Правовая оценка разъяснений Министерства юстиции Украины относительно соответствия Конституции Украины проекта Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС

(по материалам публикаций в газетах

«Урядовый курьер» и «Голос Украины»)

В официальных печатных изданиях,газетах «Урядовый курьер»и«Голос Украины», 8 и 9 августа текущего года«по многочисленным просьбам журналистов»опубликованы анализ и разъяснения Министерства юстиции Украины (далее – Минюст) о «соответствии Конституции Украины» проекта Соглашения об ассоциации между Украиной с одной стороны и Европейским Союзом и государствами-членами ЕС с другой стороны (далее – Соглашение).

Изучение «анализа» и содержания «разъяснений» Минюста не дает оснований для утешительного диагноза, а предложенные для восприятия журналистами выводы зиждутся на произвольном толковании Соглашения, замешанном на правовом нигилизме, игнорировании конституционных и законодательных предписаний.

Обращает на себя вниманиенелегитимность формыреализации государственной правовой политики,которой воспользовался Минюсткак специальный уполномоченный центральный орган исполнительной власти в сфере адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС (пункт 1 Положения о Министерстве юстиции Украины, утвержденного Указом Президента Украины от 6 апреля 2011 г. № 395 (далее – Положение)).

В сфере международных договорных отношенийкомпетенция Минюстаограничивается следующими полномочиями: 1)проведение правовой экспертизыпроектов международных договоров Украины; 2)подготовка заключений относительно осуществления внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу таких договоров (подпункт 73 пункта 4 Положения).

Речь идет о компетенции Минюста на принятие, в результате проведенного исследования, соответствия проектов международных договоров правовым основам, экспертного заключения как официального документа, определяющего допустимость подписания таких договоров (соглашений).

Какие-либодругие формыреализации Минюстом своих полномочий в этом аспекте, по меньшей мере, некорректны с точки зрения компетенционности. Очевидно, что, учитывая принцип прямого действия норм Конституции и законов Украины, всякого рода «анализы» и «разъяснения» в порядке толкования положений проектов международных соглашений не входят в сферу компетенции Минюста, поскольку такие действия не могут быть отнесены к экспертному заключению как к правовому акту.

Использование такой формы правоприменения в данном случае является ничем иным, какспособом информационного сопровождения для создания видимости правомерности указанного Соглашения, заведомо противоречащего Конституции Украины.

Квинтэссенцией информации Минюста, с соответствующими разъяснениями, является утверждение о том, что «Украина, ЕС игосударства-члены подтверждаютсвою преданность принципамуваженияк независимости,суверенитету, территориальной целостности и нерушимости границ». А предусмотренные Соглашением органы Ассоциации осуществляют своюдеятельность на паритетных основах, что якобы исключает возможность навязывания Украинской стороне неприемлемых для нее решений.

Между тем, системный и сравнительный анализ положений Конституции Украины и предписаний Соглашения в их совокупности свидетельствуют о несостоятельности таких утверждений Минюста, исходя из следующего.

О суверенитете

Согласно статье 5 Конституции Украины,носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине является народ. Его исключительноеправо определятьи изменятьконституционный стройв Украинене может быть узурпированогосударством, его органами или должностными лицами, равно как никто не может узурпировать государственную власть.

Государственная власть в Украине осуществляется по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы всех ветвей власти осуществляют свои полномочия исключительно в установленныхКонституцией пределах ив соответствии с законами Украины(статья 6 Конституции Украины).

Определяющие принципы независимости и суверенитета государства отражены в полномочиях и функциях государства в лице законодательных, исполнительных и судебных органов, непосредственно закреплённых Конституцией Украины. В частности, статья 85 Конституции Украины определяет полномочия Верховной Рады Украины как единственного органа законодательной власти в Украине по определению основ внутренней и внешней политики, утверждению общегосударственных программ экономического и социального развития. Статья 116 Конституции Украины возлагает на Кабинет Министров Украины полномочия по обеспечению государственного суверенитета и экономической самостоятельности Украины, осуществлению внутренней и внешней политики государства, обеспечению проведения финансовой, ценовой, инвестиционной и налоговой политики, политики в сферах труда и занятости населения, социальной защиты.

Реализация и выполнение указанных функций субъектами законодательной и исполнительной власти от имени государства предопределена статьей 17 Конституции Украины, в силу которой«защита суверенитетаитерриториальной целостности Украины, обеспечение информационной иэкономической безопасностиявляются важнейшими функциями государства, делом всего Украинского народа».

Таким образом,ограничение (сужение) каким-либо способом объема и содержания полномочийорганов власти осуществлять функции государства, предписанные статьей 17 Основного Закона Украины,естьничем иным как посягательствомнанезависимость, национальный игосударственный суверенитетУкраины.

Между тем, целыйряд статей Соглашения, предложенного для подписания, по своему содержанию и назначению однозначноуказывают на сужение объема полномочий государстваУкраина в лице её законодательных, исполнительных и судебных органов. Что априори рассматривается как покушение на институты суверенитета независимого государства.

Так, статьи 460-465 Соглашения предусматривают компетенционные полномочия Ассоциации в лице Совета ассоциации и Комитета ассоциациипринимать решения высшей юридической силы относительно национального законодательства Украины,вторгаться в сферуисключительныхполномочийвысших органовгосударственной власти.

Применение указанных положенийСоглашения вступает в конфликт с нормами Конституции Украины, противоречит принципу верховенства права и номинирует Основной Закон Украины как подзаконный акт, что противоречит статье 8 Конституции Украины и ставит народ как суверен власти и само государство Украина перед необходимостью изменять фундаментальные принципы и положения Конституции Украины, определённые Разделом I, относительно становления государственности.

В соответствии с ч.1 ст. 463 и ч. 2 ст. 465 Соглашения, Ассоциация в лице Совета ассоциации или Комитета ассоциации как постоянно действующих договорных органов, наделяется правомпринимать решенияв рамках сферы действия Соглашения, которые являются обязательными для Сторон. Кроме того, Совет ассоциацииуполномочен пересматривать условия Соглашения, в том числе иПриложенияк нему, где содержится перечень законодательных актов ЕС, подлежащих имплементации Украиной в национальное законодательство.

Принимаемые для реализации этих полномочий решения имеют высшую юридическую силу относительно национального законодательства. Так, Совет ассоциациивправе принимать решения, в том числевносить поправки в Приложенияк Соглашению,касающиесявопросовпошлин, транспорта, связи,налогов, предпринимательства,социальной политики, образования и других важнейших сфер социально-экономического характера (Приложения к Соглашению I-А, I-С, I-D к Главе 1; XXVIII к Главе 4, ХVII к Главе 6, XXXI и XXXII к Главе 7, XXXIII, XXXIV и XXXV к Главе 13, XXXIX к Главе 21, XL к Главе 22, XLI к Главе 23).

Соглашение (ч. 3 ст. 463 и ч. 3 ст. 465) предусматривает возможность внесения в текст как основополагающих, так и факультативных изменений путем наделения договорных органов Ассоциации (Совет ассоциации и Комитет ассоциации) полномочиями принимать обязательные решения о внесении поправок в Приложения к Соглашению как «согласованный сторонами способ иного порядка внесения изменений в Соглашение».

Однако учитывая то обстоятельство, что Приложения и Протоколы к этому Соглашению являются его неотъемлемой частью (ст. 480), такие правовые акты имеют статуссоставляющей международного договора. Такой договор становится частью национального законодательства Украины при наличии согласия Верховной Рады Украины на его обязательность (часть первая статьи 9 Конституции Украины). Поэтому любые действия по изменению подобных договоров (соглашений), как и принятие новых таких актов, не имеют юридической силы ввиду их неконституционности по указанным выше основаниям.

Алогичнымявляется в этой части разъяснение Минюста оприменениик указанному Соглашению Венской конвенции о праве международных договоров. Посколькулюбые соглашения сторон в этом аспекте не могут иметь юридической силы для Украины без одобрения такого Соглашения как международного договора путем ратификации. Такая правовая позиция Минюста прямо противоречит требованиям Закона Украины «О международных договорах Украины» (п.п. а), б), в) и е) ч. 2 ст. 9 Закона), которые устанавливают обязательную процедуру ратификации путем принятия Верховной Радой Украины соответствующего Закона.

Неубедительно звучит ссылка авторов разъяснения на это Соглашение как двусторонний международный акт в рамках Закона Украины «О международных договорах Украины» и Венской конвенции о праве международных договоров, поскольку речь идет о договоре Украины, Европейского Союза и его государств-членов, а не о договоре двух субъектов международных отношений. К тому же, по смыслу правоприменения положений Венской конвенции о праве международных договоров, они распространяются на международные договорные отношения, в которых субъектами выступают государства (статьи 1 и 3 Конвенции).

Одновременно констатируем, что Минюст не уполномочен давать официальное толкование Конституции Украины и законов Украины, поскольку этими полномочиями наделен исключительно Конституционный Суд Украины (часть вторая статьи 147 Конституции Украины).

Предусмотренные Соглашением полномочия Совета ассоциации и Комитета ассоциации противоречат пунктам 6, 7, 8 и 9 части первой статьи 92 Конституции Украины, в соответствии с которыми исключительно законами Украины определяются основы социальной защиты, регулирования труда, правовой режим собственности, правовые основы и гарантии предпринимательства, основы внешних сношений, внешнеэкономической деятельности и таможенного дела.

Более того, согласно статье 116 Конституции Украины, разрешение перечисленных выше вопросов иреализация политики относительно обеспечения государственного суверенитетаиэкономической самостоятельностиотнесено к исключительной компетенции Кабинета Министров Украины.

Изложенное выше дает право утверждать, чтореализация полномочий Совета ассоциации и Комитета ассоциации не только противоречит указанным нормам Конституции Украины, но и свидетельствует о надгосударственном статусе этих органов для Украины.

О паритетности основ деятельности органов Ассоциации и учёта интересов Сторон при принятии решений

Соглашениене определяет процедуру принятия решений Советом ассоциации и Комитетом ассоциации, равно как и не предусматривает порядок вступления их в силу. Самфакт наличия согласия Сторон на стадии подготовки решений «после завершения соответствующих внутренних процедур» (ч. 1 ст. 463 Соглашения) не свидетельствует о принятии таких решений путём достижения консенсусаСторонамиили об иной форме соблюдения принципа равенства объема прав и полномочий договаривающихся Сторон.

Необходимо отметить, что Совет ассоциации может актуализировать или внести изменения в Приложения, при этом Соглашение не предусматривает процедуру вступления таких решений в силу (ч. 3 ст. 463 Соглашения).Следовательно, в принятии юридически обязательных решений договорных органов также не задействован основной принцип международных договоров – принцип достижения консенсуса сторонами(как это, например, имеет место при принятии решений Евразийской экономической комиссией Таможенного союза).

Согласно ч.ч. 1 и 3 ст. 462 Соглашения, в состав Совета ассоциации входят члены Правительства Украины, члены Совета Евросоюза и члены Еврокомиссии. Таким образом, государства-члены ЕС в данном органе как самостоятельные субъекты не представлены.

Согласно ч. 2 ст. 464, «Комитет ассоциации состоит из представителей обеих сторон»,без какой-либо детализации их статусного положенияи упоминания конкретногоопределения стороны(либо это представители Евросоюза, Еврокомиссии, Кабинета Министров Украины, либо представители других государственных органов Украины или ЕС). В связи с этим говорить о паритетности организации деятельности этих органов не приходится. Как не приходится говорить и о паритетности Соглашения в целом, исходя, например, из положений статьи 29, согласно которым Стороны, якобы, декларируютсовместное снижение ставок ввозных пошлин. Вместе с тем на Украину возлагается обязанность отменитьв одностороннем порядкевсе ввозные пошлины на бывшие в употреблении европейцев одежду и товары, открывая тем самым для них рынок секонд-хенда. О какой «паритетной деятельности органов Ассоциации» толкует Минюст?!

Необходимо иметь в виду, что деятельность органов Евросоюза и их должностных лиц регламентирована законами ЕС в соответствии с Договором о Евросоюзе и Договором о функционировании ЕС. Законодательство Евросоюза имеет высшую юридическую силу относительно национальных законодательств государств-членов ЕС.

Так, согласно ст. 2 Договора о функционировании Европейского Союза, «когда договора предоставляют исключительные полномочия в определенной сфере,только Союз может осуществлять законодательную деятельность и принимать юридически обязательные акты, а государства-члены имеют право действовать в этой сфере самостоятельно лишь в случае получения от Союза надлежащих полномочий или для реализации внедрения правовых актов Союза».

Поскольку договорныеорганы Ассоциацииобязаны работатьв правовом поле юрисдикции законодательных актов Евросоюза, утверждение Минюста о паритетности деятельности таких органов Ассоциации и недопустимости принятия ими решения без соглашения Сторон не имеет правовых оснований.

Относительно подписания Соглашения без изменений Конституции Украины

Определенный Соглашениемобъем полномочий и компетенции Совета ассоциации и Комитета ассоциации, с учетом права Совета ассоциации передавать полномочия Комитету ассоциации, и обязательность исполнения их решений Украинской стороной,закрепляет за этими органами статус наднациональных. По смыслу Соглашения, правовые акты этих органов (решения) имеют высшую юридическую силу относительно украинского законодательства, чтовходит в противоречие с положениями статьи 6 Основного Закона Украины, о чем указывалось выше.

Реализация статусных положений органов Ассоциации, уполномоченных принимать обязательные для исполнения решения, делает Конституцию Украины подзаконным актом,что противоречит статье 8 Основного Закона Украины, закрепившей принцип наивысшей юридической силы Конституции Украины.

Международные договора становятся частью национального законодательства Украины лишь при условии дачи согласия на их обязательность Верховной Радой Украины.Заключение международных договоров, противоречащих Конституции Украины, возможнотолько после внесениясоответствующихизменений в Основной Закон Украины. А такжепри условии, что этиизменения не сопряжены с посягательством на права и свободыграждан (статьи 9 и 22 Конституции Украины).

Положения СоглашенияпредусматриваютсудебноесотрудничествоСторонпоуголовным делам на основе усиления взаимодействия во взаимной правовой помощи иэкстрадиции(ч. 3 ст. 24). При этом ст. 8 Соглашениявводит обязывающуюдля Украинынормуо ратификациии имплементацииРимского Статута Международного уголовного суда1998 годаи егосоответствующихинструментов. Данная нормане соотноситсяс предписаниями статей 9, 22, 55 и 124 Конституции Украины,вторгаетсяв сферукомпетенциизаконодательного органа государства иущемляет суверенное правона принятие решения по этому поводу Верховной Радой Украины.

Конституционным Судом Украины установлено, что Международный уголовный суд, юрисдикция которого, в соответствии с Соглашением, должна быть распространена на территорию Украины, дополняет систему национальной юрисдикции, а это в свою очередь не предусмотрено Конституцией Украины (Раздел VIII «Правосудие»).Более того, Конституционный Суд Украины пришел к выводу,что отдельные положения Римского Статута Международного уголовного суда противоречат статье 124 Конституции Украины и подчеркнул, что присоединение к этому Статуту возможно только после внесения соответствующих изменений в Конституцию Украины(Заключение Конституционного Суда Украины от 11.07.2001 г. № 3-в).

В силу статьи 150 Конституции Украины, решения Конституционного Суда Украины обязательны для исполнения на территории Украины, окончательны и не могут быть обжалованы.

Таким образом,подписание Соглашенияв частисотрудничествасМеждународным уголовным судом, как и ратификация Римского Статута Международного уголовного суда,без внесениясоответствующих изменений в статью 124Конституции Украины,являются невозможнымиинедопустимыми.

Более того,функционированиеМеждународного уголовногосудакак дополнительного институтауголовного преследования граждан Украиныпротиворечит статье 22 Конституции Украины,закрепившей недопустимость отмены конституционных прав и свобод или сужения их содержания и объема.

Правовая позиция авторов «разъяснений» о соответствии вышеприведенных положений Соглашения Конституции Украины аргументируется тем, чтовопрос о внесении изменений в Основной Закон Украины, необходимых для создания условий ратификации СтатутаМеждународного уголовного суда, решается в рамках работы Конституционной Ассамблеи. Этим обосновывается допустимость подписания международно-правового акта, заведомо противоречащего нормам Конституции Украины.

Поскольку положения Соглашения не соотносятся с требованиями статей 5, 6, 8, 9, 17, 85, 92 и 124 Конституции Украины, его подписание возможно только после внесения соответствующих изменений в Разделы I, II, IV, VI и VIII Основного Закона Украины. Решение этого вопроса необходимо рассматривать в неразрывной взаимосвязи с предписаниями действующей Конституции Украины и допустимости изменений норм Основного Закона в части гарантирования конституционных прав и свобод граждан.