Россия в Европе: стратегические вызовы ("ISN", Швейцария)

Россия в Европе: стратегические вызовы

Центр по изучению проблем безопасности (CSS), Швейцарская высшая техническая школа в Цюрихе (ETH Zurich)

©  РИА Новости Михаил Климентьев

В то время как экономическое значение России в Европе в последние годы возросло, ее политические отношения ухудшились. Россия при Путине вновь проявляет великодержавные амбиции и все активнее выступает в защиту отличающихся от западных  интересов и ценностей. Те люди, которые надеялись на обретение Россией постимперской и демократической идентичности, сегодня уже освободились от подобного рода иллюзий. Европе и Соединенным Штатам следует попытаться обеспечить свои интересы с помощью комбинации из сотрудничества и стратегического соперничества.

В Европе не может быть безопасности без России или против России - так звучит расхожая истина в дебатах по поводу европейской политики в области безопасности. Россию воспринимают в Европе как ключевого игрока в сфере международной политики и политики в области безопасности. Москва внешне соглашается с подобной точкой зрения и ведет себя соответствующим образом. Будучи постоянным членом Совета Безопасности ООН, Россия, к примеру, блокирует введение санкций против Сирии. В отношениях с другими европейскими странами Россия утверждает себя в качестве важного поставщика энергоресурсов. Кроме того, Москва поддерживает такие сепаратистские республики, как Приднестровье, Абхазия и Южная Осетия, а также использует вовлеченность в эти процессы для усиления своего политического влияния. Поэтому остается неясным вопрос о том, каким образом безопасность может быть обеспечена вместе с Россией.

Эта проблема тем более актуальна, поскольку российское руководство занимает все более бескомпромиссную позицию в вопросах внешней политики.  НАТО и Соединенные Штаты воспринимают это как угрозу. Российское руководство пытается ослабить влияние Соединенных Штатов в Европе, а также хочет укрепить сферу своего влияния в соседних странах. Это противоречит интересам Евросоюза, которые прилагает немало усилий для того, чтобы приблизить эти страны к своей собственной сфере влияния и интеграции. Желание России иметь право голоса в европейской политике в области безопасности воспринимается на фоне того, как черты авторитаризма во внутренней политике становятся все более доминирующими, о чем свидетельствуют жесткие меры, принимаемые в отношении организаций гражданского общества. Российское руководство пытается все больше оградить свою страну от проникновения иностранного влияния.


Растущая неуверенность, а также великодержавные амбиции со стороны российских руководителей скрываются за происходящими в настоящее время событиями. Амбиции, связанные с восстановлением Россией статуса сверхдержавы, первоначально реализовывались весьма прагматично, однако с середины 2000-х годов они становятся  все более идеологизированными и антизападными по своему тону. С точки зрения внутренней политики, все более активное стремление достичь статуса сверхдержавы, а также фокусирование внимания на увеличении внешнеполитического влияния служат для того, чтобы отвлечь внимание от отставания в области проведения внутренних реформ.

Стремление России к статусу великой державы представляет собой растущий вызов для европейского порядка, который сложился после окончания холодной войны, а также для планов Евросоюза относительно трансформации соседних с ним стран. Если в России не будут проводиться политические изменения и в будущем, то есть основания ожидать возникновение конфликтов по поводу интересов и ценностей в соседних государствах, по вопросам политики в области безопасности, а также по поводу ценностей. Евросоюз и Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ) должны разработать стратегию противодействия этому вызову, хотя сотрудничество в Россией продолжает оставаться возможным и полезным в определенных сферах.

Россия как суверенная великая держава

Глобальные цели российского руководства покоятся на двух фундаментальных положениях: во-первых, Россия, исходя из своей уникальной истории и большой территории, может претендовать на статус великой державы, и, во-вторых, мультиполярный порядок является желательным, поскольку он может обеспечить России больше влияния. Россия пытается укрепить принципы государственного суверенитета и невмешательства во внутренние дела и использовать их в качестве основы для такого рода нового мирового порядка. Однако эти принципы лишь в ограниченном масштабе могут применяться в странах, находящихся в сфере российского влияния. Помимо приведенных соображений есть еще несколько идей относительно того, каким образом подобный мировой порядок может функционировать.


Форма выражения российских великодержавных амбиций с годами изменилась. До середины 2000-х годов Москва в большей степени концентрировала свое внимание на том, что осторожно ставила под сомнение роль Соединенных Штатов, которые после 1990-х годов стали доминирующей державой. Особенно наглядно это проявилось в Косово, а также в ходе войны в Ираке. Россия попыталась заблокировать и делегитимировать  американские действия с помощью вето в Совете Безопасности ООН. За пределами России Москва воздерживалась от применения силы.

Примерно в 2006 году Россия изменила траекторию своих подходов. Основываясь на реинтерпретации русской истории, Кремль разработал новую концепцию, центральное место в которой принадлежит государству. Россия все больше стала считать себя отличной от Запада и подчеркивала собственные традиционные ценности. Так, например, она отмечала важность существования сильного государства, поскольку, по ее мнению, периоды слабости государства исторически совпадали с периодами хаоса. Поэтому сильные государственные структуры и патриотизм получили приоритет в сравнении с правами отдельного человека.

Россия, по мнению ее руководителей, должна также демонстрировать свою силу на международном уровне, поскольку Москва считала, что западные ценности и стандарты направлены на подрыв позиций сильного государства. В результате в ее внешней политике и в политике в области безопасности все больше акцент стал делаться на подчеркивание стратегического соперничества и сохранения ядерного паритета с Соединенными Штатами, что в итоге привело к возврату к конфронтационным схемам, существовавшим между двумя блоками во время холодной войны. В результате грузинская война 2008 года и признание Россией суверенитета Абхазии и Южной Осетии были представлены как равноценный ответ на интервенцию Запада в Косово, в затем и его признание (большинством западных государств).

Для сокращения негативных последствий грузинской войны и глобального экономического кризиса Россия после 2008 года, во время президентского правления Дмитрия Медведева, периодически проводила политику, направленную в определенной мере на сотрудничество, а также на проведение экономических реформ. В 2010 году Россия и Норвегия подписали договор о границе. Решение Москвы стать членом ВТО стало важным сигналом, свидетельствовавшим о том, что эта страна не хочет оказаться в изоляции. Хотя Россия после вступления в ВТО вновь стала прибегать к протекционистским мерам, долгосрочные последствия этого шага будет позитивными.

При президенте Владимире Путине, переизбранном в 2012 году, позиция страны вновь стала конфронтационной. Путин увеличил военные расходы и усилил меры, направленные на интеграцию на постсоветском пространстве, и сделано это было вместо того, чтобы продвигаться по пути реформ и диверсифицировать зависимую от природных ресурсов экономику.  В сирийском конфликте Россия заняла бескомпромиссную позицию. И поэтому надежды западных наблюдателей на то, что Россия будет постепенно превращаться в партнера на международной арене, остались невыполненными.

Внутренние соображения

Российское руководство культивирует антагонизм в отношениях с Западом, и не в последнюю очередь это делается, исходя из внутренних соображений. Целенаправленные усилия определить Россию как ориентирующуюся на сильное государство и самодостаточную в области культуры великую державу поддерживают власть политических элит. Это облегчает возможность отказаться от внешних стандартов и обвинять «внешние силы» в существовании внутренних проблем. Подобного рода попытки формирования идентичности, а также ссылки на внешнюю угрозу играют все более важную роль для поддержания российского режима, сталкивающегося с растущими проблемами легитимности. Популярность Путина была обусловлена не только успехами в области экономики и укреплением политической и экономической стабильности после 1990-х годов, то также представлениями о том, что Россия вернула себе статус великой державы. Однако в настоящее время часть населения видит в этой «стабильности» ужесточение режима, который она воспринимает как коррумпированный и неэффективный. Пытаясь компенсировать ухудшающиеся экономические показатели, российское руководство использует внешнюю политику в качестве лигитимирующего фактора, поскольку экономические реформы могут означать потерю влияния по крайней мере для некоторых представителей существующих элит.



В этом дискурсе, сформированном элитами, либеральные перспективы систематически  игноририруются. Ориентированные на реформы игроки маргинализировались, тогда как представители секретных служб укрепили свои позиции. Премьер-министр Дмитрий Медведев, настроенный более либерально, чем Путин, почти полностью лишен возможности отстаивать свою точку зрения. Бывший министр финансов Алексей Кудрин, а также главный идеолог Владислав Сурков, выступавшие за проведение экономических реформ, снижение военных расходов, а затем и за большую политическую открытость, отказались от своих прежних позиций. Оппозиция, гражданское общество и либеральные представители академической среды все больше становятся объектами репрессий. Вариант усиления легитимности российского руководства с помощью проведения внутренних реформ вместо излишнего акцента на глобальный статус стал в результате более отдаленной перспективой.

В сложившемся климате кооперационный подход во внешней политике может быстро привести к потере легитимности, как это было в случае с критикой договора о границе с Норвегией. В то же самое время поддержка националистических тенденций способна еще больше усилить агрессивность внешней политики, как это произошло после грузинской войны. Таким образом, изменение направления движения в сторону более кооперативной внешней политики может потребовать существенного изменения в составе политического руководства.

Зоны напряженности

Политика российского руководства явно направлена на то, чтобы представить страну как антагониста Запада. Поэтому очень сложно найти решение по многим спорным вопросам. Это становится понятным, когда речь заходит о политике в области безопасности, об энергетической политике, а также об отношениях с соседними странами. В вопросах политики в области безопасности российское руководство сконцентрировано только на политике с позиции силы. Москва обосновывает свою позицию поведением западных государств после 1990 года, указывая на то, что Соединенные Штаты в одностороннем порядке усилили свое влияние за счет расширения НАТО, хотя Германия и американские политики обещали Советскому Союзу в 1990 году в обмен на мирное воссоединение Германии не делать ничего, что могло бы затронуть безопасность Советского Союза. Однако, как утверждает российское руководство, расширение НАТО на восток представляет собой угрозу для России. Подобная перспектива коренным образом меняет приоритеты политики в области безопасности стран бывшего Варшавского пакта, а также производит изменения в геополитическом контексте и в роли НАТО.

Главным камнем преткновения по-прежнему остается система противоракетной обороны Соединенных Штатов с ее базами, в том числе в странах Восточной Европы. Москва уже давно подвергает критике планы Вашингтон по созданию национальной системы противоракетной обороны, а также его решение выйти из договора о противоракетной обороне 2002 года, хотя эта критика в основном ограничивается военными кругами. Кремль опасается того, что подобный проект снизит потенциал ответного удара России, и предупреждает о возможной утрате стратегической стабильности и возобновлении гонки вооружений. Эта критика привлекла повышенное внимание общественности только тогда, когда было объявлено о размещении ракет в восточной части Центральной Европы, «у границ России», хотя это никак не влияет на российские ядерные ракеты, нацеленные на Соединенные Штаты.

Для Вашингтона размещение ракет в странах восточной части Центральной Европы было также важным из соображений союзнической политики. Этот шаг удовлетворил бы требования новых союзников относительно наличия «сапога на земле» (boots on the ground), и связал бы эти меры с оборонительными вооружениями. Однако создание именно такой связи между Соединенными Штатами и восточной частью Центральной Европы российское руководство и хочет предотвратить. Высказываемая критика направлена в первую очередь против базирующихся в Европе ракет-перехватчиков. Москва пригрозила даже нанести упреждающий удар против подобных установок. Сокращение масштабов этого проекта не успокоило российское руководство: в 2009 году президент Соединенных Штатов Барак Обама отказался от запланированного размещения на постоянной основе ракет-перехватчиков, а в 2013 году он также сократил альтернативный план относительно мобильных систем. Однако Кремль настаивает на своем максимальном требовании о заключении юридически обязывающего договора с гарантиями того, что эти ракеты не будут направлены против российских ядерных ракет. Представленные НАТО предложения, предусматривающие соединение российской и натовской противоракетной обороны, были названы недостаточными.



В то же самое время российское руководство пытается использовать количественное превосходство в нестратегических ядерных вооружениях для укрепления своих позиций. Речь идет о ядерных боеголовках, которыми могут быть оснащены ракеты с меньшим радиусом действия, чем межконтинентальные. У России в два раза больше подобного рода ядерных боеголовок, чем у остальных стран мира вместе взятых. Российское руководство рассматривает их как противовес превосходству НАТО в обычных вооружениях. Поэтому Россия только в том случае будет вести переговоры об уничтожении нестратегического ядерного оружия, если на столе переговоров будут также американские инновационные системы для нанесения быстрого глобального удара с помощью обычных вооружений. Кроме того, оно требует, чтобы Соединенные Штаты сначала вывели из Западной Европы остающееся там нестратегическое ядерное оружие.

Когда речь заходит о коллективной системе безопасности, Кремль рассчитывает повернуть часы назад не только с точки зрения политики с позиции силы, но и в концептуальном плане. В 2009 году бывший тогда президентом Дмитрий Медведев представил рамочный договор о создании европейской системы безопасности. Этот договор рассматривает исключительно межгосударственные конфликты и в очередной раз по-новому определяет принцип «неделимости безопасности»: его идея состоит в том, что участники договора не будут иметь права предпринимать какие-либо шаги, которые другое государство рассматривало бы как угрозу своей безопасности. Таким образом, Россия в конечном счете рассчитывает получить право вето относительно действий НАТО, а также сотрудничества в области обороны внутри Евросоюза. В то же самое время подобный договор означал бы пересмотр основополагающих принципов Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). В соответствии с положениями ОБСЕ, безопасность включает в себя не только военно-политическое измерение, но также экономико-социальное измерение и измерение прав человека. Этот вопрос представляет собой головную боль для России, которая исходит из того, что подобный подход дает повод для вмешательства во внутренние дела. Поэтому Россия только в том случае заинтересована в укреплении ОБСЕ, если она одновременно сможет ослабить измерение в области прав человека, особенно в той части, которая имеет отношение к мониторингу проведения выборов.


Растущая напряженность в отношениях России с Западом также выходит на передний план, когда речь заходит об общих соседних странах, где конкуренция между Россией и Евросоюзом усилилась. Россия рассматривает соседние страны, граничащие с Западом, как сферу своего влияния. Евросоюз, со своей стороны, пытается поддержать в них демократические и рыночные реформы, а также приблизить их к своей собственной экономической и правовой орбите. Этот антагонизм в настоящее время сфокусирован на Украине. Евросоюз подготовил договор об ассоциативном членстве с Киевом, который, кроме соглашения о зоне свободной торговли, включает в себя политические, социальные и правовые аспекты, а также вопросы сотрудничества в области внешней политики и политики в области безопасности. Этот договор воспринимается как альтернатива членству в Евросоюзе. Однако Кремль не считает Украину полностью суверенным государством. Москва хочет, чтобы эта страна присоединилась к Евразийскому экономическому союзу (ЕврАзЭС), в который входят также Белоруссия и Казахстан и который был создан для того, чтобы приблизить постсоветские государства к России. В качестве преимуществ подобного шага предлагаются льготный доступ на рынок и более дешевые цены на природный газ, но не экономическая трансформация. Украинская элита пытается отложить принятие сложного решение относительно выбора между Россией и Евросоюзом.

Что касается конфликта по поводу отколовшийся от Молдовы  Приднестровской республики, то Москва отказывается внести свой вклад в ее разрешение. Поскольку Молдова также стремится стать членом Евросоюза и хочет подписать соглашение о присоединении, Россия делает все возможное для того, чтобы сорвать процесс объединения. С российской точки зрения, Молдова может рассчитывать на получение поддержки в ее усилиях по реинтеграции Приднестровья только в том случае, если она откажется от планов вступления в Евросоюз и станет членом ЕврАзЭС. В очередной раз Россия использует свой природный газ как средство оказания давления. Москва угрожает потребовать заплатить долги за газ сепаратистской республики, которые пока были ей отсрочены. Сумма этого долга составляет половину годового ВВП Молдовы.



Россия поддерживает тесные и разносторонние связи с Евросоюзом. Некоторые наблюдатели надеются на то, что вступление в ВТО будет способствовать еще большей открытости России. Однако потенциал дальнейшей экономической интеграции с Евросоюзом ограничен, поскольку Москва ставит вопросы контроля выше экономического развития. Переговоры относительного нового договора о партнерстве зашли в тупик. Что касается поставок природного газа, то конфликты в этой области становятся все более очевидными, так как российское руководство пытается использоваться поставки природного газа для усиления своего политического влияния. Поэтому Москва ограничивает иностранные инвестиции в добычу природного газа, а государственная компания «Газпром» сохраняет монополию на экспорт. Кроме того, Газпром рассчитывает занять доминирующее положение в Евросоюзе с помощью строительства нефтепроводов и контроля над ними. Россия также препятствует доступу других поставщиком на рынок Евросоюза. Со своей стороны Евросоюз пытается сделать рынок природного газа более гибким и прозрачным, а также стремится ограничить контроль производителей газа над трубопроводами. Россия пытается свести на нет эти попытки, склоняя отдельных членов Евросоюза к подписанию двусторонних соглашений, противоречащих правилам Евросоюза.

Необходимая стратегия

Сотрудничество с российским руководством является в настоящее время сложным, и пока нет никаких признаков возможного улучшения. Стремление России добиться статуса великой державы играет важную роль, поскольку он способствует укреплению режима. Поэтому без фундаментальных изменений и политике режима шансы на принятие Россией постимперской идентичности и превращение ее в партнера западных государств представляются весьма маловероятными. В связи с этим европейские государства требуют разработки стратегии в отношениях с Россией. Они должны определить свои собственные подходы, а также иметь возможность защищать свои ключевые сферы. Большее внимание следует уделить установлению связей с российским населением, а не с руководством страны.



Подобного рода стратегия должна также определить сферы и условия сотрудничества. С российским руководством возможно сотрудничество в таких областях, где оно может ожидать низких затрат и значительного роста статуса – в том числе на таких международных форумах как G8 или G20. В этом смысле вступление в ВТО является как раз пограничным случаем. Однако, с точки зрения России, эта организация слишком слаба для того, чтобы предотвратить принятие протекционистских мер. Нынешнее руководство страны также заинтересовано в экономическом сотрудничестве для укрепления собственной экономики и усиления своего влияния. Другие возможности сотрудничества на основе баланса интересов также могут быть найдены, когда речь идет о таких негосударственных угрозах как терроризм.

Сотрудничество в области контроля над вооружениями соответствует интересам Запада. Оно способно создать транспарентность, укрепить доверие, предотвратить распространение оружия, а также осложнить для российского руководства возможность создания устрашающих жупелов. В области противоракетной обороны соответствующий ответ должен быть найден на возражения России в военно-стратегической области, в том числе относительно якобы имеющего место изменения ядерного паритета. Однако подобный ответ не должен ставить под угрозу размещение и использование ракет-перехватчиков в Европе. Соединенные Штаты должны представить кооперационное предложение в этой области в форме нового договора о сокращении стратегических вооружений.

Россия и Швейцария

Еще в 2005 году Федеральный совет в обзоре внешней политики назвал Россию вместе с некоторыми другими странами ключевым государством в двусторонних отношениях Швейцарии. Важность России была подтверждена в принятой в 2012 году внешнеполитической стратегии, хотя там вновь содержалось указание на важность Евросоюза и его членов. На этом фоне швейцарско-российские отношения в последние годы стали более интенсивными. Цель «стратегического партнерства» находит свое выражение, например, в постоянном обмене мнениями на министерском и правительственном уровне.

В экономической сфере финансовые связи являются определяющим фактором. Швейцария является важной финансовой площадкой для капитала из России. Российские природные ресурсы также играют важную роль в торговле сырьевыми товарами, что стало ключевой частью экономики Швейцарии. В результате значительная часть российского экспорта нефти проходит через работающих в Швейцарии трейдеров. Около трети торгуемой в Швейцарии нефти поступает из России. Торговля реальными товарами с Россией в сравнении с этими показателями не является столь значительной: в 2012 году швейцарский импорт из России составил  примерно 0,54 миллиарда швейцарских франков, тогда как экспорт находился на уровне 2,96 миллиарда швейцарских франков.

В политической отношении важным фактором, способствующим частым институциональным контактам, является то обстоятельство, что после российско-грузинской войны 2008 года Швейцария представляет российские интересы в Грузии и грузинские интересы в России. Швейцария также предприняла успешные посреднические усилия, которые смогли убедить Грузию отказаться от блокирования принятия России в ВТО, открыв тем самым России путь к вступлению в эту организацию в 2011/2012 годах.

Интенсификация швейцарско-российских отношений дает определенные преимущества обеим сторонам. Так, например, Россия получает выгоду от поддержки Швейцарией продвижения Москвы на пути ее превращения в финансовый центр, от сотрудничества в области энергоэффективности и проведения экономической модернизации, а также в области реформы уголовного права и исправительной системы для несовершеннолетних. На политико-стратегическом уровне Швейцария в основном представляет интерес для России как потенциальный посредник в отношениях с «фалангой» европейских государств Евросоюза и НАТО. Со своей стороны Швейцария получает пользу от хороших контактов с Москвой, в том числе в рамках нынешнего председательства России в группе G20. Впервые Швейцария была приглашена принять участие в проходящей в рамках группы G20 встрече министров финансов и глав центральных банков. Однако Швейцария не получила приглашение на саммит, который будет проходить в сентябре 2013 года.

За счет своего интенсивного сотрудничества с Россией Швейцарии удалось улучшить отношения со стратегически влиятельной страной, а также повысить свой международный престиж. В то же самое время, взвешивая свои интересы, Берн не должен упускать из вида стратегические интересы России и ему необходимо позаботиться о том, чтобы не потерять на стороне своих европейских соседей и других партнеров того, что приобретается в отношениях с Москвой.