, политических партий, прессы, объединений промышленников. Он накапливается внешне незаметно и медленно, практически недоступен для передачи (поэтому призывы к «институциональным реформам по европейским стандартам» заслуживают доли того скепсиса, что им достается)

Есть любопытные исторические совпадения. Вершина глобального могущества европейских государств, эпоха, когда они в полном смысле слова подчинили себе мир – вторая половина XIX века, – совпадает со взрывным экономическим ростом, вызванным промышленной революцией. Пик мировой экспансии государства как формы политической организации, иными словами, время поистине массового учреждения новых государств в освободившихся колониях, пришелся на двадцатилетний период быстрого промышленного роста после Второй мировой войны. Послевоенных темпов роста в историческом ядре капитализма с тех пор не повторялось. И государство как форма политической организации в мировом масштабе стало клониться к закату.

На Западе жалуются, что государство обессилело после дерегулирования и либерализации, инициированных Рейганом и Тэтчер. Национально-государственные проекты в бывших колониях проваливаются. Ближневосточные светские диктатуры рушатся под ударами исламской улицы и американских ракет. Если где и актуален веберовский идеальный тип, так это в Китае, Индии, Бразилии – лидерах промышленного роста в этом веке. Хотя уместно ли в таком контексте называть его веберовским?

Идеал недостижим

Государства расползаются, как мокрая газета. После свержения Каддафи Ливия так и не консолидировалась в качестве единой страны, и, похоже, это никого не заботит. Наиболее ценные активы – порты, нефтяные промыслы – захватили вооруженные группировки разных политических и племенных оттенков, и новые хозяева, кажется, не нуждаются в восстановлении единого государства. Падение Каддафи открыло путь к успешному восстанию группировки Ансар-ад-дин в Мали. Гражданская война в Сирии не завершена, и центральное правительство далеко от восстановления контроля над всей территорией. Оставленные государственной властью районы стали инкубатором для исламистских вооруженных групп, захвативших значительную часть Ирака.

Есть большой соблазн связать это с цепочкой внешнеполитических ошибок и поражений Соединенных Штатов и с идеологической и военной экспансией радикальных исламистов. Это отчасти объяснило бы распад государств: ведь Джамахирия при любом раскладе не могла устоять перед военной мощью совокупного Запада. Но это не объясняет, почему проваливаются или вовсе не предпринимаются попытки консолидировать государства, пусть и с новыми границами, конституциями, идеологиями. Много слов сказано об искусственности разграничения Ближнего Востока в постколониальную эпоху. Возможно, сейчас границы («постпостколониальные»?), контролируемые теми или иными политическими организациями, в большей мере совпадают с этническими, конфессиональными и иными линиями раскола. Но организации, контролирующие территории или претендующие на такой контроль, не демонстрируют особого стремления к веберовскому идеалу. В немалой части мира веберовское государство оказалось лишней сущностью. Впору задаться вопросом, так ли уж сильно изменился мир в индустриальную эпоху и действительно ли свойственное этой эпохе «огосударствление мира» не имеет альтернативы?

Джеймс Скотт считает одним из основных факторов длительного существования безгосударственных зон цену контроля над территорией. Беглое изучение ландшафта, экономических ресурсов и несложный арифметический подсчет подсказывают, что многие местности были принципиально недоступны для власти доиндустриальных государств. Армии, которые могли быть отправлены для завоевания, просто не могли бы себя снабжать в необходимом объеме на необходимом расстоянии. Промышленная революция с ее железными дорогами, телеграфом, автомобилями, авиацией снизила цену контроля над территорией, и это стало, согласно Скотту, главной причиной сокращения или полного исчезновения безгосударственных зон. Но, что принципиально для современного мира, снизила – не значит обнулила.

Изменилась и ценность территории. Главным ресурсом доиндустриальных государств были зерно и рабочая сила. В некоторых случаях это могло дополняться контролем над торговыми путями, но на длительных исторических отрезках наиболее могущественными оказывались государства, которые контролировали большие массивы пригодной для обработки земли и большие людские массы. Индустриальное государство живет в конечном счете капиталистической прибылью, а не физическим трудом своих крестьян. Для существования ему критически важны территории, где генерируется такая прибыль; в том числе и былые безгосударственные зоны, если там есть доступные для извлечения природные ресурсы. Территория, не генерирующая прибыль, ценности не имеет. Причем развитые территории плохо поддаются завоеванию, так как военные действия разрушают их промышленный потенциал, а затраты на интеграцию в состав государства-завоевателя могут быть запретительно высокими. Отдельные же точки генерации прибыли в виде, например, нефтяных месторождений не требуют вложений в инфраструктуру государственности на обширных пространствах, достаточно обеспечить безопасность персонала, обслуживающего скважины.

Важно то, что центры генерации прибыли распространены по миру неравномерно. Есть высокоразвитые индустриализированные территории, а есть островки капитализма, окруженные обширными областями, практически не создающие прибыли. В эпоху освобождения от колониальной зависимости доходы, которые давала добыча природных ресурсов в таких островках, могли быть использованы для индустриализации и развития окружающих пространств, благо мировая норма прибыли в промышленности это позволяла. Многим странам удалось перейти порог, за которым современное государство начинает окупать необходимые для его создания затраты. Те, кому не повезло, в текущих экономических условиях его и не перешагнут. Это значит, что для немалой части мира веберовский идеал окажется принципиально недостижимым.

Глобальная фавела

Отсутствие такого государства влечет множество неприятностей, но и определенные преимущества. Главное заключается в том, что нет необходимости оплачивать дорогостоящую и очень сложную институциональную систему. Это снимает с правящих групп огромный груз забот и развязывает им руки. Тех 7 млрд долларов, из которых состоит бюджет «Исламского государства», мало какой из сравнимых с ним по численности населения и размерам контролируемой территории стран хватит на большее, чем зарплаты госаппарату. А ИГ с таким бюджетом становится глобальным игроком.

 Риски снижения уровня и качества жизни масс на подобных территориях правящие там группы не будут расценивать как политически значимые. Многие регионы мира в своей истории не знали современного экономического роста, а он должен продолжаться десятилетиями, чтобы откат в безгосударственное состояние воспринимался бы как трагедия. Для недовольных почти всегда есть возможность уехать туда, где условия лучше; сколь угодно жесткие ограничения на иммиграцию, по-видимому, не перевесят угрозы, которые ждут мигрантов на родине.

Далеко не все безгосударственные зоны представляют опасность в виде терроризма или наркотрафика. Значительная их часть – просто слаборазвитые территории с доиндустриальной экономической и демографической динамикой. Они представляют собой вызов для нравственного чувства гражданина современного государства (поэтому не оскудеет поток гуманитарной помощи в такие зоны), но не вызов международной безопасности. Угрозы появляются там, где возникает борьба за ресурсы или сталкиваются геополитические интересы сильных государств. В этом смысле государства сами стимулируют появление и расширение безгосударственных зон, мотивируя и вооружая всевозможных повстанцев.

Такие территории могут быть стабильными только в своей нестабильности. В обозримой перспективе они останутся конгломератами, власть в которых динамично распределяется и перетекает между родственными и племенными группами, вооруженными бандами, религиозными или идеологическими группировками, причем границы между такими политическими организациями будет размытыми и легко проницаемыми. Следует ожидать укрепления связей – они уже установлены – между безгосударственными территориями в разных регионах мира.

Именно в контексте глобальной безгосударственности, своего рода «глобальной фавелы», стоит обсуждать политическую роль ислама. Вероятно, дело не в самой проповеди джихада, которая ведется более или менее радикальными (в европейской терминологии) богословами. Такая проповедь никогда и не прекращалась. Отличие современного мира в том, что именно она дает наиболее адекватную идеологическую рамку для безгосударственной среды, а среда предоставляет тот социальный порядок, в котором лозунги джихада падают на ждущую их почву.

Джихадистская идеология позволяет произвольно форматировать общество, деля его на своих и чужих и ломая мешающие господствующим группам социальные границы. Она открывает очень широкую базу для мобилизации и позволяет создать глобальную сеть, в которую могут быть вовлечены представители самых разных регионов и этнических групп. В этой сети присваиваются значимые для ее участников статусы, причем «карьера открыта для талантов»: не зря же видным полевым командиром в ИГ стал бывший офицер вооруженных сил Грузии. Джихадистская идеология снабжает своих носителей элементарным – в виде предельно упрощенного шариата – квазиправовым аппаратом, помогающим устанавливать правление на территории, которую им удалось занять. Наконец, эта идеология принципиально не сопрягается с веберовским государством, делая своим адептам своеобразную «прививку безгосударственности».

Антропология в тренде

Вероятно, на новом этапе мировой истории государства вновь оказались бессильны захватить и переустроить безгосударственные зоны. США и их союзники потратили на операции в Афганистане и Ираке огромные ресурсы, но не добились значимых успехов. Да, современные технологии позволяют перебрасывать войска на другие континенты, но когда доходит до необходимости обеспечить эффективную оккупацию, баланс сил между армией и повстанцами быстро приближается к доиндустриальным нормам. Положение дел, когда повстанцы оказываются сильнее регулярных армий великих держав – отнюдь не феномен XX века, он характерен для всех эпох, различия лишь в том, что индустриальные государства действительно смогли «открыть» некоторые территории, некоторые, но далеко не все.

Успех демократизации Германии, Японии, Испании, Португалии, Греции, Восточной Европы после распада ОВД убедил Запад в безграничности возможностей его социальной инженерии. По-видимому, вера в эти возможности стала одной из причин иракской катастрофы. В действительности демократизация извне удавалась там, где ранее существовал порядок, более или менее напоминающий веберовское государство, и то лишь в условиях подавленного суверенитета. Там, где не был накоплен необходимый для эффективной государственности социальный капитал, вмешательство Запада, как правило, приводило к хаосу.

Поэтому не стоит ожидать, что государство как форма политической организации возобновит экспансию, по крайней мере до нового глобального длительного промышленного подъема. Нужно смириться с мыслью, что мир, как и всегда, делится на «государственные» и «безгосударственные» зоны, и граница между ними подвижна.

Аналитическая рамка политической науки должна быть скорректирована, чтобы новая безгосударственность стала более открытой для понимания и прогноза. Известны попытки составить рейтинг провалившихся государств. Американский Fund for Peace составляет такой рейтинг ежегодно. «Политический атлас современности», подготовленный в МГИМО, включает в себя Индекс государственности – показатель способности государства поддерживать свое существование, обеспечивать самостоятельное развитие, решать стоящие перед ним внутренние и внешние задачи. Хотя в такой версии акцент ставится на суверенность государства, она в то же время схватывает и отношение имеющейся государственности к веберовскому идеалу.

Неясно, однако, в какой мере плодотворным может быть приложение рамки государства, да хотя бы государственных границ, к регионам и территориям, где государственных аппаратов не существует или они носят имитационный характер. Рейтинги не помогают провести грань между государствами и безгосударственными территориями, предлагая своего рода градиент несостоятельности, который, по всей видимости, не обладает большой аналитической ценностью. В самом деле, так ли уж важно сравнение состоятельности США и Германии или несостоятельности Сомали и Афганистана? К тому же рейтинги не учитывают субнациональные провалы государств, случаи, когда оно, будучи в целом состоятельным, упускает из-под контроля те или иные зоны на своей территории. Между тем эти зоны, вероятно, играют и будут играть важную роль в глобальной безгосударственности. Взять хотя бы граждан стран Евросоюза из иммигрантских гетто, сражающихся сейчас на Ближнем Востоке под знаменем «Исламского государства».

Возможно, на новом витке нас ждет повторение той эпохи, когда значимыми для внешнеполитического планирования были антропологические знания, сведения ученых, военных, коммерсантов о далеких неевропейских народах. С той разницей, что сто или двести лет назад «цивилизованный мир» изучал мир безгосударственный, чтобы его покорить, а сейчас, за очевидной неспособностью это сделать, он будет искать способы безопасного сосуществования с теми, кто предпочел или был вынужден жить вне государства. Иные, «варварские» формы политической организации, самоидентификации, права становятся факторами международной политики и должны стать самостоятельным предметом анализа независимо от их формальной принадлежности тому или иному «государству» – члену ООН.

Раскол между государственностью и безгосударственностью более фундаментален, чем какие бы то ни было другие международные расколы. Первые полтора десятилетия нового века должны научить творцов мировой политики, что худое государство предпочтительнее доброго племени – по крайней мере потому, что представляет собой субъект переговоров и более или менее формализованных договоренностей, может быть институтом управления и развития на обширных территориях, которые без государства погрузятся в хаос. Даже весьма неприятный государственный режим предоставляет своим гражданам больше безопасности, чем самые романтичные повстанцы – цифры оттока населения из довоенного и послевоенного Ирака могут быть тому лучшим свидетельством. Если есть шанс сохранить государственность – лучше ее сохранить.

Состояние глобальной экономики таково, что многие государства рискуют стать банкротами – и в буквальном финансовом смысле, и в переносном политическом. В некоторых случаях изменение существующих границ, по-видимому, неизбежно. Независимо от того, что говорит об этом международное право, отколовшихся территорий за последние десятилетия стало больше, а успешные попытки их инкорпорации в однажды распавшееся государство почти неизвестны. Кстати, одним из немногих, если не единственным, исключением стала Чечня – и на ее примере нетрудно заметить, каким долгим, извилистым, трудным и лишенным предопределенности может быть путь восстановления государственности.

Если отколовшаяся территория демонстрирует признаки государственности, есть резоны признать ее право на независимость, тем более если есть те, кто готов оплачивать ее движение к веберовскому идеалу. Высказанное еще до признания Западом Косова предложение разработать международные критерии подобных признаний остается актуальным. Да, независимость может быть обусловлена набором требований, учитывающих озабоченности вовлеченных в конфликт сторон, например, в виде устранения последствий этнических чисток и специальных действенных гарантий межэтнического мира. Но сокращение серой зоны безгосударственности там, где это возможно, все же важнее некоторых принципиальных политических позиций.

Наконец, государствам стоит воздержаться от того, чтобы эксплуатировать безгосударственные зоны или безгосударственные силы в собственных конъюнктурных интересах. Как ни ужасно это звучит, но конвенциональная война между государствами предпочтительнее повстанческих войн вроде той, что Соединенные Штаты ведут в Сирии. Первая хотя бы может быть остановлена по понятным процедурам, вторые, как учит опыт последних трех-четырех десятилетий, не заканчиваются почти никогда, вовлекая все новых людей, перекидываясь на все новые регионы и качественно меняя к худшему образ жизни людей на все более обширных территориях. Нужно признать, что и мы, и мир незначительно изменились к лучшему за последние полторы сотни лет, и не маскировать действия наемных убийц риторикой о неприменении силы в международных отношениях.