14 октября президент России внёс в Государственную Думу проект закона о Государственном совете. Этот документ – революция в государственном управлении. Он создаёт сверхорган сверхвласти, более влиятельный, чем парламент, правительство и Администрация президента вместе взятые, – площадку для выработки главных решений, обязательных для всех.
До настоящего времени Государственный совет в России был чем-то вроде клуба губернаторов при президенте – местом, где главы регионов иногда могли поговорить с главой государства о том, как планы центрального руководства преломляются на их территориях с учётом местной специфики. Президиум Госсовета состоял из тех же губернаторов, которые входили в него по очереди. Попадание в президиум не означало повышения по службе и ничего к статусу и обязанностям губернатора не добавляло.
О том, что Госсовет может быть чем-то большим, начали догадываться с момента, когда по инициативе Сергея Кириенко заседание Государственного совета провели в формате современного семинара, «оргдеятельностной игры». Разбитые на команды губернаторы разрабатывали проекты стратегических решений, связанных с национальными проектами. Какое-то время это казалось многим начальственной блажью – в стране проблем по горло, а они в игрушки для взрослых играют. Но игры, как и положено, оказались репетицией серьёзных решений, за изменением формы работы последовало изменение формы и содержания деятельности самого Госсовета.
О том, что новая роль Государственного совета – важнейшая часть изменений, которые вносятся в российскую Конституцию, заговорили с января 2020 года. Первая версия изменений была такова, что Госсовет может стать параллельным центром власти, инструментом пресловутого «транзита». Президент в конце своего очередного срока покидает свой пост, проходят новые выборы. Но, говорили сторонники этой версии, перестав быть президентом формально, реальных рычагов управления страной Владимир Путин из рук не выпустит: став председателем Государственного совета, он сосредоточится на принятии стратегических решений. Государственный совет включит в свой состав и нынешних членов Совета безопасности, и глав самых важных министерств – и, таким образом, не будучи формально президентом, Путин останется на неопределённый срок «могущественным гражданином».
У тех, кто, анализируя вероятные изменения в Конституции, распространял такие слухи, были для этого основания: подобная система уже создана в Казахстане. Нурсултан Назарбаев, уйдя с поста президента, располагает параллельным центром власти (который по-русски следовало бы называть именно Государственным советом), ни одно действительно важное решение не может быть принято без его одобрения, он имеет возможность корректировать деятельность своего преемника в режиме реального времени.
Проблема этой системы в том, что она создаёт двоевластие, возможность постоянного соперничества меду чиновниками бывшего и настоящего президента. Путин не мог этого не замечать, и те, кто ожидал что лидер России превратится в «елбасы» по образцу южного союзника, просчитались. Государственная Дума с подачи Валентины Терешковой в апреле «поправила поправки», разрешила действующему президенту переизбираться на свой пост ещё два срока. Вопрос транзита власти отодвинулся в неопределённое будущее: в 2024 году Владимир Путин может никуда не уходить.
Революционный держите шаг
Проект закона о Государственном совете, который президент внёс в федеральный парламент, – это революция в государственном управлении, но совсем не та, которой ожидали. Председателем нового Государственного совета будет сам президент. Никаких «могущественных граждан», никакого параллельного центра власти и принятия решений, ничего подобного двоевластию, которое Назарбаев создал в Казахстане. Вместо этого новый Госсовет решает задачу «согласованного функционирования всех органов публичной власти». То есть командует всей властью в России на всех уровнях. Для того чтобы это согласование было возможным, в состав совета под руководством президента входят председатель правительства, глава Администрации президента и председатель Совета Федерации – верхней палаты парламента России. А также все российские губернаторы. Смысл обсуждений в этом составе – выработка решений, обязательных для всех перечисленных. Если Госсовет считает, что нужен новый закон – такой закон разрабатывается и вносится в Госдуму. Если считает, что нужно изменить что-то в работе правительства – правительство берёт под козырёк.
В законе перечислены направления, по которым Госсовет принимает решения – и это действительно ВСЕ направления, по которым должна работать в России государственная власть. Кадровые решения, экономическая стратегия, стратегия социального развития, развитие отдельных регионов. Госсовет решает всё. И передаёт свои решения: в парламент (там новые законы), правительству (там конкретное оперативное руководство в масштабах страны), в Администрацию президента (там политическое и кадровое управление), губернаторам – то есть на места. При этом губернаторы не являются только исполнителями воли центра. Наоборот, у них теперь будет возможность сразу, в процессе принятия решения предлагать корректировать его с учётом понимания того, как оно там на земле будет восприниматься.
Депутатов – в общий строй, АП рассекретить
По сути, закон о Госсовете даёт новый ответ на вопрос о том, есть ли в России разделение властей. Точнее, есть ли независимость законодательной и исполнительной власти друг от друга. Ответ отрицательный. Законодательная власть и исполнительная – есть. Но на самом верху, там, где принимаются самые важные решения, они объединены под рукой президента. Причём задачи законодательной власти ставят в основном представители власти исполнительной. Парламент должен принимать те законы, которые нужны с точки зрения реального управления. Вообще, парламент – это неотъемлемая часть единой системы государственного управления. Подчинённая президенту.
Проект закона, кстати, содержит очень любопытную норму: к работе Госсовета могут привлекаться руководители парламентских фракций. То есть и главная часть – принципиальное обсуждение новых законов с оппозицией – выносится из Государственной Думы сразу под прямое управление президента.
– на выездном заседании Госсовета в Крыму, том самом, которое проходило как бы в несерьёзном игровом формате, без галстуков, с работой нескольких независимых команд. Не знаю, станут ли снимать галстуки впредь, но то, что «семинарский» формат быстрого и свободного принятия стратегических решений будет востребован, – несомненно.
Во-вторых – на организации работы по борьбе с эпидемией коронавируса. Как известно, первую скрипку тут играло не правительство, а рабочая группа Государственного совета. Потому что президент решил, что ситуация в регионах слишком сильно отличается друг от друга, и отдал ответственность за принятие конкретных карантинных решений губернаторам. А координировать их работу поручил мэру Москвы. Насколько хорош в этой роли оказался Сергей Собянин – отдельный разговор, для мэра Москвы, скорее, неприятный. Но факт – главные решения по важнейшим вопросам несколько месяцев принимались именно через Госсовет. И пенять на то, что в Москве не учитывают специфику территорий, губернаторы не могли.
И теперь, надо полагать, больше никогда не смогут.