Что отражается в бюджетном зеркале?

Что отражается в бюджетном зеркале?

Сергей ЛОЗУНЬКО

Доклад Счетной палаты о выполнении госбюджета в I полугодии 2010-го настраивает на пессимистический лад.

Из уст властей мы слышим весьма оптимистичные заявления относительно состояния дел в украинской экономике. Хотя ситуация и признается непростой, тем не менее акцент делается на изменении тенденций в лучшую сторону. Дескать, порядок навели, взяли процессы под полный контроль и уверенной поступью движемся к «светлому завтра», в котором и развитая экономика, и высокие зарплаты, и достойные пенсии, и много чего еще хорошего.

Полагаю, рисование радужных перспектив связано с предстоящими выборами в местные советы. Даже т. н. «непопулярные реформы» власть несколько притормозила. Чиновники теперь отвергают претензии насчет повышения пенсионного возраста — дескать, такого решения еще никто не принимал, и не факт, что оно будет принято. То же самое по вопросу повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги.

В Кабмине предпочли пока не тревожить нас удручающим положением дел в госказне

К примеру, когда совсем недавно Компартия предложила установить мораторий на повышение тарифов, глава парламентской фракции ПР А. Ефремов пояснял неголосование «регионалов» за данный законопроект тем, что тарифы-де и так никто не повышал. Мягко говоря, странное объяснение. Ведь если бы тарифы были повышены до того, как поступило предложение о моратории — то каков смысл в моратории? С другой стороны, идея моратория по определению обращена в будущее — чтобы тарифы не повысились через месяц-три-шесть и т. д.

Отказ от предложенного Компартией моратория на повышение тарифов ЖКХ можно объяснить только тем, что уже в ближайшее время власти планируют осуществить такой шаг — переложив груз экономических проблем на плечи населения. Надо полагать, это произойдет сразу после выборов. Как и повышение пенсионного возраста. И «непопулярные реформы», судя по всему, этим не ограничатся. По окончании избирательной кампании риторика власти с оптимистичной сменится на реалистичную — населению будут рассказывать о тяжелой экономической ситуации, о необходимости в очередной раз «затянуть пояса».

То, что представители власти у нас умеют красиво рассказывать о своих достижениях и бодро рапортовать об успехах — известно. Но давайте посмотрим на положение дел не в розовом свете правительственных чиновников, а в свете сухих цифр бюджетной статистики. Ибо, как говорится, госбюджет — зеркало национальной экономики, отражающее нашу с вами реальную жизнь. Бюджет — это источник информации о дне настоящем и пища для размышлений о дне завтрашнем.

Согласно ст. 98 Конституции «контроль от имени Верховной Рады Украины за поступлением средств в Государственный бюджет Украины и их использованием осуществляет Счетная палата». Недавно аудиторы СП представили отчет о выполнении госбюджета в I полугодии 2010 г. 15 сентября этот документ появился на официальном сайте ВР. Небезынтересно сравнить состояние дел с исполнением госбюджета при нынешних властях с тем, что имело место при их предшественниках (в аналогичном периоде прошлого года), благо на сайте ВР имеется отчет аудиторов СП за январь—июнь 2009-го. Сравнение интересно тем, что позволяет судить — произошли ли коренные изменения в бюджетной политике, напрямую влияющей на эффективность финансово-экономической политики государства. И если произошли — то в какую сторону?

Итак, по данным СП, общие доходы бюджета за I полугодие составили 112 млрд. 54,5 млн. грн., или 41,9% годового объема. Расходы произведены в сумме 139 млрд. 506,3 млн. грн., или 43% годового плана. В 2009-м было 41% и 40,2% соответственно.

Доходы общего фонда госбюджета в январе—июне составили 89 млрд. 959,3 млн. грн., или 41% годового объема. Расходы — 115 млрд. 392,5 млн. грн., или 47,2% плана по году. В 2009-м было 39,2% и 44,1% соответственно.

В специальный фонд поступило 22 млрд. 95,2 млн. грн., или 45,1% годового плана. Расходы составили 24 млрд. 113,8 млн. грн., или 30,2% годового плана. В 2009-м было 46,2% и 31% соответственно.

Цифры, демонстрирующие исполнение плановых показателей бюджета в первых полугодиях 2009-го и 2010 г., примерно одинаковые. В этом году даже несколько лучше. Правда, следует иметь в виду, что в 2009-м исполнение госбюджета происходило в условиях существенного экономического спада, тогда как в аналогичном периоде нынешнего года отмечен восстановительный рост экономики.

За счет чего же выполнялся бюджет в I полугодии текущего года? В отчете СП указывается: «Значно вплинули на показник виконання плану доходів державного бюджету суб'єктивні чинники. Зокрема, 7,6 відс. доходів державного бюджету у звітному періоді одержано за рахунок невідшкодування податку на додану вартість платникам». Т. е. каждая 13-я гривня, выплаченная из госбюджета, — это деньги, которые правительство административным образом «взяло в долг» у предпринимателей, уменьшив количество их оборотных средств, инвестиционные возможности и т. д. и т. п. — а в целом таким образом снижается деловая активность, что в конечном итоге отразится и на росте ВВП, и на прибылях предприятий соответственно, и на уплаченных в бюджет налогах.

Проблема с возвратом НДС (невозвратом которого правительство финансирует бюджет) даже ухудшилась в сравнении с аналогичным периодом прошлого, кризисного, года. СП указывает: «Залишки невідшкодованих сум протягом звітного періоду зросли на 8 млрд. 566,8 млн. грн., або в 1,4 раза. Це зумовлено тим, що обсяг проведеного у звітному періоді бюджетного відшкодування податку на додану вартість грошовими коштами становив лише 31,3 відс. річного плану та на 7 млрд. 707,2 млн. грн., або майже вдвічі менший, ніж у відповідному періоді минулого року»

Отмечает СП и иной административный источник финансирования бюджета — переплата налогов, которая также имела тенденцию к росту в I полугодии этого года по сравнению с аналогичным периодом 2009-го: «наявність значних переплат податків, зборів (обов'язкових платежів), що зросли в поточному році на 305 млн. грн., або 2,1 відс., і досягли на 1 липня 14 млрд. 611,6 млн. грн., з них понад дві третини, або 11 млрд. 341,6 млн. грн., становили надміру сплачені платежі, що згідно з чинним законодавством мають бути повернені платникам за їх зверненням».

Отмечает Счетная палата и другие административные факторы наполнения бюджета. В частности, «незважаючи на скорочення обсягів виробництва сигарет, пива та нафтопродуктів», были повышены ставки акцизного сбора на эти изделия, что дало бюджету 3,5 млрд. грн. Примерно то же самое имело место и в 2009 году. Т. е. нынешнее правительство Азарова, как и правительство Тимошенко, движимо желанием взять деньги любой ценой — здесь и сейчас. Вместо того чтобы стимулировать производство в указанных отраслях — в условиях падения объемов производства (!) повышаются ставки акцизов. Что, само собой, только усугубит ситуацию и приведет к дальнейшему сокращению производства, снизит уровень конкурентоспособности отечественных производителей сигарет, пива и нефтепродуктов.

В целом, несмотря на оптимистичные рапорты Кабмина, имеет место значительный скрытый дефицит бюджета. В то же время есть основания констатировать, что правительство не решало проблемы, а либо усугубляло, либо откладывало их на потом. По экспертным оценкам СП, учитывая «фактичний обсяг доходів державного бюджету» и имеющиеся риски, в т. ч. созданные действиями правительства (например, снижение прибылей предприятий из-за невозврата НДС, что в свою очередь скажется на уплатах налога на прибыль), «невиконання плану доходів на поточний рік у цілому становитиме як мінімум 5 млрд. грн., а загального фонду — 10 млрд. гривень».

На проблему возврата НДС Счетная палата обращает особое внимание. Как говорится в ее отчете, «проблема відшкодування податку на додану вартість платникам у першому півріччі поточного року залишилася невирішеною і навіть значно загострилася. За умов обмеження бюджетного відшкодування податку на додану вартість грошовими коштами обсяг невідшкодованого податку на кінець звітного періоду набув загрозливого розміру».

С начала года объем некомпенсированного НДС вырос на 37,1% (на 8 млрд. 566,8 млн. грн.) — до 31 млрд. 685,6 млн. грн. Резко сократились по сравнению с прошлым годом компенсации НДС в денежной форме: «платникам податку на додану вартість грошовими коштами відшкодовано лише 7 млрд. 818 млн. грн.», что почти в два раза (!) меньше, чем в аналогичный период 2009-го. А вот «обсяги відшкодування податку на додану вартість у рахунок майбутніх платежів зросли на 5 млрд. 522,7 млн. грн.» (до 7 млрд. 201,4 млн. грн.) — в 4,3 раза (!) по сравнению с прошлым годом. По сути компенсации НДС в счет будущих платежей — то же самое, что и сбор налогов наперед.

«Обмеження процесу відшкодування податку на додану вартість платникам у звітному періоді призвели до значного збільшення невідшкодованих сум. Обсяги не відшкодованого платникам податку на додану вартість на 1 липня досягли 31 млрд. 685,6 млн. грн., що на 8 млрд. 566,8 млн. грн., або 37,1 відс., більше, ніж на початок року, та на 14 млрд. 319,1 млн. грн., або в 1,8 раза більше, ніж на відповідну дату минулого року (см. диаграмма 1)*. З них суми, що належить перерахувати на розрахункові рахунки платників, становили 30 млрд. 378,8 млн. грн., або 95,9 відсотка», — говорится в отчете СП.

Заметим, что в последнее время (середина сентября) со стороны правительства последовал ряд заявлений, что проблема компенсации НДС будет решена до конца года. В частности, об этом заявил и премьер-министр Н. Азаров после «нагоняя», полученного от президента.

Но вопрос — в какой форме будут осуществлены компенсации? Есть основания полагать, что значительная часть компенсированного НДС будет не в денежной форме, а в виде облигаций внутреннего госзайма, выпуск которых предусмотрен ст. 25 закона о бюджете на текущий год, а условия, порядок выпуска, оборота и погашения данных ценных бумаг — постановлением Кабмина от 12 мая № 368 «Про випуск облігацій внутрішньої державної позики для відшкодування сум податку на додану вартість». Т. е. предпринимателей поставят перед выбором — или бери, что дают (облигации госзайма), или жди «до греческих календ», когда появятся деньги.

Срок оборота указанных облигаций — 5 лет (выплаты производятся раз в полгода по 10% от суммы задолженности). Ставка доходности установлена на уровне 5,5% — т. е. очень низкая (в 2,5—3 раза ниже, чем при размещении средств на банковский депозит). При этом в условиях нехватки оборотных средств предприниматели вряд ли станут ожидать сроков погашения, а начнут сбывать эти облигации с существенным дисконтом (минимально — это разница между дивидендами, которые можно получить с депозита в банке, и выплатами, которые предлагает государство согласно ставке доходности по облигациям). По этому поводу эксперты СП указывают: «Економічним наслідком таких операцій можуть стати збитки (предприятий. — С. Л.), що, в свою чергу, призведуть до зменшення надходжень до державного бюджету податку на прибуток підприємств».

Кроме того: «проведення відшкодування податку на додану вартість платникам шляхом оформлення облігацій внутрішньої державної позики є тимчасовим заходом зі скорочення обсягів невідшкодованих сум, що не сприятиме усуненню причин їх накопичення та вдосконаленню порядку адміністрування податку на додану вартість». Иными словами: правительство опять-таки не решает проблему, а откладывает ее в долгий ящик, наращивая государственные долги. А в целом — бюджетные проблемы не решаются, при этом деловая активность снижается.

Отметим также снижение суммы налогового долга перед бюджетом со стороны плательщиков налогов. Однако данное снижение произошло отнюдь не вследствие улучшения налогового администрирования. Долги просто списывали, причем в два раза активнее, чем это делало предыдущее правительство: «Незначне зменшення суми податкового боргу платників податків упродовж звітного періоду зумовлено переважно проведеним у першому півріччі поточного року списанням податкової заборгованості в сумі 9 млрд. 307,4 млн. грн., що більше ніж удвічі перевищила показник аналогічного періоду минулого року» (см. диаграмму 2), — говорится в отчете СП... Кому и по каким причинам (или за какие заслуги) списывали долги — в это углубляться не станем.

Согласно экспертным оценкам СП в январе—июне с. г. прирост реального ВВП составил 5,5%. Однако, указывается в отчете, имеющиеся риски не позволят превысить в 2010 г. расчетные (заложенные в бюджет) показатели роста ВВП — 3,7%. К рискам, которые сдерживают экономический рост, эксперты СП относят «загрози погіршення умов зовнішньої торгівлі, передусім на сировинних ринках, у зв'язку з гальмуванням відновлення світової економіки, зниження сільськогосподарської діяльності через прогнозований недобір урожаю, а також скорочення банківського кредитування».

В сравнении с I полугодием прошлого года, в январе — июне 2010-го промышленное производство выросло на 12% (в аналогичный период 2009-го наблюдался спад на 31,1%). Однако, как следует из отчета, имевший место рост — отражение не столько экономической политики властей, сколько благоприятной конъюнктуры на мировых рынках: «майже три чверті його приросту забезпечено експортоорієнтованими галузями». И как только на мировых рынках оживление пошло на спад — затормозился и промышленный рост: «випуск продукції яких уповільнився внаслідок зниження попиту на світових ринках. Так, зростання виробництва металургійної продукції уповільнилося з 22,2 відс. у січні—квітні до 19,1 відс. у звітному періоді, а продукції хімічної промисловості — з 27,7 до 25 відсотків».

Как видим, темпы роста промышленного производства сокращаются. И, выходя за рамки рассматриваемого документа, охватывающего только I полугодие, заметим, что тенденции в этом плане неоптимистичные. Так, если рост промпроизводства в январе—июне — 12%, то, согласно данным, обнародованным Минэкономики 15 сентября, в январе—августе — 10,9% («Українські новини»).

Инфляция, по мнению СП, удержится в плановых рамках. В I полугодии она составила 3,3% (в аналогичном периоде прошлого года 8,6%). Однако во II полугодии должны «добрать» вследствие повышения цен на газ для населения, увеличения тарифов ЖКХ, роста цен на промышленную и сельскохозяйственную продукцию. И по итогам года инфляция, по прогнозам СП, составит 11—12%.

Особое внимание Счетная палата обращает на проблемы кредитования промышленности: «Незважаючи на зростання обсягу депозитів з початку року на 11,1 відс. — до 364 млрд. грн., що перевершило докризовий рівень (340 млрд. грн. на 01.10.2008), загальний обсяг залишків кредитних вкладень зменшився майже на 21 млрд. грн., або 3 відсотки. Як наслідок, тільки у будівництві — галузі, що найбільше залежна від банківського кредитування, — падіння обсягу виконаних робіт хоча й уповільнилося порівняно із січнем—червнем минулого року, проте є значним — 19,3 відсотка».

Отмечает Счетная палата улучшение платежного баланса по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. Однако: за счет чего произошло это улучшение? За счет привлечения кредитных ресурсов (тогда как в прошлом году на аналогичный период пришлись выплаты по государственному долгу): «Поліпшення стану платіжного балансу зумовлено передусім профіцитом рахунку операцій з капіталом та фінансових операцій в обсязі 3,9 млрд. дол. (у січні—червні минулого року дефіцит у сумі 6,4 млрд. дол.), спричиненим чистими залученнями кредитних ресурсів, на відміну від чистих погашень зобов'язань за операціями з кредитами та облігаціями у січні—червні минулого року», — говорится в документе.

К вопросу о т. н. «долговой яме» — активно обсуждаемому на Украине в последние два года. Было много критики, и вполне справедливой, в адрес правительства Тимошенко, которое, по известному выражению экс-гаранта, «набралось кредитов как сучка блох». Увы, «долговой педикулез» не только не вылечен, но и, судя по отчету СП, имеет тенденцию к углублению болезни.

Долги растут высокими темпами — как внешние, так и внутренние. По государственному внешнему долгу превышения заимствований над выплатами кредиторам составили 7,3 раза. Внутренние государственные заимствования в 2,8 раза превысили сумму погашений долга. Как говорится в документе, «боргове навантаження на державний бюджет продовжує зростати»

Структура долгов ухудшается. Как подчеркивают аудиторы Счетной палаты, «незважаючи на заплановані наміри надання переваг довгостроковим запозиченням (77,4 відс. у першому півріччі та 81,8 відс. за 2010 рік), у першому півріччі фактично переважали короткострокові державні запозичення (64,7 відсотка)». А это, как легко догадаться, приведет к увеличению долгового бремени как в текущем году, так и в начале будущего — ввиду необходимости погашать данные краткосрочные обязательства.

Счетная палата с тревогой отмечает: «Державний борг збільшився на 27 млрд. 515,2 млн. грн., або 12,1 відс., — до 254 млрд. 511,5 млн. грн. — внаслідок перевищення державних запозичень над погашенням державного боргу. У зв'язку із здійсненням у першому півріччі поточного року переважно короткострокових як внутрішніх, так і зовнішніх державних запозичень у структурі державного боргу за типом боргового зобов'язання, частка заборгованості за довгостроковими зобов'язаннями, хоча і залишається найбільшою, зменшилася на 5,7 відс. пункту — до 54,1 відсотка. Зменшилася також на 1 відс. пункту — до 28,7 відс. — частка боргу за середньостроковими зобов'язаннями, за короткостроковими зобов'язаннями, навпаки, вона збільшилася на 7,7 відс. пункту — до 11,5 відсотка. Збільшення частки короткострокового боргу є передумовою до побудови боргової піраміди».

К «долговой яме» имеет прямое отношение ситуация с возвратом заемных средств, привлеченных предприятиями и организациями под государственные гарантии. Какова ситуация здесь? Тоже неутешительная: «Не відбулося суттєвих позитивних зрушень у розрахунках підприємств-позичальників за кредитами, залученими державою або під державні гарантії, та позичками, наданими Міністерством фінансів у 1993—1998 роках на зворотній основі у зв'язку з тимчасовими фінансовими труднощами». Если и произошло некоторое уменьшение задолженности, то только по причине ревальвации гривни по отношению к иностранным валютам. Тогда как «упродовж першого півріччя поточного року 8 боржниками погашено лише 9,9 млн. грн., або менше 0,1 відс. загального обсягу заборгованості».

По мнению Счетной палаты, «невиконання норм Бюджетного кодексу щодо затвердження законом про державний бюджет на 2010 рік граничного розміру дефіциту державного бюджету і обмежень для здійснення урядом запозичень, а також зростання частки короткострокових державних запозичень, оформлення облігаціями внутрішньої державної позики заборгованості з відшкодування податку на додану вартість, отримання позик Європейського Союзу, що не передбачено Програмою державного запозичення, а також Світового банку, призведуть до зростання державного боргу в 2010 році в 1,4 раза — до 317 млрд. грн., що на 9 млрд. грн. перевищить встановлений граничний обсяг (308,3 млрд. гривень)» (см. диаграмму 3).

Комментарии, как говорится, излишни.

Примечательно, что даже несмотря на рост прибылей рентабельных предприятий, наблюдается уменьшение инвестиционной деятельности

Так, прибыли рентабельных предприятий в I полугодии 2010-го возросли на 8,1 млрд. грн. (14,6%) по сравнению с соответствующим периодом 2009-го, и составили 63,6 млрд. грн. Это, указывают аудиторы СП, обусловлено в первую очередь «зростанням зовнішньоекономічної діяльності та суттєвим підвищенням цін на продукцію», т. е. конъюнктурой мирового рынка.

Однако «незважаючи на зростання прибутковості суб'єктів господарювання, їх інвестиційна діяльність знизилася. Внутрішні інвестиції в основний капітал у січні — червні поточного року порівняно з відповідним періодом минулого року скоротилися до 55,6 млрд. грн., або на 7,4 відсотка. Інвестиції у підприємства переробної та добувної промисловості знизилися ще більше — на 11,1 і 8,6 відс. відповідно». А инвестиции, как известно, — залог будущего процветания. Если же имеют место тенденции к понижению инвестиционной активности, то, соответственно, нет оснований расчитывать на бурный экономический рост в обозримой перспективе.

СП предупреждает, что даже при сохранении достигнутых темпов роста экономики прибыли рентабельных предприятий по итогам года окажутся ниже, чем было запланировано при подготовке бюджета — «як мінімум, на 14,2 млрд. грн. менше річного прогнозу». Это в свою очередь приведет «до недонадходження до державного бюджету податку на прибуток на суму понад 3 млрд. гривень». Убытки предприятий уменьшились (на 2,4 млрд. грн. по сравнению с I полугодием прошлого года), однако по-прежнему являются значительными — 43,4 млрд. грн. А в целом такая ситуация «призведе у наступних періодах до недонадходження до державного бюджету податку на прибуток на суму понад 10 млрд. гривень». Итого в будущих периодах бюджет недополучит около 13 млрд. грн. налога на прибыль.

Добавим, что в I полугодии текущего года росла задолженность по выплате заработной платы: «борг зріс на 21,6 відс. і на початок липня становив 1,8 млрд. грн., з яких дві третини перед працівниками економічно активних підприємств, причому 70 відс. заборгованості виникло через невиплату нарахованої за січень — травень поточного року заробітної плати».

Провалены и программы по борьбе с безработицей: «Кількість зайнятих економічною діяльністю становила 20,1 млн. осіб, тоді як річним прогнозом передбачено 20,4 млн. осіб. Натомість рівень безробіття за методологією Міжнародної організації праці досяг 9,0 відс. і суттєво перевищив урядовий прогноз — 8,1 відсотка»...

Если говорить о бюджетных тратах в целом, то 99,9% средств (115 млрд. 228,5 млн. грн.) были направлены на текущие расходы, проще говоря — на проедание, выживание и т. д. На капитальные вложения — всего лишь 0,1% (164,1 млн. грн.)! Такая же картина (соотношение между текущими расходами и капвложениями) была и в аналогичном периоде 2009-го. С той лишь разницей, что год назад был резкий экономический спад, а ныне наблюдается какой-никакой, но рост. Однако обещанным бюджетом развития, что называется, и не пахнет.

На чем больше всего экономило государство? Как обычно: на ЖКХ (план не выполнен на 38,6%), охране окружающей среды (x22,8%), духовном и физическом развитии ( 20,3%), медицине (811,5%), образовании (=9,4%).

Учитывая отмеченные Счетной палатой проблемы с исполнением госбюджета-2010, ближе к концу года можно ожидать очередного секвестра бюджета и, видимо, за счет все тех же капвложений.