Десять лет нереализованных возможностей

Приграничное сотрудничество между регионами Украины и России: нужен рестарт

В 2003 году Москва и Киев, наряду с попытками создать Единое экономическое пространство, объявили о запуске программы сотрудничества в своих приграничных регионах по модели опробованного в Европе механизма еврорегионов — гармонизации экономической, социальной и миграционной политики в рамках исторически сложившихся областей, разделенных между двумя или несколькими государствами.

В случае России и Украины были образованы еврорегионы «Донбасс» (Ростовская, Луганская и присоединившаяся позже к ним Донецкая область), «Слобожанщина» (Белгородский и Харьковский регионы), а также «Ярославна» (Курская и Сумская области). Было заявлено начало интеграции областей в транспортной сфере, облегчение трансграничного передвижения жителей и грузов, а также содействие промышленной кооперации. На деле же за десять лет не было реализовано ни одного сколько-нибудь удачного проекта.

Границы могут не только разделять

С точки зрения экономистов и управленцев, идея заключалась в том, чтобы проработать формат сотрудничества на уровне отдельных регионов, которые ранее, взаимодополняя друг друга, составляли единые экономические субъекты. Разделенные границей, они перестали подпитывать друг друга. Нарушились не только производственные, но и кровнородственные связи. Граница пролегла по тем местам, которые никогда раньше не были разъединены на отдельные государства — Донбасс, Слобожанщина, Полесье и другие регионы.

Отсюда и родился проект воссоздания хозяйственных, транспортных, кое-где даже культурных связей, облегчения контактов тем людям, чьи родственники оказались фактически за границей, хотя раньше им без всяких препятствий и формальностей стоило проехать всего несколько десятков километров для встречи друг с другом.

Тема расколотых регионов шире отношений России и Украины, поскольку это явление характерно для значительной части российского приграничья — от холодной Эстонии до степей Северного Казахстана.

Но ситуация с российско-украинскими приграничными территориями демонстрирует яркие примеры проблем, мешающих реинтеграции постсоветского пространства в разных сферах и областях.

Российско-украинское приграничное (а также добавим сюда — и межрегиональное) сотрудничество фактически находится на уровне 1990-х годов, когда страны СНГ оказались «разорваны» Беловежскими соглашениями со всеми вытекающими отсюда экономическими, политическими и миграционными последствиями.

Разрушились связи предприятий. Так, военно-техническое сотрудничество двух стран резко пошло вниз и оказалось ограничено буквально несколькими крупными проектами (запуски спутников, ремонты ракет) по линии сотрудничества между Минобороны России и госпредприятием «Южмаш» Днепропетровской области.

Российские федеральные программы и министерства могли бы стать локомотивом межрегионального сотрудничества. Так, областные правительства и России, и Украины, когда заходит речь о еврорегионах, часто не знают, в каком качестве эти структуры могут быть им выгодны. Это логично: региональные правительства озабочены в первую очередь местными проблемами. Они не всегда даже могут усмотреть большую выгоду в развитии, к примеру, трансграничных проектов малого и среднего бизнеса. А более глобальные вопросы — к примеру, развитие военно-технического сотрудничества, кооперация в металлургии, легкой и пищевой промышленности — уходят от внимания региональных министров и губернаторов.

Так, Харьковская и Сумская области — одни из лидеров на Украине по производству готового хлеба. С другой стороны, Белгородская и Курская области также имеют большие мощности в сфере АПК. Само собой вырисовывается партнерство на базе создания мощных аграрно-промышленных комплексов, даже агрогородов, которые бы вдохнули вторую жизнь в приграничные села, деревни и оставшиеся колхозы двух стран. Однако правительства приграничных территорий зачастую с недоверием относятся к таким «братским» проектам, усматривая в них скрытые цели другой стороны «поживиться за чужой счет» или добыть какие-либо технологии. Здесь, с одной стороны, нужна воля центральных правительств, а с другой — способность выйти за рамки взаимного недоверия, которое поразило чиновников обеих стран уже очень давно.

ВПК: от конкуренции к кооперации

За минувшие десять лет проявились новые феномены экономических отношений. Так, несколько неожиданным явлением для наших регионов стала конкуренция. Например, по части экспорта продукции военно-промышленного комплекса (танки и БТР) Россия столкнулась с Украиной на Ближнем Востоке и в Южной Азии. Аналогичная ситуация со стрелковым вооружением и иными отраслями ВПК. Так, например, Харьковская область стала конкурентом Свердловской («Уралвагонзавод»). «Южмаш» (Днепропетровск) запустил несколько своих проектов с другими государствами (например, с Бразилией — по запуску спутников невоенного назначения).

Но на эту проблему можно посмотреть с другого ракурса: и российский, и украинский ВПК по большому счету живут за счет технологий и наработок советского периода. Украина переделывает советские танки Т-72. Россия продолжает использовать еще советские ракетные технологии и изобретения. Зачастую Москва вынуждена поручать разработки тем предприятиям и КБ, которые после развала Советского Союза остались на территории России, но не имеют необходимых для соответствующих исследований заделов и опыта. Так, украинские авиационные, ракетные и танковые конструкторские бюро могли бы внести неоценимый вклад в масштабное перевооружение Российской армии. Вместо того чтобы покупать ненужные в принципе российскому ВМФ «Мистрали», наша страна могла бы загрузить мощности николаевских верфей, фактически простаивающих с начала 1990-х годов.

Россия и Украина могли бы создать танковый, ракетный, авиа- и судостроительный консорциумы, которые бы — при синергии имеющихся у них потенциалов — сильно укрепили бы свои позиции в мире и перешли с одиночных контрактов в Азии и Африке на масштабные программы перевооружения других дружественных нам государств. И разумеется, это принесло бы колоссальные доходы и снижение уровня безработицы для восточных регионов Украины.

Опять же на уровне отдельных областей эту проблему не решить. Кремлю и Киеву следует прийти к некоему общему знаменателю в таких вопросах, а также откинуть прочь эгоистический подход, тормозящий кооперацию.

По примеру Европы

В Европе развитие приграничного сотрудничества подразумевает, прежде всего, облегчение процедуры пересечения границы (позитивный опыт имеют Франция, Германия, страны Бенилюкса), создание совместных культурных и туристических зон (как, например, в Альпах, разделенных между Францией, Италией, Швейцарией и Австрией). В Европе это стало реально воплощаться только после начала «общей интеграции», то есть после создания единого таможенного и экономического пространства. Первые еврорегионы на границе Германии и Нидерландов появились в конце 1950-х годов. Важно отметить, что и здесь использовался не только экономический потенциал объединения, но и языковое родство населения этих областей. Следующий крупный этап развития трансграничного сотрудничества в Европе начался с середины 1990-х годов, то есть после подписания Маастрихтских соглашений, сформировавших Евросоюз в форме конфедерации.

Таким образом, в Европе не трансграничное взаимодействие сформировало почву для «общей» интеграции, а наоборот — достижение компромисса по ключевым вопросам межгосударственного взаимодействия дало старт еврорегионам. Поэтому не стоит думать, будто приграничное сотрудничество России и Украины сможет решить проблемы евразийской интеграции. Наоборот, «зарывшись» в местную проблематику, стороны могут упустить преимущества «общей» интеграции. Вместе с тем регионы могли бы стать «испытательной площадкой» для отдельных российско-украинских проектов — в экономической и политической сфере. Более того, такие попытки были. К примеру, губернатор Винницкой области еще в прошлом году предлагал включить регион в Таможенный союз в качестве эксперимента. Проект не был принят Киевом — президент Янукович не посчитал необходимым даже просчитать открывающиеся благодаря такому эксперименту возможности. Пока остались неопробованными варианты создания совместных свободных экономических зон, территорий беспошлинной торговли, мест упрощенного пересечения границы и т.п.

При этом надо учитывать имеющиеся желания украинской стороны воспользоваться отраслевой интеграцией в ущерб общему сближению. Политика Киева заключается в попытке одновременно реализовать максимально выгодные проекты и с российской, и с европейской стороной. Партия регионов, поставившая себе целью евроинтегрировать Украину, в то же время хочет сохранить за собой ключевые в электоральном смысле регионы, для жителей которых чрезвычайно важно ощутить интеграцию с Россией. В этом контексте украинская партия власти может подменять понятия, выставляя точечную активизацию приграничного сотрудничества в качестве реальных достижений на российском направлении внешней политики. Несмотря на данную негативную сторону вопроса, существуют и конкретные потенциальные двусторонние выгоды. Следуя примеру Европы, Украина и Россия могли бы совместно работать над созданием экологически чистых регионов в рамках приграничья (например, Полесье, тот же Донбасс), которое загрязнено последствиями чернобыльской катастрофы или долговременной добычей угля на этих землях. Потенциально регион Полесье, развиваемый совместно с Белоруссией, мог бы стать местом экологического туризма. Позитивные перспективы в плане развития общей курортной зоны есть и у Азовского моря, которое пока порождает в основном проблемы в двусторонних отношениях.

Это будет отвечать интересам жителей приграничных регионов, которым нужно спокойно пересекать границу, не простаивая в многокилометровых пробках на автомобильных пунктах пропуска, и таким образом иметь возможность часто и беспрепятственно навещать своих родственников, живущих по ту сторону новой и неестественной для них границы. Кроме того, повышение экологической безопасности на приграничных территориях приведет к падению уровня онкологических заболеваний и даст местным бюджетам еще один источник дохода в виде туризма.

Еврорегионы: версия 2.0

Тему регионального сотрудничества с самого начала отдали на откуп регионам, которые сильно зависимы от «политических бурь» в межгосударственных отношениях. Сначала интеграции мешали установки «оранжевых властей», которые прямо ориентировали полностью зависимые от центра региональные администрации не развивать межрегионального диалога с россиянами. После того как к власти в 2010 году вернулся Виктор Янукович, пришло ожидание прорыва в этом направлении российско-украинских отношений. Но так не получилось. Почему? Ответ прост — потому что господин Янукович также оказался не особенно надежным партнером. Приоритетом для него была и остается евроинтеграция, прописанная на законодательном уровне в Основах внутренней и внешней политики Украины от 2010 года.

В настоящее время власти и России, и Украины отчитываются созданием органов, отчетновыборными собраниями и символическим сотрудничеством в области культуры.

Таким образом, сейчас будущее российско-украинских еврорегионов туманно. Нет ни одного сколько-нибудь крупного проекта, который мог бы стать локомотивом приграничного сотрудничества. Более того, сейчас у Киева нет политической воли на развитие совместных с российскими регионами проектов в области экономики, социальной сферы и транспорта. Окружение президента Виктора Януковича более заинтересовано в туманных перспективах, которые обещает Украине Европа. Хотя до сих пор украинские регионы имеют минимальный опыт успешных инфраструктурных проектов, осуществленных совместно с западными компаниями. Более того, ни один проект не был реализован совместно с европейскими регионами. Инвестиции идут (кстати, не очень активно) от транснациональных гигантов. В случае же с Россией география совместных проектов в области промышленности простирается от Курской области до Западной Сибири. Таким образом, украинцы торопятся отказаться от оправдавших свою целесообразность проектов восточного вектора интеграции в пользу туманных обещаний Брюсселя, обильно «удобренных» жесткими политическими и идеологическими условиями.

Очевидно, что проект украинско-российского приграничного сотрудничества нуждается даже не в доработке — в масштабном переосмыслении. Нужна не просто воля двух столиц — требуется системный подход: формирование «дорожной карты» сотрудничества, к работе над которой целесообразно привлечь не только крупный бизнес и чиновников, но и «малых», и «средних» предпринимателей, да и обычных жителей. Таким образом проект мог бы преодолеть кабинетный характер и оказаться ближе к потребностям большинства населения.