Правовое заключение о возможности интеграции Украины в ЕЭП, ТС, ЕврАзЭС без изменения Конституции Украины

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Центра «Правовое государство»

На запрос Общественного движения «Украинский выбор»

ПРАВОВОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
о возможности интеграции Украины в Единое экономическое пространство (ЕЭП), Таможенный союз (ТС), Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС) без изменения Конституции Украины

6 января 1995 года  на основании договора с Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией создан Таможенный Союз. Позже к этому договору присоединились Республика Узбекистан (20 января 1998 года), Киргизская Республика (29 марта 1996 года) и Республика Таджикистан (29 февраля 1999 года). Согласно Договору, созданы органы управления Таможенного союза: Межгосударственный Совет глав государств и правительств, Интеграционный комитет (как постоянно действующий орган), Межпарламентский комитет.

26 февраля 1999 главы указанных пяти государств подписали Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве, по условиям которого предусматривалось завершение формирования Таможенного союза и создание ЕЭП.

На основании указанных соглашений и с целью выполнения обязательств государствами-участниками 10 октября 2000 года в г. Астана подписан Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества, главной целью которого было формирование Договорными Сторонами Таможенного союза и Единого экономического пространства.

Основными направлениями деятельности ЕврАзЭС определены: формирование единого экономического пространства, формирование единого таможенного пространства, общего таможенного тарифа и скоординированность действий в сфере торгово-экономического сотрудничества и при взаимодействии с ВТО.

ЕЭП

Решение о создании ЕЭП было принято 23 февраля 2003 года во время встречи президентов Республики Беларусь, Республики Казахстан, Российской Федерации и Республики Украина. Была создана совместная Группа высокого уровня (ГВУ) по подготовке до сентября 2003 года проекта Соглашения и Концепции по формированию ЕЭП (далее – Концепция).

19 сентября 2003 года Соглашение о формировании ЕЭП было подписано и 20 апреля 2004 ратифицировано с оговоркой, что Украина будет участвовать в формировании и функционировании Единого экономического пространства в пределах, определяемых Конституцией Украины.

Таким образом, Украина, ратифицировав Соглашение о формировании Единого экономического пространства, должна была действовать в соответствии с указанными в Соглашении целями и задачами по выполнению предусмотренной Концепцией программы мер по формированию Единого экономического пространства.

Статья 4 Соглашения предусматривает, что осуществление координации и управления формированием и функционированием ЕЭП на международном уровне обеспечивается Советом глав государств (далее – СГГ). При этом количество голосов каждого государства-участника в рамках СГГ распределяется исходя из принципа: «одно государство – один голос», а обязательным условием принятия решений является достижение консенсуса.

Координация процессов формирования ЕЭП осуществляется соответствующими органами, создаваемыми на основе отдельных международных договоров, а их структура формируется с учетом уровней интеграции.

Согласно институциональным основам формирования ЕЭП, единым регулирующим органом ЕЭП, создаваемым решением СГГ, является Комиссия, которой на основе международных договоров государств-участников делегируются полномочия с правом принятия решений, обязательных для выполнения всеми государствами-участниками.

Необходимо отметить, что компетенционные полномочия Комиссии по сути являются производными от полномочий СГГ, обеспечивают их реализацию и подконтрольны СГГ. Любая сторона имеет право внести в СГГ предложение о пересмотре решения единого регулирующего органа ЕЭП (статья 4 Соглашения, Раздел V Концепции).

Правовой основой формирования и деятельности ЕЭП являются международные договоры и решения органов ЕЭП, заключаемые и принимаемые с учетом интересов и законодательств государств-участников, а также в соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права (Раздел VI Концепции). Организационные структуры по формированию ЕЭП в настоящее время действуют в плоскости Секретариата ЕврАзЭС.

9 декабря 2011 года главы государств-участников приняли Декларацию о формировании Единого экономического пространства, в которой определено начало функционирования ЕЭП трех государств (Республика Беларусь, Республика Казахстан, Российская Федерация) с 1 января 2012 года.

Основополагающими принципами формирования ЕЭП является добровольность, отсутствие дискриминации и правовая гарантированность, в том числе во взаимоотношениях с другими государствами как субъектами международного права (Раздел II Концепции).

Указанное требование свидетельствует о паритетности и независимости как юридических категориях в отношениях всех государств-участников международного соглашения, включая Украину.

Таможенный союз

После подписания учредительного договора ЕврАзЭС по формированию Таможенного союза с июня 2006 года дальнейшая работа в этом направлении проводилась на правовой платформе ЕврАзЭС, и 6 октября 2007 года был подписан Договор о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза (Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация). Одновременно были подписаны Договор о Комиссии Таможенного союза и Протокол «О порядке вступления в силу международных договоров, направленных на формирование договорно-правовой базы Таможенного союза, выхода из них и присоединения к ним» (далее – Протокол).

Постоянно действующим регулирующим органом ТС и ЕЭП является Евразийская экономическая комиссия (далее Комиссия), которая была учреждена 18.11.11 г. (с июля 2012 года ей переданы полномочия Комиссии Таможенного Союза).

Основной задачей Комиссии является обеспечение условий функционирования и развития ТС и ЕЭП, а также выработка предложений в сфере экономических интеграций в рамках ТС и ЕЭП.

Как регулирующий орган указанных Сообществ, Комиссия за своим статусом и полномочиями представляет собой межгосударственный орган, реализующий намерения Сторон по учреждению международных договоров исключительно консенсусом.

Необходимо отметить, что в Совет Комиссии входит по одному представителю от каждой Стороны в лице заместителя главы правительства, уполномоченному на это в соответствии с законодательством соответствующей Стороны, а представительство в Комиссии осуществляется поочередно в течении 1 года (ст. 8,11 Договора о Комиссии).

В случае, если не достигнут консенсус для принятия решения Комиссией, вопрос передается на рассмотрение в Высший Евразийский экономический совет по предложению любого члена Совета Комиссии (ст.12). Таким образом, ни за своим статусом, ни за полномочиями и содержанием действий Комиссия не может быть отнесена к «наднациональному органу» договаривающихся сторон, деятельность которого может быть сопряжена с угрозой государственному суверенитету.

Более того, принцип принятия Комиссией решения исключительно консенсусом легализирует возможность для Украины блокировать учреждение договорно-правовых актов, применение которых может привести к ограничению государственного суверенитета.

Высший Евразийский экономический совет, как и Межгосударственный Совет Таможенного Союза (состоящий из глав государств и глав правительств), также принимает все решения консенсусом и обладает полномочиями, добровольно передаваемыми ему договаривающимися Сторонами, которые остаются суверенными и равноправными субъектами международного права (ст.1 Договора об учреждении ЕврАзЭС).

Формирование руководящих и координирующих органов ТС, и их функционирование при обеспечении через право независимости государства в международных отношениях с другими государствами, не может быть расценено как посягательство на суверенитет участников такого Сообщества.

Согласно Договору 2007 года, Таможенный союз – это форма торгово-экономической интеграции сторон, предусматривающая единую таможенную территорию, в пределах которой во взаимной торговле товарами, поставляемых с единой таможенной территории или из третьих стран и выпущенных в свободное обращение на этой таможенной территории, не применяются пошлины и ограничения экономического характера, за исключением специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер. При этом стороны применяют единый таможенный тариф и другие единые меры регулирования торговли товарами с третьими странами.

Таким образом, Таможенный союз стал экономической составляющей ЕврАзЭС.

С 6 июля 2010 года на территории Таможенного союза действует общий Таможенный кодекс, которым урегулирован порядок решения спорных вопросов между государствами-участниками Судом Евразийского экономического сообщества.

В конце 2011 года создана Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК), основной задачей которой станет обеспечение условий функционирования и развития Таможенного союза и ЕЭП. Предусмотрена передача ЕЭК всех полномочий Комиссии Таможенного союза, которая должна прекратить свою деятельность с 1 июля 2012 года.

ЕврАзЭС

Евразийское экономическое сообщество создано как международная организация на принципах добровольности передачи этой организации государствами-участниками полномочий в соответствии с заключенным Договором, на условиях суверенитета и равноправия их как субъектов международного права (Статья 1).

Высшим органом ЕврАзЭС является Международный Совет в составе глав государств и правительств государств-участников. Интеграционный Комитет и Секретариат Интеграционного Комитета являются постоянно действующими органами в составе заместителей глав правительств государств-участников. Созданы также Межпарламентская Ассамблея ЕврАзЭС (далее – МА ЕврАзЭС), Суд Сообщества. Постоянно действующим регулирующим органом, в том числе Таможенного союза и ЕЭП, является Евразийская экономическая комиссия.

ЕврАзЭС, с одной стороны, является более высокой степенью интеграции государств-участников Таможенного союза и Единого экономического пространства, а с другой – новой международной организацией, в которую могут войти и иные государства. В уставные задачи ЕврАзЭС (по сравнению с ТС и ЕЭП) добавлены формирование общего энергетического рынка, общего рынка транспортных услуг и единой транспортной системы, а также предоставление гражданам государств Сообщества равных прав в получении образования и медицинской помощи на всей его территории.

В настоящее время ЕврАзЭС фактически находится в стадии формирования и выработки механизма по достижению целей создания Сообщества, окончательное формирование которого ориентировочно предусмотрено в 2015 году. В состав государств-участников ЕврАзЭС входят Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан. Статус наблюдателя имеет Украина.

Существует точка зрения, что членство Украины в Таможенном Союзе и ЕврАзЭС вынуждает государственные органы действовать вопреки своим полномочиям, определенным на конституционном и законодательном уровне; что наличие наднациональных органов в этих сообществах посягает на народный и государственный суверенитет, а также делает невозможным сотрудничество Украины с ВТО и является недопустимым без изменения действующей Конституции (Национальный институт стратегических исследований и др.).

Эти утверждения не обоснованы как с точки зрения соответствия их новейшей системе сотрудничества мирового сообщества, нормирования интеграционных образований, так и с точки зрения восприятия и понимания государственного суверенитета в межгосударственных экономических отношениях.

В частности, согласно статье 9 Конституции Украины, действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дал Верховный Совет Украины, являются частью национального законодательства.
Парламент также уполномочен осуществлять контроль над деятельностью Кабинета Министров Украины в соответствии с Конституцией Украины (ст. 85): исключительно законами определяются основы внешних отношений, внешнеэкономической деятельности, таможенного дела (ст. 92).

На Кабинет Министров возлагается обязанность обеспечивать государственный суверенитет и экономическую самостоятельность Украины, осуществление внутренней и внешней политики государства, исполнение Конституции и законов Украины, актов Президента Украины (ст. 115 КУ).

А это означает, что, решая вопрос о ратификации международных договоров (соглашений) с участием Украины относительно вступления (присоединения) в международные сообщества, Верховный Совет Украины тем самым осуществляет контрольные функции на предмет соответствия условий заключения указанных соглашений, формирования и функционирования этих международных организаций; соблюдение Кабинетом Министров Украины или другими субъектами, уполномоченными на их подписание, Конституции Украины, законов Украины, защиты государственного суверенитета в соответствующих международных отношениях.

Поскольку действующие международные договоры после их парламентской ратификации становятся частью национального законодательства, постоянной является практика приведения законодательства Украины в соответствие с обязательствами, взятыми государством при вступлении (присоединении) в международное сообщество.

Так, Верховный Совет Украины только для гармонизации законодательства Украины, в соответствии с обязательствами, взятыми в рамках вступления в ВТО (2008 год), принял более десяти законов, касающихся изменения действующего законодательства относительно обеспечения национального режима налогообложения и регулирования для импортных товаров и услуг, импортной пошлины и уровня тарифов, Налогового кодекса Украины и др.

Именно с такой имплементацией обязательств, содержащихся в Протоколе о вступлении Украины в ВТО, и положений соглашений ВТО, Кабинет Министров Украины принял Распоряжение (1381-р, № 1570-2008) об адаптации украинской экономики к требованиям ВТО и выполнении обязательств в рамках членства в ВТО.

Законом Украины «Об основах внутренней и внешней политики» от 21 июля 2010 года определено, что Украина как европейское внеблоковое государство осуществляет открытую внешнюю политику и стремится к сотрудничеству со всеми заинтересованными партнерами, избегая зависимости от отдельных государств, групп государств или международных структур. Одной из основных задач Закон определяет поддержку торгово-экономического сотрудничества с иностранными государствами, интеграции экономики Украины в мировую экономическую систему.

Украина в лице государственных органов власти, как и все субъекты международных отношений, обеспечивает соблюдение и выполнение обязательств, принятых согласно международным договорам, при этом Правила договора имеют приоритет в применении по отношению к правилам соответствующего акта законодательства Украины (статьи 18, 19 Закона Украины «О международных договорах Украины»).

Как отмечалось, правовой основой формирования и деятельности международных Сообществ являются международные договоры, решения их органов, заключаемые и принимаемые с учетом интересов и законодательства государств-участников и в соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права, на основе соблюдения суверенитета и равноправия государств-участников как субъектов международного права (ст.1 Договора ЕврАзЭС).

Квинтэссенцией независимости государства в международных отношениях является взаимная независимость государств-участников соответствующего договора, неподчиненность одного государства другому, что, вместе с тем, не противоречит фактической взаимозависимости государств при сотрудничестве и регулировании их отношений международным правом как совокупностью и системой юридических обязательных норм поведения.

Необходимо отметить, что предусмотренная процедура принятия решений в ЕЭП, ТС и ЕврАзЭС путем достижения консенсуса и принципы суверенности и равноправия (единогласного принятия с согласия всех государств-участников), наличие права одностороннего вето сохраняет государственный суверенитет неприкосновенным, а указанный выше порядок принятия решений, например, в ТС, позволяет отстаивать свой суверенитет как при формировании этой международной организации, так и во время ее деятельности.

Концепция формирования ЕЭП и ЕврАзЭС предполагает их формирование и деятельность (функционирование) с учетом правил деятельности Всемирной торговой организации (ВТО), членом которой с 2008 года является Украина. При этом ЕврАзЭС предусматривает членство в ВТО как возможность равноправного участия в формировании мировой торговой системы. К тому же, такую задачу решает и Украина в качестве члена ВТО (Концепция международной деятельности ЕврАзЭС от 25 января 2008г.).

Сам по себе факт наличия так называемых «наднациональных органов» в международных сообществах (Комиссия ТС, Интеграционный Комитет и ЕСК в ЕврАзЭС) в данном случае не может рассматриваться как фактор ограничения государственного суверенитета членов сообщества в политико-правовом смысле, согласно которому независимость государства в международных отношениях является признаком государственного суверенитета и предусматривает независимость во взаимных отношениях с другими государствами. Свобода деятельности государства, при условии соблюдения международных обязательств, является утверждением и обеспечением государственного суверенитета.

Это соответствует основополагающему принципу независимости государств в международных отношениях, который заключается в том, что обязательной для государства международной нормой являются правила поведения в отношениях с другими государствами, если на это есть прямое согласие этого государства.

К тому же аналогичные структуры имеют такие международные организации, как ООН и ВТО.

Формирование руководящих и координирующих органов ЕврАзЭС не может быть расценено как ограничение национального суверенитета государств-участников.

Утверждать это – значит, например, фактически ставить под сомнение Устав Организации Объединенных Наций и учредительные документы ВТО, которые предусматривают существование аналогичных структур. При этом необходимо отметить, что соответствующие наднациональные структуры ООН на протяжении более полувека своего существования зарекомендовали себя как достаточно эффективные и такие, которые не сужают государственный суверенитет своих участников.

Системный и содержательный анализ правоустанавливающих документов, концептуально определенной основы учреждения и нормативно-правовой базы деятельности ЕЭП, ТС и ЕврАзЭС относительно национального законодательства дает основания утверждать, что участие (присоединение) Украины в указанных международных сообществах для сотрудничества, как субъекта международных отношений, не посягает на государственный суверенитет Украины, не противоречит определенным на конституционном и законодательном уровнях принципам участия Украины в ЕЭП, ТС и ЕврАзЭС и не требует внесения изменений в Конституцию Украины.