Власть будет выстраивать кадровую политику, опираясь на советский опыт

Кадры зарезервируют

Кадровая политика разрушена и надо ее возрождать, заявил глава президентской администрации Сергей Иванов. Придумывать что-то принципиально новое не нужно – советская кадровая политика была хорошо построена. Обновление элиты невозможно без системно выстроенной кадровой работы, и теперь нужно найти способы ее применения в условиях отсутствия единой пирамиды власти и партийного контроля.

«В Советском Союзе кадровая политика была достаточно хорошо построена. Существовали определенные фильтры, ступени, через которые люди проходили, – сказал Сергей Иванов на встрече с вице-губернаторами российских регионов. – Не буду скрывать, за ними смотрели в хорошем смысле этого слова – были наставники, людей «вели». Если они доказывали конкретными делами, что они успешны, то их переводили в Москву, назначали на более высокие должности в регионе или в центральных аппаратах министерств и ведомств».

В предложении Иванова вернуться к кадровой политике советских времен речь в основном шла о кадровом резерве, пояснил газете ВЗГЛЯД политолог, председатель правления Фонда развития гражданского общества Константин Костин:

«Тогда была выстроена система, чтобы люди, включенные в кадровый резерв, привлекались к работе, получали карьерное продвижение. За ними смотрели, существовал так называемый институт наставничества, была вертикальная мобильность от регионального уровня на федеральный, когда наиболее эффективные региональные управленцы попадали в федеральный кадровый резерв и затем в федеральные органы власти. Это очень важная составляющая, от которой зависит эффективность государственного управления».

«Нужно построить кадровый конвейер, который будет прозрачен, и всем будет видно, что за человек на нем стоит и как он работает»

Участвовавшие в семинаре заместители губернаторов согласились с главой президентской администрации – и вовсе не из-за чинопочитания.

«Нам свойственно отказываться от многих реалий СССР, но потом мы все равно к ним возвращаемся, – заявил газете ВЗГЛЯД заместитель главы Республики Коми по внутренней политике Алексей Чернов. – Кадровая политика советских времен – прежде всего прекрасный образец кадровой политики, когда существовал кадровый резерв, ротации и много других положительных аспектов, которые сейчас практикуются во многих странах. Просто там они в формате не одной партии, как это было в СССР, а разных. Без излишних обсуждений ясно, что такая политика – насущная необходимость».

«Я сам из тех «кадров», которые прошли школу партийного строительства и поднялись именно по тем горизонтальным и вертикальным связям, которые существовали в советское время, – сказал заместитель председателя правительства Республики Бурятия Петр Носков. – Обращение к советскому опыту кадровой политики – это хорошая идея. Вопрос, который необходимо решать, – это создание действенной системы кадрового подбора. Кадровый резерв пока существует только на бумаге, в этом я совершенно согласен с Сергеем Борисовичем. А ведь светлые головы можно найти не только в Москве или Санкт-Петербурге – Россия большая, и регионы могут стать «поставщиками» успешных руководителей для федерального центра. Но большие расстояния (к примеру, площадь нашей республики составляет 351 тыс. км) создают и большие сложности. Должна быть создана возможность организовать переезд ценных сотрудников, нужно обеспечить их жильем – сейчас мы толковых ребят не можем устроить именно из-за того, что нет возможности их прописать ни в служебной квартире, ни как-то еще».

Полностью взять те методы, которые были в кадровой политике СССР, невозможно, хотя было много положительных и позитивных практик, сказал газете ВЗГЛЯД первый заместитель губернатора Красноярского края Сергей Пономаренко:

«Но при их адаптации к современным условиям они вполне могут быть востребованы. Например, с управленческим резервом кадров, который ведется в регионах последние годы. Это та практика, которая сегодня может быть востребована».

Работа с кадрами в советские годы была доведена почти до совершенства – сталинский лозунг «Кадры решают все» был неофициальным основным законом советской власти. Именно нарушение принципов работы советской кадровой машины, выразившееся сначала в той кадровой чехарде, которую устроил в горкомах и обкомах партии в конце 80-х Горбачев (когда в некоторых из них сменилось по три руководителя за два года), потом в его почти полном отказе от опоры на партию в кадровой работе (а ведь ЦК выполнял и роль главного кадровика страны), было важнейшей причиной ослабления, а потом и разбалансирования работы всего госаппарата. А вкупе с экспериментами в управлении экономикой стало причиной кризиса, которым и воспользовались силы, желавшие развалить страну. После советской кадровой работы началась прямо противоположная.

«Советская работа с кадрами была похожа на пирамиду, на которую нужно было подниматься ступень за ступенью – и она была разрушена в начале 90-х, – говорит директор Института прикладной политики Ольга Крыштановская. – На самые высокие властные позиции попадали люди безо всякого опыта – Бурбулис, Станкевич, Чубайс, плеяда завлабов. Люди, случайно оказавшиеся на самом верху, приводили своих знакомых – сидели на даче Гайдара, вспоминали о том, что вот еще у нас есть такой толковый парень, пускай будет министром. Это было совершеннейшее безобразие, качество этих кадров подчас было весьма сомнительным. Хотя это приветствовалось и на Западе, и либеральной общественностью – открытая система, приток новых кадров».

Работа отдела кадров (Фото: РИА "Новости")

«В постсоветской кадровой политике мы прошли две взаимоотрицающие фазы, – считает заместитель декана факультета прикладной политологии НИУ-ВШЭ, член президентского Совета по правам человека Леонид Поляков. – В 90-е годы в управленческие структуры слилось все, что поднимается наверх – по принципу «чей человек и сколько денег заплачено».

В нулевые, на фоне распада и гниения государства, решение Путина обратиться к кадровому резерву спецслужб было жестом отчаяния – просто неоткуда больше было взять людей, на которых можно было бы положиться и не опасаться, что они тут же все разворуют. То, что они не стали этого делать, уже было благом. И тому, что некоторые из них потом включились в процесс разворовывания так же, как и их предшественники, не нужно удивляться – механизма защиты от коррупции у нас нет. Кроме того, честность не гарантирует профессионализм – она просто то минимальное требование, которое должно быть обращено ко всем. Честный дурак может быть даже хуже просто вора».

По мнению Полякова, сейчас мы добрались до третьей фазы в кадровой политике – когда уже нужно избежать обеих этих ситуаций: и той, когда должности покупались, и той, когда ни них шли просто честные люди: «Нужно построить конвейер, который будет прозрачен, и всем будет видно, что за человек на нем стоит и как он работает».

Первые серьезные попытки выстроить системную кадровую работу предпринимались еще в середине нулевых.

«Стали восстанавливать списки кадровых резервов, сначала «Единой России», потом президентский, – говорит Ольга Крыштановская. – Когда отказались от одномандатных округов на выборах в Госдуму, то партии стали лифтами, но ступеней не было и непонятно было, по какому принципу отбираются люди. Неясность правил игры приводила к тому, что как только человек оказывался наверху, начинали подниматься друзья и родственники. Половина Думы – это чьи-то друзья и любовницы. В регионах, если приходит руководитель, то он вытягивает за собой весь свой клан – жена, например, часто возглавляет банк или отделение федеральной структуры в регионе».

В администрации президента всегда серьезно относились к кадровой политике, говорит Поляков, во времена Медведева формировался специальный кадровый президентский резерв: «Но он был достаточно условным – 500 или даже 1000 человек на огромную страну с 83 субъектами Федерации совершенно недостаточно».

«Политика национализации элит началась относительно недавно, всего пару лет назад, – напоминает политолог, член экспертного совета Института социально-экономических и политических исследований Алексей Зудин. – Но еще до этого были созданы различные кадровые резервы, так что нельзя говорить, что ничего не делалось или все делалось неправильно.

Позитивная работа велась. Как раз опираясь на сделанное – кадровые резервы и меры по национализации элит – сейчас и проявляется повышенное внимание к системной кадровой политике. Это еще один естественный шаг. Содержание кадровой политики – это восстановление адекватной мотивации, создание моделей карьеры для чиновников».

«Карьера управленца должна строиться по тем же принципам, которые обычно рекомендуют политикам, – говорит Леонид Поляков, – начинайте снизу, с муниципальных выборов, потом боритесь за место в региональном заксобрании, идите на губернаторскую должность и только потом претендуйте на федеральные позиции: в Госдуме, Совете Федерации, президентский пост.

Точно так же должно быть и с чиновником – нелепо, когда человек приходит на роль министра, не попробовав ни одну из управленческих должностей предыдущего порядка, или совершает скачок через десять ступенек. Надо восстановить советский принцип выращивания кадров, постепенного продвижения людей в зависимости от того, как они решают задачи на определенном уровне. Если удастся выстроить такой конвейер, то это сделает государственную политику значительно более эффективной, чем сейчас. Сегодня уровень профессионализма людей, занимающих различные этажи управленческой иерархии, абсолютно случаен. Кадровая политика подвержена лоббизму, в 90-е годы вообще целыми этажами олигархи скупали министерства. И сегодня, к сожалению, зачастую должности у нас получаются или по блату, прямой взятке или в борьбе интересов, в результате которой продвигаются свои люди. В кадровой политике присутствует чудовищный хаос, поэтому неслучайно часто все сводится к управлению в ручном режиме, как было, например, в Пикалево».

Обращение к советскому опыту естественно – другого у нас просто нет.

«Я бы не воспринимал слишком буквально заявление о возврате к советской системе, главное, что Сергей Иванов сказал о необходимости целостной и последовательной кадровой политики – вот это новый этап в строительстве кадровой политики, – говорит Алексей Зудин. – Что касается ссылок на то, что она советская, то она такая по обстоятельствам места и времени. Это та традиция, которая у нас есть, и в этом смысле ситуация безальтернативная, если мы хотим чего-то добиться. Выстроить осмысленную, оправданную и дающую реальную отдачу кадровую политику можно, опираясь на существующую традицию. Опора на советскую традицию не исключает внесение туда современных элементов. Ни о каком механическом воспроизводстве советских образцов речь не идет. В советское время не было частного сектора, многопартийности, руководителю региона не было необходимости обладать навыками публичной фигуры – органы власти работали в режиме закрытости, это было характерно для всей системы».

«Естественно, впрямую перенять советский опыт невозможно, – говорит Поляков. – Была огромная специфика – существовало такое понятие, как номенклатура, которая и была кадровым резервом, и был жесткий принцип – членство в КПСС, то есть подчинение жестким нормам поведения и партийно-идеологического влияния.

Угроза лишения партбилета была очень серьезным сдерживающим фактором. «Единая Россия» не может заменить КПСС. В условиях плюрастического общества, где принцип политической конкуренции становится все более актуальным, было бы нелепо рассчитывать на то, что одна партия монополизирует кадровую политику».

«Впервые на таком высоком уровне признан позитивный властный опыт советской системы, я рада, что мы перестали огульно охаивать или защищать все советское и началось отделение зерен от плевел, – говорит Ольга Крыштановская. – Но восстановить советскую систему кадрового резерва будет очень непросто. Тогда существовала определенная система фильтрации кадров с самого низа – пионеры, комсомольцы. На самых ранних стадиях отсматривались ребята. Сейчас такая система существует в «Молодой гвардии» «Единой России», да и в других парламентских партиях появились молодежные крылья, но ведь это не в масштабах страны, а в партийном. Сегодня существует кусочек советской системы – партии с молодежными отделениями, кусочек капиталистической системы – конкурсы на замещение должностей в министерствах, куда каждый может прийти. Но конкурсная система не работает – нормальные люди практически никогда не приходят по таким объявлениям. Приходят странные люди, а нормальные не воспринимают конкурс как серьезное предложение. В том числе и по причине чрезвычайно низкой зарплаты – вам могут официально предложить 15 тысяч рублей. Все знают, что элита у нас очень богатая, тем не менее, зарплата мизерная. А все конвертные и прочие доплаты – пока ты не войдешь в эту систему, ты не узнаешь, какие реально у тебя будут доходы. Сейчас начался правильный процесс поднятия зарплаты чиновников – правда, проводят его неграмотно, потому людям ничего не объясняют».

Главные принципы советской работы с кадрами – единая вертикаль власти и экстерриториальность (вследствие чего никакого разделения на союзную и региональную элиту по большому счету не существовало – перемещения происходили постоянно).

В СССР была единая вертикаль власти от поселка до Москвы – в двух ее видах, партийной и советской. Главной была партийная, но перемещение между советской и партийной работой было безболезненно, к тому же в стране не было разделения на уровни власти. А сейчас у нас три уровня власти – один из которых, муниципальный, вообще не считается государственной властью.

 «Власть была монолитная, и тебя спокойно перебрасывали с партийной работы на советскую, и все это утверждалось единым органом – Политбюро или Секретариатом ЦК, – говорит Ольга Крыштановская. – Сейчас единая иерархия уже разбита, нет единой огромной пирамиды, появились три отельных уровня власти. Со стороны может показаться, что иерархия все равно есть – Кремль, администрация президента исполняют эту роль, и якобы они все контролируют. Но на самом деле далеко не все они контролируют, и главное, у них нет сквозного кадрового лифта. У них нет таких рычагов, как были в советские времена. Сохранилась вертикаль только в силовых структурах, но если сделают территориальную полицию, то и это будет разбито».

Нет сейчас и принципа экстерриториальности, напоминает эксперт, а в советские годы чиновника прогоняли через разные фрагменты политической системы и находили ему то место, которое ему лучше всего было свойственно:

«Москва не всасывала людей из регионов – наоборот, она посылала людей в регионы, поэтому мы и были полноценной империей. Не к нам ехали мигранты, а мы ехали туда, управляли. Кремль посылал людей во все города и веси. Не ставили руководителем человека, который родился и вырос в этой местности, потому что это было основанием для коррупции и возникновения кланов. Это было в виде исключения в этнических республиках, но даже и там постоянно перемешивали кадры. Кадр считался очень ценным, если он поработал в комсомоле, потом в совнархозе, потом в исполкоме, причем в разных регионах. Кидали на целину, на БАМ, чтобы человек получил большой опыт, а потом он возвращался в Москву в правительство. Это было правилом».

В последние годы власть уже пыталась частично использовать советский опыт.

«Если посмотреть на динамику назначений губернаторов в нулевые годы и на динамику выборов в последние пару лет, – говорит Зудин, – то видно, что предпочтительным с точки зрения федерального центра является губернатор, который имеет определенные связи с тем регионом, где он становится первым лицом, то есть он не может быть в чистом виде варягом – имеет опыт работы в федеральных структурах и бизнесе, современное образование. Частыми стали и примеры, когда такой человек прошел и публичную политику – был депутатом или работал в партструктурах. Чистые варианты – варяг, силовик, стопроцентно местный, пришедший только из бизнеса или только из чиновников – оказываются непродуктивными. Отбирают тех, кто представляет собой совокупность ключевых компетенций, необходимых первому лицу региона, чтобы справляться со своими обязанностями. Как раз эти условия, вместе с мерами по национализации элит, – это и есть создание основополагающих принципов, которые регулируют восходящий кадровый поток. Теперь эти принципы должны быть оформлены и распространены вглубь».

Еще одним важным качеством советской работы с кадрами было то, что каждый руководитель был обязан подготовить себе смену, говорит Крыштановская.

«Каждый руководитель не только утверждался в одном центре, но и знал себе замену, трех человек, которые находились в его кадровом резерве и могли его сменить – у него в сейфе стояли их личные дела. Они могли так и не занять эту должность, но их пестовали, выращивали. Сейчас это вообще невозможно, это не работает – начальник будет воспринимать их как конкурентов, которых нужно не допустить до власти, не дать им возможности развиваться. И люди уходят. А в советские годы руководитель не мог из-за ревности перекрывать им кислород, он должен был помогать им, потому что он был подотчетен в вопросе того, насколько подготовлен его кадровый резерв. Как добиться этого сейчас? Каждый руководитель должен стать наставником, заинтересованным в том, чтобы подготовить себе смену – это изменение психологии».

Такая система требовала огромного опыта по управлению регионами, и в партии этим занимался орготдел ЦК, говорит Крыштановская. Кто сейчас может взять на себя это? Сейчас регионы в ведении управления президента по внутренней политике, возможно, стоит расширить и функции управления президента по вопросам государственной службы и кадрам.

«И без изменения Конституции, в рамках имеющегося горизонтального разделения властей возможно проводить единую кадровую политику, – считает Леонид Поляков. – Нужны программы для управленцев разных уровней, подготовка муниципальных служащих, нужно координировать работу вузов, которые готовят этих служащих. Может быть, даже восстановить систему послевузовского распределения для управленческих профессий, чтобы ребята, которые заканчивают их, имели гарантии того, что не будут мыкаться с дипломом, а станут целенаправленно готовиться к работе на муниципальных должностях. То же самое и для региональной власти, правительств субъектов Федерации. А для федерального уровня готовить переквалификацию тех, кто прошел муниципальные и региональные стадии, может быть, второе образование, специальные дипломы, для того чтобы стать начальником департамента министерства. Должна быть и координация с политическими партиями».

Нужно использовать такие меры, которые обеспечат профессионализацию государственной службы, превращения госслужащих, и особенно их элиты, в самостоятельный отряд в системе российских элит, считает Алексей Зудин. Отряд, который не испытывает зависимости от других групп российской элиты:

«Например, вызывающая большое раздражение в обществе и являющаяся одним из условий коррупции склонность государственных чиновников ориентироваться на потребительские стандарты и стиль бизнес-элиты по существу означает психологическое подчинение чиновников бизнесу. Она утвердилась в 90-е годы, осталась в начале нулевых, но сейчас уже начинают предприниматься меры для того, чтобы освободить их от этой зависимости и превратить в самостоятельную корпорацию. Последовательная кадровая политика неизбежно столкнется с серьезным сопротивлением. Ее противники есть во всех основных отрядах элиты – это те, кто привык к старым практикам и заинтересованы в их сохранении. Есть такие люди и среди высокопоставленных госслужащих, и в губернаторском корпусе, и в бизнесе».

Необходимо понять и то, как сочетать работу с кадровым резервом и выборы региональных руководителей.

«Выборы губернаторов противоречат этой системе – или народ выбирает, или всех перемешивают большой ложкой, – говорит Крыштановская. – После отмены выборов губернаторов в 2004 году Путин пытался выращивать кадры нового типа на местах, но теперь от нее отказались. На фоне протестных митингов и роста оппозиции власть хотела успокоить людей. А люди, по всем социологическим опросам, мечтали о возвращении выборов губернаторов – это было стойкое желание. И выборы вернули – это был шаг от советской кадровой системы. И как теперь создавать кадровый резерв, непонятно».

Кадровая политика возможна только как системная, и то, что мы наблюдаем, как раз и свидетельствует в пользу такого подхода, считает Алексей Зудин:

«С одной стороны, у представителей чиновничьей элиты ограничиваются или даже закрываются возможности для совмещения основной деятельности с бизнесом, а с другой стороны – достаточно серьезно повышается заработная плата. Так что здесь есть согласованность и осмысленность, и самое главное, понимание руководством того, что другого пути, кроме как превращения госслужащих в отдельную корпорацию, нет. Понятно, что современную, открытую, с лифтами, но не сращенную с другими отрядами элиты».

Вся совокупность антикоррупционных мер может рассматриваться как часть новой кадровой политики, все, что делает элиту более прозрачной, вводит больший контроль за расходами и деятельностью – это элементы нового договора, когда государство и общество нанимает людей на службу, говорит Ольга Крыштановская:

«Но ограничения не могут быть без обмена их на привилегии – человек отдает свое время и силы, но в ответ получает почет и уважение. Честь находиться в команде тех, кто управляет страной, должна быть превыше всего».